澳門居民的國籍及其相關問題
黃進*
根據澳門統計曁普查司的統計，到1996年12月底，澳門居民的總數爲415，850人。①又根據1996年中期人口統計，在當時的414，128名居民中，依國籍，中國籍居民有284，423人，佔居民總數的68.7%；葡萄牙籍居民有112，706人，佔居民總數的27.2%；其他國籍居民有16，999人(包括英國籍居民6，467人，菲律賓籍居民5，411人，泰國籍居民669人，其他4，452人，分別來自近100個國家或地區)，佔居民總數的4.1%。而依出生地，出生中國內地的居民195，192人，出生澳門的居民182，476，出生香港的居民12，509人，出生葡萄牙的居民3，852人，出生其他地方的居民20，099人。
値得一提的是，據人口普查中的語言統計，在澳門居民中，3歲以上居民以廣東話爲日常語言的佔86.3%，以中國普通話爲日常語言的佔1.1%，以中國其他地方方言爲日常語言的佔9.2%，合計講中國話的居民佔96.6%。②由此可見，96%以上的澳門居民是華人。
在澳門居民中，通常稱之爲“土生葡萄牙人”或“土生葡人”的居民是一特殊居民群體。他們是具有葡萄牙血統、在澳門出生且以澳門爲永久居住地的葡萄牙籍居民，包括葡萄牙人同華人或其他國籍人士結合所生的混血兒，以及數代或長期定居澳門的葡萄牙人及其後代。③澳門的土生葡萄牙人約有11，000人。
從上述統計資料可見，澳門居民的國籍情况十分複雜。這不僅表現在居民的國籍成分複雜，有近100個國家或地區的公民在澳門居住，不少居民具有雙重國籍的國籍問題的處理和確定，隨着1999年澳門回歸中國成爲人們關注的重點。對中國政府來說，澳門居民的國籍問題的處理，直接關係到澳門居民的切身利益和國家利益，應愼之又愼。
中國在澳門居民國籍問題上的立場
1987年4月13日簽署《中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》(以下簡稱《關於澳門問題的聯合聲明》)時，中國政府在與葡萄牙政府交換的備忘錄中聲明：“澳門居民凡符合中華人民共和國國籍法規定者，不論是否持有葡萄牙旅行證件或身份證件，均具有中國公民資格。但考慮到澳門的歷史背景和現實情况，在澳門特別行政區成立後，中華人民共和國政府主管部門允許原持有葡萄牙旅行證件的澳門中國公民，繼續使用該證件去其他國家和地區旅行。上述中國公民在澳門特別行政區和中華人民共和國其他地區不得享受葡萄牙的領事保護。”可以說，在澳門居民的國籍問題上，該備忘錄旣堅持了原則，又表現出務實的靈活性。
該備忘錄所指的中國國籍法是指1980年9月10第五屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國國籍法》。按照該法規定，中國不承認中國公民具有雙重國籍(第3條)；父母雙方或一方爲中國公民，本人出生在中國，具有中國國籍(第4條)；父母雙方或一方爲中國公民，本人出生在外國，具有中國國籍；但父母雙方或一方爲中國公民並定居在外國，本人出生時即具有外國國籍的，不具有中國國籍(第5條)；父母無國籍或國籍不明，定居在中國，本人出生在中國，具有中國國籍(第6條)；此外，符合條件的外國人或無國籍人，如願意遵守中國憲法和法律，還可經申請批准加入中國國籍(第7條)。從上述規定我們不難看出，依中國國籍法，其父母雙方或一方爲中國公民，本人出生在澳門的澳門居民，均爲中國公民，因爲澳門自古以來就是中國領土的一部分，而中國政府歷來認爲澳門是中國的領土，澳門居民出生在澳門即爲中國國籍法第5條所講的“出生在中國”。而且，即使澳門居民本人出生在外國，如果其父母雙方或一方在其出生時爲中國公民且定居在澳門的，該澳門居民仍然爲中國公民。這意味着，在11多萬持葡萄牙旅行證件或身份證件(包括葡萄牙護照和葡籍認別證)的澳門居民中，依中國國籍法，華人居民和其父母一方爲中國公民且在其出生時定居在澳門的華裔居民，均爲中國公民，具有中國國籍。
葡萄牙在澳門居民國籍問題上的立場
在中葡簽署《關於澳門問題的聯合聲明》時，葡萄牙政府在與中國政府交換的備忘錄中聲明：“凡按照葡萄牙立法，在1999年12月19日具有葡萄牙公民資格而持葡萄牙護照的澳門居民，該日後可繼續使用之。1999年12月20日起，任何人不得由於澳門的關係而取得葡萄牙公民的資格”。
