論中國內地與澳門法律援助制度的比較
葉青(中國華東政法學院律師實務研究所研究員、法學碩士)
法律援助，或司法援助，是對經濟困難的居民提供法律諮詢、訴訟協助以及其他法律輔助的一種制度。世界上很多國家和地區都已實行這一制度。澳門長期以來沿用葡萄牙1944年第33548號法令。爲了進一步落實公民求助法院和訴諸法律的權利，以維護葡國憲法和澳門組織章程保障之權利和合法利益，澳門於1988年8月15日頒佈了第21/88/M號法律，規定了法律援助的一般規則和基本原則，並對以前的制度作了改革。1994年8月1日的第41/94/M號法令又作了進一步補充，初步建立了澳門地區的法律援助制度。中國在1996年3月17日頒佈的新刑事訴訟法第34條規定，刑事被告人因經濟困難或者其他原因沒有委託辯護人的，人民法院可以指定承擔法律援助的律師爲其提供辯護。以後，在《中華人民共和國律師法》的第六章對法律援助作了專門規定。但是，無論是中國內地或澳門，對於法律援助的制度，都還處於初始階段，需要進一步具體化和逐漸完善。爲此，本文試就法律援助的形式和組織機構，對中國內地、澳門和其他國家和地區的立法和實踐作一比較，以饗讀者。
一、關於法律援助的對象、範圍及實現形式
早在1495年，英格蘭《最高法院章程》規定了對不能支付民事訴訟費用的人給予法律援助。而在現代，英國1949年的一項法律規定收入不足一定數額的人在涉訟以後可請求給予法律上的幫助。在法國、美國、德國、葡萄牙、日本、澳大利亞等國家，法律援助制度已有七十至一百年的歷史。新加坡，印度等國家也在近數十年內建立了法律援助或司法援助制度。本世紀90年代中期，中國和澳門都先後出現了關於法律援助制或司法援助制度的法律法規。
法律援助，作爲一種社會司法制度，其基本含義是，一個國家或社會的居民在進行訴訟或其他法律行爲時，因經濟困難，無力支付訴訟費用而要求援助，該國的司法部門或其他有關組織應提供司法或其他法律方面的援助。法律援助實質上是現代法制社會中國家或社會爲保障公民合法權利而承擔的一種責任。在現代社會中，由於每人所處的環境不同，經濟條件各異，各人獲得法律保護的機會就會大不相同，因此，法制社會必須使不同的成員都能獲得法律保護，盡力使貧窮者不增加負擔，最大限度維護其合法權益，以及體現司法公正及社會正義，這就是法律援助制度的重要意義和爲世界各國採用的原因。
法律援助，在不同國家有不同的名稱。在英美法系國家稱爲法律援助，在許多大陸法系國家稱爲司法援助，在日本稱爲法律扶助。而在澳門地區則稱爲司法援助。廣義上講，澳門的法律援助包括法律諮詢和司法援助。法律諮詢是由政府和法律專業人士合作向居民提升法律見解和解答法律方面的疑問；而司法援助則指向居民作訴訟方面的服務並免除費用，後者正是法律援助的主要方面，故狹義上講，法律援助可理解爲司法援助。
(1)法律援助的對象
依據澳門第41/94/M號法令，法律援助的對象爲沒有足夠經濟能力支付案件的全部或部分負擔之人，其範圍包括任何法院任何審級之民事訴訟當事人、刑事案件被告人和自訴人，以及訴訟保全程序和判決執行程序的當事人。可以是澳門居民，也可以是暫時居住在澳門的人；可以是自然人，也可以是住所或管理機關在澳門的法人。
依據中國刑事訴訟法和律師法的規定，法律援助的對象是，在贍養、工傷、刑事訴訟、請求國家賠償和發給撫恤金等方面需要律師幫助，但是無力支付律師費用的公民；刑事訴訟中則是指公訴案件中因經濟困難沒有委託辯護的被告人，盲、聾、啞或者未成年人沒有委託辯護人的被告人，以及可能被判處死刑而沒有委託辯護人的被告人。
(2)法律援助的範圍
按照英國《法律援助法》(Legal Aid Act 1988)的規定，法律援助是對根據其經濟能力無法獲得諮詢、扶助或代理的人，通過公共基金的方式對其幫助，使其獲得諮詢、扶助或代理。諮詢和扶助業務包括，律師提供法律意見、代寫法律文書、信件、談判、洽詢出庭律師的意見等。當上述服務不能解決問題時，則由律師出庭代理。諮詢及扶助是免費或減費的，而刑事訴訟則是完全免費的。
在台灣，律師提供法律援助，其招牌都明示免費辦理平民法律扶助事項。律師公會門首懸置“平民法律扶助辦事處”木牌，並將扶助要旨張貼公告，俾衆周知。
