住房資源分配與政府行為
——澳門公共房屋政策的若干分析
鄭國明
一、前言
澳門作爲一個地域狹小，人口規模有限的城市，長期偏安一隅；而政府的管治又明顯帶有鬆散的、無爲而治的特點。這就造成一種印象，似乎澳門祇是一個寧靜的港灣小城，沒有太大的社會公共問題。其實情况並非完全如此。近年來隨着澳門人口的增長以及人口成份的複雜化及多元化，隨着澳門主權回歸日益臨近，以及周邊國家和地區政治經濟情勢變化所帶來的衝擊和影響，澳門的社會公共問題也開始變得複雜，從而使政府的公共管理問題也變得突出，在這種情况下，爲了實現平穩過渡和保持澳門的長期繁榮穩定，加強對澳門政府的公共政策的硏究，便顯得十分必要。其中，澳門的公共房屋政策問題，是一個値得注意和硏究的重要方面。
所謂公共房屋，是指由澳門政府資助興建用以出租的，以及政府提供土地予發展商投資興建並以低於市場價格出售的，用於解決低收入家庭或有特殊困難的家庭之住房需求的那些住宅單位。本世紀20年代，澳門發生過一場大火災，當時的澳門政府興建了一批簡陋的廉租屋以安置災民，這可以被視爲政府建設公共房屋之濫觴。從那以後，公共房屋逐漸發展成爲解決澳門居住問題其中的一種方式，已建成的公共房屋單位和在建的公共房屋計劃都已頗具規模。相應地，澳門政府中也逐漸形成專門的部門和機構負責對公共房屋的管理。立法機構和行政部門先後制訂了許多有關公共房屋的法規和條例，並在實踐中積累了一定的管理經驗。大體上可以說，經過半世紀特別近一二十年的發展，澳門政府在管理公共房屋方面有一套法律和政策。而從現實發展的需要來看，有關的法律，條例和政策需要加以認眞的總結、檢討和完善。
目前澳門的整體房地產市場不景氣，公共房屋的管理和分配也存在着三個方面的問題。第一，居民對公共房屋的需求在絕對意義和相對意義兩個方面都有很大增長。從絕對意義上看，澳門人口近一二十年來有較大增長，特別是新移民人口方面，而其中低收入家庭所佔比重較大，從而加速了對公共房屋的需求。從相對意義上看，前一階段房地產市場的過熱以及住宅價格的飈升，使得申請租賃或購買公共房屋變成更爲劃算的選擇，使得相當一部分原來有能力和意願自置房產的家庭從市場退出，轉而加入申請公共房屋的行列，這其實也在絕對意義上加大對於公共房屋的需求。這種需求的增長，對政府的資源構成很大的壓力。第二，公共房屋的價格與市場價格之間的差距刺激了投機。近年來，購買經濟房屋(公共房屋之一種)者並非眞正的用家，購買後通過炒賣以贏利的個案日益增加，引起公衆和輿論的強烈反應。雖然導致這種投機的因素是多方面的，但它也表明，政府的公共房屋政策及其具體實施過程中一定有某些漏洞和不足，它也使得“有人沒房住，有房沒人住”的對比更形尖銳。雖然澳門對公共房屋的管理已有半個世紀的歷史，從整體上看，有關的政策法令未能完全適合客觀發展的需要。上述因素分別從三個方面使公共房屋的興建、分配和管理成爲社會關注的一個熱點問題。
科學而有效的公共行政管理需要建立在不斷深入地進行政策分析和政策檢討的基礎之上，但由於歷史的原因，這方面的工作在澳門還是一片很大的空白。本文將對澳門公共房屋政策的發展過程作一個初步的系統槪括，說明這個發展過程中的幾個階段，以求對澳門公共房屋政策的歷史、現狀、以及存在問題有一個較爲全貌的了解。在此基礎上，本文將圍繞澳門的人口結構、經濟發展、政府體制等幾個因素，分析它們對公共房屋政策的影響及所造成的後果，檢討有關政策中可能存在的不完善之處。最後，本文將嘗試對澳門公共房屋政策的完善發展提出建議。
二、住房模式與住房政策分析
(一)住房制度與模式
世界各國因資源條件的不同，經濟發展程度的高低，都市化進程的快慢，社會政治文化背景的相異等因素的影響，在解決住房問題方面有許多各具特色的作法。或者說，不同國家在住房資源分配上有許多不同的方式和模式。歸納起來，這些模式有兩個最基本的類型：政府主導的公屋模式和市場主導的私房模式。(1)
1.公屋模式
“公屋模式”或稱“福利模式”，是指以政府調節、分配爲主導的一種住房制度，政府成爲一個大發展商，建造大量公共房屋，領導、支配整個地區的房屋市場，而私營房屋處於一個被動輔助的位置，與其同時政府亦利用公共房屋的資源，解決不同經濟收入之階層各自的居住問題。