該備忘錄所提到的葡萄牙立法主要是指1959年葡萄牙《國籍法》、1981年葡萄牙《國籍法》(共和國議會10月3日第37/81號法律)、1982年《葡萄牙國籍實施條例》(內政部曁司法部8月12 第322/82號法令)以及共和國議會8月19日第25/94號法律(修改第10月3日37/81號法律(國籍法))。這些立法均先後由葡萄牙延伸適用於澳門，其中後三者爲目前在澳門現行有效的國籍法。
按照上述葡萄牙立法，在葡萄牙領土或葡萄牙管理地(如澳門)出生，其出生登記內載明生父或生母爲葡萄牙國籍者，或者沒明確載明生父生母均爲外國國籍或國籍不詳者，即自動或被推定取得葡萄牙國籍。此外，外國人還可以通過結婚、收養和歸化等方式取得葡萄牙國籍。葡萄牙國籍法的一個很重要的特點就是承認雙重或多重國籍。這一點可以從如下兩條規定看出：1981年葡萄牙《國籍法》第8條規定：“其他國籍人士出具聲明不要葡萄牙國籍者喪失葡萄牙國籍。”同時，第27條規定：“任何人有兩國或以上國籍而其中之一爲葡萄牙國籍時，依葡萄牙法例僅以後者爲根據。”這顯然與中國國籍法不承認雙重或多重國籍的作法大不相同。由於澳門當局先後在澳門實施1959年葡萄牙《國籍法》和1981年《國籍法》及其實施條例和修改規定，結果在澳門居住的不少中國居民依葡萄牙國籍法取得了葡萄牙國籍。當然，按照葡萄牙國籍法所持的承認雙重或多重國籍原則，中國籍澳門居民取得葡萄牙國籍並不喪失中國國籍。葡萄牙政府在與中國政府交換的備忘錄中已經表明，1999年12月20日前已經取得葡萄牙國籍的澳門居民仍具有葡萄牙公民資格，除非澳門居民依葡萄牙國籍法主動聲明放棄。
持有葡萄牙護照的澳門居民在葡萄牙法律上的地位
目前，儘管約11萬澳門居民所持有的葡萄牙護照絕大多數在澳門取得，但按照葡萄牙法律，其同在葡萄牙本土取得的葡萄牙護照並無區別，具有同等的法律效力。這種護照的澳門居民持有者同葡萄牙本土的居民在法律地位上是完全平等和同等的。也就是說，從法律上講，他們具有葡萄牙公民資格，是完完全全的葡萄牙人。他們可以任意進出葡萄牙，到葡萄牙居留和就業。顯然，11萬澳門居民持有葡萄牙護照不同於英國在香港給香港居民發的“英國海外屬土公民護照”(俗稱“BNO”)，因爲後者的持有者並不被視爲英國本土的公民，與英國本土公民具有不同等的法律地位，也不具有在英國居留和就業的權利。
《申根公約》和澳門居民的國籍
對澳門居民來說，持有葡萄牙護照外出旅行甚爲方便，因爲持有葡萄牙護照到許多國家旅行可以享有免簽證的待遇。《申根公約》也是爲其創造這種便利的法律文件之一。
《申根公約》，即THE SCHENGEN CONVENTION OF 19 JUNE 1990，是在1985年6月14日的《申根協議》(THE SCHENGEN AGREEMENT OF 14 JUNE 1985)的基礎上發展起來的。1984年7月13日，法國和聯邦德國簽署了一個薩爾布呂肯協議(THE SAARBRüCKEN AGREEMENT OF 1984)，承允互相取消相互之間的邊界控制。在這個協議的基礎上，歐共體五個成員國，即法國、荷蘭、比利時、盧森堡和德國，簽署了1985年6月14日《申根協議》。該協議旨在締約國之間促進人員流動，逐漸取消邊界控制。該協議成員原計劃在1989年12月簽訂《申根公約》，並於1990年1月1日取消邊界控制，但由於1989年11月9日東西德邊界開放以及兩德的統一所帶來的新問題，計劃未能實現。直到1990年6月19日，《申根公約》才終於簽訂。隨後，意大利於1990年11月27日，葡萄牙和西班牙1991年6月25日加入該公約。後來，希臘也加入了該公約。據筆者手頭掌握的資料，《申根公約》至少有九個成員國。《申根公約》是爲實施《申根協議》而制定的，它不僅確立了取消成員國內部邊界控制或者說廢除邊檢的制度，而且建立了成員國之間進一步進行協調和合作的機制。④
由於葡萄牙加入了《申根公約》，在澳門持有葡萄牙護照的11萬澳門居民自然可以享有該公約提供的一切便利，譬如他們可以自由進出該公約的成員國。而這種便利，由於英國一直對《申根公約》持否定態度，在香港持BNO的香港居民均不享有。
台灣當局與《申根公約》成員國訂立的協議