依據澳門1994年的法令，法律援助的範圍爲兩方面：一是免除支付全部或部分預付金，或免除支付全部或部分預付金及訴訟費用，以及准許延遲支付；二是爲當事人免費提供由法院依職權指定的訴訟代理人。
按照中國法律的現有規定，法律援助爲免費提供律師的代理或辯護方面的服務。
(3)實現法律援助的形式
所謂實現法律援助的形式，是指法律援助涉及的費用的承擔和處理方式。關於費用的承擔，其中主要包括律師費和訴訟費。一些國家的法律援助衹限於律師費，而對於訴訟費用等則無具體規定。中國目前的規定衹包括律師費，但按照澳門法律規定，則包括兩者。至於律師費的援助，可以分爲墊付和免付；而免付又分爲由律師給予免費和由其他組織承擔。
a)墊付
在日本，由日本律師會成立的《日本財團扶助協會》(由本部、協議會及支部組成)負責受理法律扶助的申請與處理。通常是要求法律扶助的人向支部提出申請，支部進行初審以決定是否墊付費用，再由協議會復審決定是否墊付。受理申請並決定墊付的條件是申請人處於中等以下經濟收入狀况，以及有勝訴的可能。至於申請人如何返還墊付款，則由協議會與申請人相互協商確定。如果獲法務大臣的認可，可免除返還。一般來說，日本的法律援助形式比較嚴格，發揮的作用也十分有限。據統計，從1952年至1989年，法律援助協會一共受到185，973件申請，決定給予援助的衹有68，865件，佔37.5%。
b)律師給予免費
在一些國家和地區，實行由律師自願盡義務爲當事人提供法律服務，例如台灣地區就是由律師免費爲居民進行代理、辯護等訴訟活動。
c)某種組織支付費用
例如，美國法律援助的費用是由慈善基金或政府基金負擔。在新加坡，律政部的法律援助局負責民事方面如離婚、領養兒童、索取贍養費、不合法的解僱、租約糾紛、車禍、工業意外賠償、遺產案件等以及死刑案件的法律援助費用。凡被最高法院判處死刑的被告人，無論其經濟情况如何，都可得到法律援助，即爲其免費提供刑事辯護。在香港，需要法律援助的當事人必須向法律援助署申請，法律援助署如同意，由其支付費用。但必須符合兩個條件：一是申請人應提出充分理由，證明其案情値得採取法律行動，而且索償金额超過12萬元。二是申請人必須證明其經濟收入和資產總値不超過法律援助署規定的限額。通過案情調查及經濟審查，才有資格獲得法律援助。但是，獲得法律援助而進行的訴訟勝訴時，必須從索償的款項中扣除一筆金額撥入法律援助基金。
在澳門，按照8月15日第21/88/M號法律及8月1日第41/94/M號法令，對於法律援助方面律師提供的服務，將由有關政府機關與律師公會訂立協議，並確定由司法、登記曁公證庫負擔支付報酬。申請人必須證明其爲經濟能力不足，或推定其經濟能力不足。證明經濟能力不足的申請人應以下列文件證明：1)社會工作司發出之經濟情况證明；2)申請人正在接受社會救濟的證明。推定其爲經濟能力不足者必須符合一定的條件，例如，工作的年收益等於或少於免除職業稅的限額，正處於親子糾紛的訴訟中之未成年子女等。法官衹有在當事人取得足以免除援助的資產，或有證據證明給予司法援助的理由不成立，或作爲司法援助的依據的文件爲虛假者，或當事人被確定裁判爲惡意訴訟人等情况下，才可停止司法援助。而且法官也衹有在證實當事人於請求司法援助之日前擁有足夠資產，或在案件審理過程中直至案件結束前取得足夠資產支付已聲明免除之服務費、開支、訴訟費用、稅款、手續費以及其他負擔，才得命令當事人在規定的期限內償還。
在中國，法律上尙無具體的規定，而在實踐中，有的機構如武漢大學社會保護中心、司法部所屬華東政法學院律師實務硏究所與大學生合辦的法律援助諮詢中心，全部是以免費形式提供法律援助；再如長沙市老殘婦幼法律援助處對老、殘、婦、幼及勞務報酬、贍養費、撫育費等糾紛案件免收訴訟代理費，對見義勇爲受到侵害而追償的被代理人實行緩交墊付代理費制度。