以政府調節、分配爲主導的公屋模式具有以下三個特點：第一，行政當局率先建立一個龐大的公共房屋網絡，政府負責策劃、建造、管理、租賃或出售這些公共房屋。第二，政府建屋的數量和比率使政府成爲一個極具影響力的發展商，對整個地區的房屋供應和分配起了一個領導作用。這個領導地位使私人建設發展商和私營房屋市場處於一個被動輔助的位置。第三，政府積極介入房屋市場，以不妨礙或不抵觸自由市場經濟發展規律爲原則和基礎，政府作爲一個房屋的大發展商，生產有一定市場競爭能力的公共租賃或售賣的房屋，政府不能運用行政手段阻礙私人發展商投資私人房屋發展。與其同時在公共房屋政策內存有不同層次的住房津貼，以使不同經濟收入之階層能夠獲得一定水平之住房條件，以解決不同程度之居住困難。
從實際情况來看，公屋模式有其優點及缺點，其優點是：第一，由政府主導發展，不受自由市場失效所導致的社會不公平現象。第二，市民基本上都能獲得居所，保障了民生，穩定政治經濟的發展。但是，公屋模式也有其缺點：第一，由於政府把房屋視爲社會福利和社會保障政策的主要部分，爲滿足市民之長遠住房需要，必須訂定長遠的住房政策，政府將投資大量資源，因此背負着一個沉重的包袱。第二，這樣一個全民依靠的住房政策，必須有一個有能力、有效率的政府來配合，否則便容易產生流弊，如以私謀房，分配不平等等。
2.私房模式
“私房模式”的住房制度是指依靠自由市場的供求關係決定，由私人發展商興建房屋爲主導的住房制度，利用房屋市場之資源以滿足市民對住房的需求。至於公共房屋，則無論是租賃或出售，其主要角色旨在以最低限度被動地介入房屋市場，針對部分低收入而沒有能力購買私人樓宇的人士，提供廉價的住所。
歸納起來，私人發展爲主導的住房制度有以下三個特點：第一，私人發展商(特別是大型之私人發展商)在住房供應、分配、建築和價格的訂立上起了一個領導性的作用。第二，政府祇負責一個有限度之公共房屋網絡，其主要功能是協助社會最低下階層解決居住問題。第三，房屋的分配和生產主要是依賴自由市場控制，政府興建之房屋則主要用非市場方法(社會需要)來分配，而且祇佔整體房屋之小部分。
私房模式的住房制度，由於是由市場自由調節爲主導，根據經濟原理的供求原則爲基礎，市場基本上是被視爲房屋分配最有效的機制，政府祇負責有限之房屋生產和分配，主要是針對低下階層而已。但是，一如市場經濟的發展規律，當房屋市場發展到壟斷的階段，經濟力量祇集中在少數人手中，住房資源的分配因此便顯得不平均，單純市場機制便不足以公平地解決社會住房問題，政府干預的加強(有各種方式)成爲一個趨勢。不過，這種政府介入的程度需要謹愼地控制，太大規模的話，容易擾亂市場的正常運作，使其演變成公屋模式；過少的干預，則會造成社會某部分階層缺乏最基本的生活條件而由此引發各類社會問題。
(二)住房政策分析的理論與方法
住房政策是公共政策的一個重要分支。我們知道所謂政策，是一個組織爲了達到其旣定目標，或爲了解決有關的重要問題而制定出來的一套行動策略，也可以看作是對組織行爲的一種指引、引導或指示。(2)而公共政策則是政府管理社會公共事務，解決社會的公共問題，並有效履行各種職能的基本依據和手段。(3)在現代社會中，公共政策的制定與實施在整個政府行爲中佔有越來越重要的地位，政府的公共政策領域空前擴大，造成這種情况的一個重要原因是各國政府對社會生活的干預力度普遍加大，而政府的干預是通過制定和實施一系列的公共政策來實現的。
由於公共政策在各國政府的管理過程中佔有重要地位，所以公共政策分析也成爲現代行政管理學的一個重要組成部分。我們對住房政策的分析，首先依據的是公共政策分析的一般理論與方法。聯合國的國際勞工組織於1962年曾通過一項關於社會政策之基本目標與標準的公約(第117號公約)，其中第一條規定爲：一、所有政策均應以人民之幸福和發展以及促進社會進步之願望爲依歸。二、凡具有一般適用性之政策，其擬訂均應顧及對人民幸福之影響。這條規定表明，任何社會政策或公共政策，首先必須有正當的社會目標。它成爲衡量一項政策是否合理的最基本的道義上的依據。舉例來說，一項旨在加強種族隔離的政策，或一項損害多數人的基本生存需要，祇滿足少數人利益的政策，便是現代社會不能接受的。