台灣當局爲了“拓展國際生存空間”，開展所謂“務實外交”，於1995年5月，同《申根公約》成員國簽訂了對等互惠待遇協議，同意給予《申根公約》的包括葡萄牙在內的成員國國民入境台灣免簽證待遇，並延伸適用於持葡萄牙護照的澳門居民。這意味着，11 萬持有葡萄牙護照的澳門居民入境台灣也將獲得免簽證待遇。雖然這一安排方便了這部分澳門居民入境台灣，但從法律上也帶來了一系列問題。首先，這一安排導致在中國境內(台灣是中國的一部分)將因澳門關係而持有葡萄牙護照的中國籍澳門居民視爲外國人(即葡萄牙人)，這同中國政府和台灣當局的一貫立場是背離的。即使把持有葡萄牙護照的中國國籍澳門居民視爲同時具有中國籍和葡萄牙籍的雙重國籍的，按照國際上的一般作法，承認雙重國籍的國家在對待同時具有本國國籍和外國國籍的當事人時，也應該是以本國國籍優先，也就是說，在這種情况下，中國的有關當局在中國境內應該把持有葡萄牙護照的中國籍居民優先視爲中國公民，而不考慮其具有外國國籍。⑤其次，這一安排與中葡政府在簽訂《關於澳門問題的聯合聲明》時所交換的中方備忘錄是不相符合的。因爲該備忘錄明確表明，持有葡萄牙護照的澳門中國居民具有中國公民資格，澳門特別行政區成立以後，澳門居民可以持葡萄牙護照到其他國家和地區旅行，但在中國境內(理應包括香港和台灣地區)不得使用也不被承認，更不能在中國境內享受葡萄牙的領事保護。第三，這一安排同1997年台灣當局新頒佈的《香港澳門關係條例》關於“澳門居民”的定義等有關規定也是相矛盾或抵觸的。因爲該條例規定，澳門居民包括持葡萄牙護照的澳門居民，澳門居民進入台灣需要特別許可，而台灣當局與《申根公約》成員國訂立的協議又讓持葡萄牙護照的澳門居民免簽證進入台灣。這顯然自相矛盾。筆者以爲，台灣當局這樣做，祇能從台灣想借《申根公約》在歐洲開展“務實外交”，“拓展國際生存空間”方面找原因。
台灣的《香港澳門關係條例》與澳門居民的國籍
鑒於香港和澳門分別於1997年和1999年回歸中國，台灣當局爲了規範和維持與香港、澳門之經貿、文化及其他關係，保障港澳居民的原有權益，維護台灣地區及人民的安全及權益，基於港澳地區爲有別於大陸地區的特別區域之定位，從1993年開始起草所謂《香港澳門關係條例》。經過幾年的草擬，該條例於1997年3月18日在台灣“立法院”第三屆第三會期第七次會議上獲得通過。
該條例第4條第2項對澳門居民作了如下定義：“本條例所稱澳門居民，指具有澳門永久居留資格，且未持有澳門護照以外之旅行證件或雖持有葡萄牙護照但系於葡萄牙結束治理前於澳門取得者。”這一定義顯然沒有把持葡萄牙護照的中國籍澳門居民視爲外國人，實際上是不承認在澳門回歸中國前中國籍澳門居民因澳門關係而取得的“葡萄牙人”身份。這一規定可以說在一定程度上符合中葡《關於澳門問題的聯合聲明》附件中的中方備忘錄的精神。
該條例在出入境問題上還規定：澳門居民進入台灣得經許可，未經許可入境或經許可入境逾期停留者，將被治安機關逕行強制出境。依上述第4條第2項關於澳門居民定義之規定，應該認爲，持有葡萄牙護照的澳門居民入境台灣須經台灣有關主管機關的特別允可。
不過，正如前面提及的，從法律上講，台灣當局新頒佈的《香港澳門關係條例》關於“澳門居民”的定義等有關規定同其早先與《申根公約》成員國所作的安排是自相矛盾的。這是因爲，一方面，該條例規定，澳門居民包括持葡萄牙護照的澳門居民，且澳門居民進入台灣需特別許可；而另一方面，台灣當局與《申根公約》成員國訂立的協議又讓持葡萄牙護照的澳門居民免簽證進入台灣。如何解決這一矛盾是一個十分辣手的問題。因爲這一問題涉及多方利益，與中國、中國台灣、葡萄牙、澳門政府和11萬持葡萄牙護照的澳門居民均有關係。儘管台灣當局的《香港澳門關係條例》要等1999年澳門回歸中國後才適用於澳門，但加強對這個問題的硏究並尋找可行的解決辦法已刻不容緩。
*法學博士，武漢大學法學院教授，澳門政府立法事務辦公室法律專家。
註釋：
①澳門統計曁普查司編：《統計年鑒1996》，1997年9月，第29頁。
②參見黃漢強、吳志良主編：《澳門總覽》，澳門基金會1996年第2版，第8頁。
③同上。
④關於《申根協議》和《申根公約》，參見C.JOUBERT & H.BEVERS，SCHENGEN INVESTIGATED(1996)；H.G.SCHERMORS ET SEA.，FREE MOVEMENT OF PERSONS IN EUROPE 547－605(1993).
⑤參見王鐵崖主編：《國際法》，法律出版社1981年版，第245－246頁；梅仲協；《國際私法新論》，三民書局股份有限公司(台灣)1984年第5版，第119－120頁。