根據中國的實踐，參照其他國家和地區的立法，尤其是澳門地區的立法和實踐，筆者認爲，關於法律援助的形式，中國宜採用免費或減費兩種形式。理由如下：首先，從法律援助的本質上講，其設立的初衷是對社會上的窮人提供法律援助，因而提供援助者第一考慮的就衹應是付出，而不是收回費用。不能指望受援的窮人日後富了而向其追償。這就是說，如果選擇緩交的形式，即先墊付後歸還的模式，當事人最終還是要交，那麼就僅僅衹是調整了交費的時間，而並未從根本上解決訴訟當事人無力支付律師費而需要幫助的問題。若這樣做了，當事人很可能因顧及到日後要償還一筆數目不小的律師費，望法律援助而卻步，使法律援助有名無實。其次，從請求法律援助的當事人講，費用免或不免是一個原則問題。若衹是將律師費定位在減費上，那對當事人仍要交一部分費用，不能解決問題。所以法律援助在原則上應以免費爲主要形式，而不宜將減費作爲主要形式。這一觀點已爲現代多數法制國家所接受。最後，從中國實施法律援助的具體情形來看，減費雖不能作爲主要形式，但仍可考慮作爲免費形式的補充，以便使法律援助的形式能夠適應多種複雜的情况。當事人無力支付全部律師費用，就全部免費；無力支付部分費用，就部分免費。
二、關於法律援助的組織機構
法律援助活動是要由一定的組織機構來實施的。目前在中國，法律援助的組織機構尙未建立起來，因此，硏究建立怎樣的機構是很有意義的一個問題。
從世界上一些國家和地區的法律援助組織機構看，大致有五種模式：一是由律師協會來承擔法律援助職能，如日本、泰國、台灣等。二是由政府承擔法律援助職能，如新加坡。三是成立專門的法律援助組織，如新西蘭有五個法律援助委員會專門負責法律援助方面的事務。這些委員會是自願性的組織，負責辦理具體的法律援助事務，每周開會一次。而這些委員會由律師和司法部的工作人員共同組成的法律服務委員會來管理。四是美國模式，即多種組織形式並存。國會建立了一個獨立的、由聯邦提供基金的法律服務公司，通過設在社區的法律事務所實施法律援助；大城市一般設法律援助處及公設辯護人事務所，由律師公會指導法律援助事宜。五是澳門模式，即主要由法院決定和實施司法援助，並由律師公會和律師配合。按照澳門的法律，司法援助的申請、審查都是在法院進行，司法援助的批准權屬於法官。法官根據澳門社會工作司開具的當事人經濟狀况及正在接受公共援助的證明等文件進行審批。法官在確定依職權指定的代理人時，由澳門律師公會制定適當的次序表呈交法院。法官則根據案件之需要，按次序委託律師、實習律師、或法律代辦擔任依職權指定在法院代理之職務，爲當事人提供法律援助，並由司法、登記曁公證庫承擔法律援助的費用。
中國雖未設立專門的法律援助組織機構，但是，隨法律援助實踐的開展，對於怎樣設立中國的法律援助機構，必須在立法上作出明確的解決。在這方面，可以借鑒其他國家和地區的經驗。目前，中國國內不少法律學者提出了很多好的思路和建議，主要有下列四種：
第一，以政府機構爲主。即考慮以現有的司法行政機關的律師管理部門爲主來實施法律援助，不再另外設立新的機構，衹賦予其新的管理職能。這樣可避免新設機構而產生的人、財、物等一系列問題。至於法律援助的具體運作，則可以在律師管理機構的組織下，選擇多種方式。
第二、以律師協會爲主體來組織實施法律援助。這方面國外已有很多可供借鑒的成功經驗。這種方案的優點是通過行業管理來組織實施，直接與律師掛鈎。
第三，政府機構領導下由律師協會實際運作。這樣，由司法部成立的國家法律援助中心可作爲政府的全國法律援助工作的管理機構，由其來組織實施。各地不再設立中心，而由律師管理機構來組織律師協會實施。
第四，借鑒澳門的經驗，由法院行使法律援助的審查批准職能，由律師公會在人員方面配合，並由作爲司法行政機關的財務部門負責法律援助的費用。
三、簡短的結論
法律援助，或司法援助，是保障公民基本權利和實現法律上權利平等的一項重要制度，世界上各法制國家和法制社會都在普遍實行。
中國在1996年的刑事訴訟和律師法中規定了法律援助的基本原則，現在正通過實踐及吸取其他國家和地區的經驗，在法律援助的對象、範圍、形式及實施機構等方面探討建立具體的法律制度。
澳門司法援助的特點是其應用範圍較廣，援助方法靈活。在澳門的後過渡時期，司法援助制度的實施，一定會爲澳門社會廣大居民提供眞實的法律保障，同時也爲中國的法律援助的立法提供有益的經驗。
參考材料：
(1)《中華人民共和國刑事訴訟法》；
(2)《中華人民共和國律師法》通釋，鍾眞眞、毛起雄主編，經濟管理出版社；
(3)澳門8月1日第41/91/M號法令；
(4)澳門8月15日第21/88/M號法律。