具體到市場經濟條件下，政府的公共政策往往具有兩個基本的特徵。第一，公共政策是要通過行政干預的手段而非市場的自發力量來調節社會資源的分配，特別是那些稀缺資源的分配。行政調節一般是對市場調節的補充，但在有些時候也可能會改變資源調配的原來法則。第二，通過公共政策的調節，目的是要更合理地和更公平地分配社會資源和利益，並舒解因資源分配不平均而產生的社會矛盾和衝突。
住房政策作爲公共政策的一種，同樣具有上述的特徵。在以市場經濟爲主導的私房模式中，經常容易出現的一個弊病是社會住房資源分配方面的兩極分化：一部分人可以按照自己的意願，擁有理想的甚至豪華的居所；另外一部分人則不具備自置房產的能力，祇可租賃房屋，其中一些是長期居住在惡劣條件下的擠迫戶；更有一部分人甚至連租賃的能力都未有，成爲居無定所的無家可歸者。在香港、澳門這樣人口高度密集，住房資源十分緊缺的城市裡，這種兩極分化的現象更容易出現。而作爲謀求整體利益的政府，就需要透過完善的公共房屋政策，以積極的手段介入市場，調整由市場經濟造成的不良後果，淸除其中所包含的社會不安定因素。
公共政策分析的目的是對政策作出解釋和評價。詳細的公共政策分析包括下面一些基本的方面：第一，政策問題的確定。主要是分析政策問題的內涵，政策問題形成的因素和過程，以及政策問題形成的背景環境。第二，政策規劃。主要是分析政策規劃的主體，一般包括行政機關、立法機關、利益集團等等，並分析政策方案設計的原則和內容。第三，政策的合法化。主要是分析政策制定程序的合法性，例如決策程序的民主程度，預算審查過程等等。第四，政策執行。主要是分析政策實施的過程以及影響實施的條件。第五。政策評估。包括政策制定評估，政策執行評估，政策影響評估，等等。(4)
結合公共政策分析的一般方法，本文主要從以下幾個方面對澳門的公共房屋政策進行分析。第一，歷史分析與文獻綜合。考慮到此前關於澳門公共房屋政策的專門硏究還比較欠缺，本文將對澳門政府制訂和推行公共房屋政策的歷史作一簡要的歸納，同時對涉及公共房屋問題的所有法規文獻進行必要的綜述，以便淸除界定澳門政府公共房屋政策的性質與範圍，提供一個槪括性的了解，爲進一步的深入硏究提供一個基礎。第二，對影響澳門政府公共房屋政策的若干因素進行分析。美國學者格蘭·比耶爾在其《住房與社會》一書中指出，“在不發達國家中，住房問題與許多其他因素緊密交織在一起：他們的歷史對現在的生活條件的影響，人口持續增長的影響，現存的經濟、社會、政府體制所構成的條件，敎育水準，甚至還有宗敎的特殊影響，等等。”(5)可見，住房問題和住房政策不能離開其他社會因素來單獨地孤立地分析。從澳門的實際情况來看，人口的數量和構成，經濟發展的情况，以及由此形成的住約關係，是影響澳門政府公共房屋政策的幾個主要因素。本文將從這幾個方面對澳門政府的房屋政策進行評價。第三，體制分析。作爲葡萄牙的殖民地，澳門的政治體制有自己的獨特的特點，它對澳門政府制定和推行公共政策的能力和方式有很大的影響。所以，也有必要從體制方面對政府能力加以分析。
本文的硏究可能會有一些局限，主要原因是由於：第一，政府的有關文獻資料多爲葡語，摘錄翻譯過程容有出入。第二，澳門政府中的高層決策人員均來自葡國本土，與中下層華人公務員甚爲隔離，使得對政策過程各個環節的了解比較困難。因此，本文的論述分析可能有遺漏或不全面之處。
三、澳門的公共房屋制度
早年，澳門祇有純以租賃爲主的社會房屋，直至七八十年代，爲了改善居民的居住環境，同時開發更多的土地，出現了用於暫時安置搬遷木屋居民的臨時房屋。而以低於市場價格出售予居民的經濟房屋，到20世紀90年代初期始見推出，其中牽涉到的問題是多方面的，將在下一部分作詳細分析。此處祇對澳門現存的公共房屋和住房模式做一槪况總結。
(一)公共房屋的類別及意義
所謂公共房屋，是指由澳門政府資助興建用以出租的，以及政府提供土地予發展商投資興建並以低於市場價格出售的，用於解決低收入家庭或有特殊困難的家庭之住房需求的那些住宅單位。這些房屋可分爲兩大類型，一種叫社會房屋(包括臨時房屋)，一種叫經濟房屋。這些房屋的屬性是由澳門法例來規定，分別說明如下：
1.社會房屋(Habitaéões Sociais)
社會房屋是指由澳門政府資助興建的，或由政府提供土地給予發展商投資興建完工後回報給政府的，用以出租的住宅單位。對象是那些低收入家庭或有特殊情况的家庭。所謂低收入的家庭，是指那些家庭每月所得不超過一定的金額(附表1)，此限制金額每兩年檢討一次。如以四人家庭爲例，1996年至現在的標準爲每月所得不能超過澳門幣6300.00。一般來說，租金在家庭所得收入中佔的百分率爲5－15%(附表2)，如家庭所得低於一定標準(附表3)，其租金可低至爲家庭每月所得之2.5%。但是，如果家庭每月所得超過附表1限額的50%，則租金可達(但不超過)家庭每月所得之17.5%，所以對低收入家庭來說，社會房屋是他們尋找安樂居所的一個理想途徑。
至於社會房屋的分配可有三種方式：一般競投、限制競投和例外情况。所謂一般競投是指任何符合法例規定的低收入家庭皆可參與的；限制競投指僅對居住在特定區域或具備特定條件(由法律確定或由總督以批示確定)的家庭才可參與的；而例外情况是根據澳門房屋司的報告，認爲那些面臨社會、身體精神危機，又或遭受災難急需安置的家庭，在免除收入限制或居澳年期規定下而獲得入住社會房屋。(6)這裡所指的競投，直接從葡語翻譯過來，意思是參與申請，之後根據一定的評分標準，排列次序等待安置。
2.臨時房屋(Centrosde Habitação Temporária)
臨時房屋是指由政府資助興建用以出租的，用以安置因政府收回土地發展而導致失去家園的住宅單位。一般來說，這些家庭需要符合入住社會房屋的規定，若不符合，且在失去家園時未能即時找到居所者，可獲暫時安置一段不超過三個月的時間。入住臨時房屋亦需要每月繳租，金額爲訓令規定社會房屋之租金對照的一半，但以不超過澳門幣300.00爲限。(7)由於這類房屋是以暫時安置爲目的，如果家庭符合社會房屋入住條件，或有能力購買經濟房屋，會被安排入住該等住宅單位，否則，便要自行解決其居住問題。總的來說，臨時房屋的居民，無論是在何種情况下入住，最終仍是要遷離此等住宅。
3.經濟房屋(Haitação Económica)
所謂經濟房屋在法律上其實是指那些按照《房屋發展合同》所建造的住宅單位。在該類合同中，建築企業承諾建造低價格的房屋，並將一定數量而建成的住宅單位交付行政當局來支配，以此作爲行政當局向其批出土地及提供其他各種優惠及輔助的回報。這些住宅單位，一部分按照規定條款出售，稱爲經濟房屋；一部分用作出租，視爲社會房屋，入住該等住宅單位的條件與社會房屋所規定類同，但購買經濟房屋則沒有家庭所得收入的限制。這種沒有收入限制的規定，是造成經濟房屋殷切的需求和發生問題的原因之一。(詳見於本文四之〔二〕)
按照《房屋發展合同》制度建造之房屋分爲兩類：第一類爲A類房屋一有廚房、衛生間及一無間格且面積不等之廳；第二類爲B類房屋一有廚房、衛生間、廳及一個或多個房間。(8)
此一《房屋發展合同》法令設有一津貼制度，資源來自居屋信貸補貼基金(Fundo para Bonificacões ao Crêdito a Habitacão)，行政當局每年訂定爲此目的撥歸該基金之最高金額。目的是從財政上輔助購買經濟房屋的家庭，在購房初期，減輕其財政負擔。至於其規定情况是家庭每月所得不超過附表4的限額，可獲得單位售價10%的津貼，高於附表4而不超過附表5之限額，則可獲單位售價6.25%的津貼。此等津貼分期每月發放，但金額不能超越每月供樓款額的一半且不得超過澳門幣500.00。 (9)
根據《房屋發展合同》所取得之自住單位，購房家庭如曾受惠於津貼制度，該單位從獲得使用准照發出之日起計爲期12年，不得轉讓，但如一次性償還全部津貼金額，則年期限制得被減爲9年；其它沒有接受津貼者在6年內不得轉讓單位。
(二)各類公共房屋的相關法例
澳門第一批的400個公共房屋單位在1929年已經建成，但是有關法例直至1980年才正式公佈。其後數年，直至今天，行政當局制定和修正了多條有關公共房屋的法例，計有經濟房屋法、《房屋發展合同》法、臨時房屋法、社會房屋法，以及一些輔助房屋自由市場的法令，如對公務員在自由市場爲自住居所的取得所獲給予貸款的優惠制度，一般人士在自由市場內購置或融資租賃自住獨立單位之貸款補貼制度法案等。基於本硏究命題，以下祇討論比較重要的幾條公共房屋的法例。
1.經濟房屋法
根據法律第13/80/M號於1980年9月6日公佈。該法律第一章槪則第一條經濟房屋政策說明：第一，地區行政當局透過有關計劃的訂定與施行，追隨一個經濟房屋政策；該政策的方針係在力所能及的情况下，利便某種收入水平的階層獲得適當居屋。第二，經濟房屋政策應與社會房屋政策並行。
這條法律的公佈，奠定了澳門政府在公共房屋政策的發展，即不單從福利社會的角度來解決低下階層市民的居住問題，而且使一部分市民在能力所及的情况下，可以獲得自物業。可惜的是，這條法律所載條款，並沒有對具體事項作出安排，形同虛設。直至1984年，《房屋發展合同》法的公佈以及房屋協調署的成立，經濟房屋才見諸於社會。
2.《房屋發展合同》法
一般市民所稱的經濟房屋就是指根據1984年12月29日公佈的第124/84/M號法令所建造的住宅單位。其立法目標在於以下三點：第一，舒緩本地區缺乏房屋之情况，尤其是舒緩收入較少化階層缺乏房屋之情况。第二，輔助本地區之建築業，鼓勵完善其組織結構及房屋建造之技術條件。第三，鼓勵增加房屋之供應，該等房屋須較符合實際需要及本地區市民購買能力等條件。
由於這個因素，經濟房屋購買家庭並沒有設定收入所得上限，祇就家庭意願申請購買，而且在非回報給政府的住宅單位，建築商可將之視爲商品房直接售與任何願意購買者。這種情況，在房地產業並不發達的時期，由於市民對經濟房屋類別的住宅有一定的眨意(祇是低下階層和沒有能力者的居所)，因此需求量不大。但其後熾熱的房地產炒賣造成經濟房屋與市場價格距離加大，一般來說，市場價格高於經濟房屋的一至三倍(這種情况後來由於房地產市場降溫而獲得改善，市場價格調低至祇高於經濟房屋的10－15%)，且因爲對經濟房屋的態度有所改變(有些經濟房屋的位置面向大海，景觀美麗)，導致對經濟房屋的殷切需求，經濟房屋因而進入了非公開市場—非法炒賣。因此，政府分別於1993年及1995年作出調整與修正，制定法令第13/93/M號及第26/95/M號，規限建築商售賣房屋需經過澳門房屋司的認可，並以一般競投(即公開申請)的形式來分配此類住宅。法例在此時亦趨於完善，但是，由於法例精神不單照顧購買者，亦在輔助建築企業，因此在購買者收入所得方面，仍沒有作出上限的安排，另外，也沒有規範經濟房屋二手市場的購買者，使二手經濟房屋成爲一般商品在市場買賣，似乎失卻經濟房屋政策的意義。
3.臨時房屋法
爲了對臨時房屋的居民之入住條件、期限及其他管理措施作出正式的規範，政府於1988年6月13日公佈了第45/88/M號法令。該法令的訂定，標誌着臨時房屋的管理、應用工作規範化。例如，在何種情况下，居民可入住；在何種情况下，行政當局有權遷離該類居民等；另外，亦有規定居民的權利和義務。此法令基本上是完善的，要針酌的可能在於執行方面，因爲在1995年以前來說，由於配套設施(如社會房屋或經濟房屋)的缺乏，以及輿論的壓力等因素，使行政當局對不合資格的居民作出了很大程度的容忍，很多時居民入住臨時房屋的期限往往超過三個月的居住限制期，有些甚至一住超過兩年，這是立法者所始料不及的。
4.社會房屋法
社會房屋法是在1988年8月8日根據法令第69/88/M號公佈的，內容涉及社會房屋的分配及管理等事項。這條法令規定社會房屋的分配必須透過一般競投和限制競投的方式，在某些特殊情况下亦可採用例外手段來分配。對競投所需之條件和方式亦制訂有一定的標準。同時還規範了行政當局的權限，社會房屋居民的權利與義務等等。雖然在1996年6月11日法令第30/96/M號對原有的社會房屋法作出了調整，增加了一些操作性的規則，對各類競投方式的應用做出了嚴格的規定，其中包括詳細規定競投的期限、程序等，不過基本原則保持不變。但是從1988年法令的制訂，到1996年修正法令公佈後才出現首次的一般競投，期間經歷了8年，相信原因是在執行權方面。行政當局除針對新的社會房屋屋村落成啓用而作過兩次限制競投外，一直以來，沿用法令中的第6條以例外情况分配社會房屋，這種方式對權限機構來說較爲實際，旣不涉及複雜的程序和各種人力物力，同時以個案形式逐一處理彈性極高，但對廣大市民來說，則相應地被剝奪了公平分配的機會，這也是產生修正法令的主要原因。
由於社會房屋存在於澳門已有一段頗長時間，此類房屋的受惠對象一般是社會的低下階層，能獲安置已是感激不盡，因此法例的爭議性不大，略有瑕疵，市民亦會忍受；相對地，由於市民必須付出一定程度的代價(特別是金錢方面的)，才可獲得經濟房屋，因此相關的法例的完善性亦變得重要了，受到更多的關注和壓力。
(三)澳門住房制度的模式
澳門是一個以自由市場經濟模式運作的社會，住房資源的分配方式基本上屬於私房模式。政府對於私人發展商在房屋供應、分配和價格方面沒有作出任何指引；對於公共房屋的興建，政府一直處於一個被動的角色，祇負責一個有限度的網絡，其主要功能爲協助社會低下層人士解決其居住問題，並以非市場方法進行資源再分配。一方面以廉價房租的形式維持市民最基本的需要；另一方面以低於市場價格的房屋投入市場。這種制度，一直以來在澳門行之有效。但是，近年來，由於外來資金大量湧入房地產市場，投資或投機因素，造成房屋供應非因需求而大量增加，且住宅價格飈升，一度與市民收入所得脫節，很多人因此而望樓興嘆，沒有能力在自由市場置業，最近，由於中國實行經濟宏觀調控，投入市場的資金迅速撤離澳門，房地產業霎時萎縮，建成樓宇大量空置，造成“有房沒人住，有人沒房住”的局面。私房模式的住房制度的弊端亦因此可見一斑。
因此，政府干預市場，完善本地的住房制度，便變得十分必要和刻不容緩。其中包括：一方面批給土地建造樓宇，試圖增加房屋的供應量來降低住房價格，但這種方法本身亦受制於市場調節機制。例如在1996年，政府推出多幅土地公開競投，最終因爲價格太低和無人出價而被迫收回。這種干預的失敗，可有以下的成因：第一，政府對房屋市場的實况缺乏深入了解，由於澳門政府對本地房屋政策缺乏一項長遠計劃，一直追求短期收益，早年過量地批給土地，現今澳門住宅供應的情况已經遠遠超出需求範圍，企圖再行依靠增加土地供應量而求降低價格根本不可行。第三，市場已有大量空置單位，增加數量肯定對已建成的住宅價格有影響而降低，現存樓宇很多在土地價格高企時投資建造的，出售價格調低定必引起投資者重大損失。第三，市民實質的購買力遠遠追不上住宅價格，由於差距太大，要是調整幅度不是很高的話，依然不能解決其住房問題。
另一方面，政府不斷檢討其公共房屋政策，增加建設公共房屋的資源和步伐。平均每年有1000多個公共房屋的住宅單位投入市場，在一定程度上，可調整和補充私房模式住房制度因市場失效所引發的問題。但是，如果照這樣的進度干預下去，公共房屋在房屋市場所佔的比例必然增加，因而步向公屋模式的住房制度，旣增加政府的負擔，亦破壞了澳門的經濟制度。所以，在短期內，由於市民對公共房屋需求的熱切，政府的干預應該繼續進行，而長遠來說，應該從整體經濟方面考慮，完善一套長遠的房屋政策，旣維持市場力量的主導，亦不失政府行政手段的有效干預，結合兩種住房制度的優點，才是解決問題的根本。
四、澳門政府的公共房屋政策
(一)政策的歴史形成
以上對澳門政府管理公共房屋部門的歷史背景和各項有關法律條文作了一個簡單的介紹，要眞正了解澳門公共房屋政策的內涵，還需結合發展的不同階段，加以分析。
從1928年至今，澳門政府的公共房屋政策大致經歷了三個階段：
第一階段——1928年至1980年
此階段可謂澳門由一個小漁港變成一個現代化都市的關鍵時刻。由於其特殊的政治地位，每當鄰近地區(中國、香港等)發生任何動亂或不穩定情況，澳門間接地受其影響，包括人口方面(例如：1924年廣州商團叛亂，同時期澳門人口由83894上升至1924年的193175)；另一方面，由於澳門沒有抓住人口大量移入時帶來的資金、技術，建立相當規模的產業經濟實體，因此澳門始終難以穩定在一個中等城市的規模上。這種情况直接反映在居民生活素質上：北區、沙梨頭、新口岸等沿海區域木屋林立，而政府則於1928年台山木屋大火後始被迫興建一系列的矮小平房一巴坡沙坊以應付急需，之後1936年又興建了筷子基坊，形成了澳門最早期的社會房屋。1948年政府訂立《平民屋宇管理條例》具體規範兩坊平民屋村的管理。(10)此條例可稱相當完整，旣涉及此類房屋的對象、租金，又包括罰則等方面，對當時的具體情况作出了一個相應的反饋，但由於政府貫徹“無爲而治”的原則，對社會任何層面都不積極插手干預，包括居民住房方面，因此有關條例的公佈祇可用以應付當時的突發性事件，政府仍未意識到需要訂立一系列完整的房屋政策，以符合市民的生活需要。
踏入本世紀70年代，澳門受香港經濟起飛的影響，製造業的發展帶動了整體經濟持續發展，但同時亦引發了不少社會問題。
第二階段——1980年至1990年
1980年推出的《經濟房屋法律》中指出，由於土地價格的上升和建築業人士謀求過高的利潤，造成了日益增加的居住需求和供應市場的租售樓宇價格之間的嚴重差距，居住問題已被確認爲政府的首要任務。而立法者在序言中亦承認此法律“設法解決其中部分問題”，“雖未能完全解決已存在的許多缺點，但將使廣泛居民獲得其力足負擔的適當居室”。可見，行政當局爲了回應當時的現實環境，推出“一個經濟房屋政策與社會房屋政策並行”的方針，正式把經濟房屋亦列爲本地區政策的一部分；但之後直至1984年《房屋發展合同》法的訂立才將有關政策付諸執行：售賣經濟房屋，其間的4年時間用於籌備工作，包括籌組執行機關一房屋協調署。
在執行期間，由於當局未對經濟房屋的購買者作出一個經濟條件上限的規定(主要規限是屬於本地居民而未擁有物業者)，即任何市民，祇要符合居住年期規限及不是土地或房屋的業權人，均有可能成爲經濟房屋的擁有者。而且建成的部分樓宇由建築商直接公開發售，引起了經濟房屋的炒賣活動，非公開市場中價格被提升至遠遠超出政府定價，使得部分眞正有需要的市民無力購買，此種現象在後一階段得到了改善。
有關社會房屋方面，《平民屋宇管理條例》頒佈40年之後，才再次推出法令第69/88/M號，對社會房屋的分配和管理作出規定，其中第7條明文規定其分配必須通過一般競投爲之，對於特別區域或特別情况，始可運用限制競投或例外情况(本文三之〔一〕的1)。但具體實施過程中(直至1996年法令第30/96/M號的推出)，由於資源不足，且市民亦無太大反響，除了爲針對新落成的望廈社會房屋屋村和氹仔社會房屋屋村的使用作過兩次限制性競投外(03/10/88和18/05/94以公告形式在政府公報和報章中刊登)，行政當局對所有申請者均以例外情况處治，使得合乎條件的申請者不可能在一個合理公平的環境中競投社會房屋，造成此種現象的原因不單是由於當局的執行不當，亦是因爲市民對政策推行的不參與及漠不關心有關的。
綜合上述，此階段行政當局已經意識到房屋問題的迫切性，並制定了本地區房屋政策的總路線，但因缺乏統一規劃和深思熟慮，在具體執行中產生了不少問題，例如，沒有按照法例規定來分配房屋，出售經濟房屋的程序及權限含糊不淸及仍有兩個機構分別執行房屋政策，整體來說仍處於一個未成熟期。
第三階段——1990年至今
1990年，澳門房屋司正式成立，統籌管理澳門公共房屋-社會房屋及經濟房屋。
由於有關經濟房屋條例的法律方面的不完善(例如，經濟房屋購買者收入所得沒有限制；除卻回報給行政當局的單位，其他住宅，建築商可在市場發售)造成了其非爲有需要的人士服務，此種現象亦漸漸引起了社會輿論的矚目，1993年法令第13/93/M號修訂《房屋發展合同》，對建築商售賣經濟房屋做出了規範，經濟房屋購買者必須通過房屋司的確認，方可向建築商購買經濟房屋，而且有關購買活動必須通過公開競投方式爲之，堵塞了由建築商直接售賣而造成的炒賣活動。之後1995年法令第26/95/M號，對有關一般競投的程序和甄選制度做出了詳細規定，同年8月進行了全澳經濟房屋的第一次公開申請。
同樣地，1996年法令第30/96/M號亦對有關社會房屋的法例作出了補充，具體訂立了分配時一般競投的程序，同年8月，政府首次以一般競投的方式公開接受全澳符合條件市民的申請。
至此，澳門公共房屋政策漸趨完整，除訂立了一套整體規劃外，亦因應實際需要，針對本地區的具體情况制定了一系列的執行守則，但這並不意味着本地區的公共房屋政策或其執行已達至一個令人滿意的成果。根據統計，直至1996年7月仍有2377戶家庭8526人居住於木屋中，在接受的17180個申請經濟房屋的個案中，約3000個已獲得配售，約爲總額的1/6；而2461個申請社會房屋的家庭中，首200個於97年2月前獲得安置，約爲總申請的1/12。(11)
(二)影響公共房屋政策的若干因素
美國學者麥基利(Chester C.McGuire，1981)認爲房屋政策乃政府和私人機構合力爲市民提供房屋服務的活動。在每一個社會，房屋的生產，財政承擔，甚至使用的程度，均受政府活動、習俗和市場的綜合影響。(12)
因此，有關要規劃一個完善可行的澳門公共房屋政策，除了政府方面的努力之外，亦需對一些社會上存在的客觀因素加以考慮，因爲它們直接或間接也影響着公共房屋的需求，澳門政府在制定政策時，必須就這些因素加以調查，以便有一套配合實際狀况平衡社會各階層利益的房屋政策。
澳門公共房屋政策在此之前已有所探討，其所受影響因素亦離不開人口、經濟等因素。
1.人口與住宅需求：供大於求還是求大於供
任何地區的住房情况都受人口因素的直接影響，澳門也不例外。打從一個人口稀少的小漁港，直至今天頗具規模的現代化城市，人口的增長是其發展的重要因素之一。由於澳門的特殊政治環境，長期持中立態度，周邊地區每當發生戰爭或政治、社會動亂，澳門都沒有被捲入，但間接上卻受到不同程度的影響，這是由於澳門居安一處，被視爲“避難所”，備受動亂的人口遷移入澳門。可是，澳門並沒有抓着人口大量移入時帶來資金、技術的機遇，建立一個相當規模的產業經濟實體。因此每當戰爭或動亂結束後，這些移入的人口，很多返回原居地，造成澳門人口在歷史上數次大起大落的特殊現象(附表6)。(例如1924年在廣州商團叛亂、1973年中國的抗日戰爭、1941年香港淪陷、1946－1949 年中國內地解放戰爭、1960－1962年中國遭受自然災害和經濟失誤、1966－1976年中國十年動亂，都明顯地反映在澳門人口的大起大落上。)(13)直至1975年後澳門人口才穩步上升。根據1991年人口普查所得，澳門除卻47345名流動人口外，慣常居住人口已達355693名，上述居住人口對比1981年人口普查結果，增長了47.1%，亦即是每年平均增長率爲3.77%。(14)這些人口大都爲外來人口，由於曾受動亂的影響或爲尋找生計，移入人口一般經濟狀况不如理想，而要居住於非常規房屋，如木屋、天台屋或工作單位內，或幾戶擠居於同一屋宇中，這類人口對公共房屋的需求造成一定的壓力。
本世紀從80年代初至90年代中期，澳門住房市場的樓宇供應經歷了兩個明顯的變化時期。1981年至1984年，由於受到世界經濟衰退的影響，住房市場持續處於低潮。1985年5月，中葡兩國政府就澳門的前途問題談判，宣佈達成協議的利好因素，及鄰近地區(特別是中國的改革開放和香港的經濟起飛)的影響，住房市場漸見興旺，住宅樓宇供應每年上升，至1989年達到高峰，住宅單位供應量從1985年的3396個，到1989年的14946個，期間，平均每年增加約44%。但是，對比成交量(附表7)，住宅單位的供應量一直以來都超過了實際需求量。隨着1989年國內政治事件，房屋市場冷卻下來。1991年下半年開始，大量外來資金投向房地產市場，住宅樓宇的供應量迅速上升，出現了第二個高峰期，1993年住宅樓宇的供應量達到13665個，大大脫離了市場需求，再者，由於當時中國實施經濟宏觀調控，內地資金被調回，市場大幅向下調整，1995年住宅樓宇的供應量與1993年相比，已下降了約44%，但仍然超出實際需求量。(圖1)
不過，1991年仍有5415戶家庭居於僭建物中，可見供應於市場的住宅單位並非由眞正用家所擁有，原因是多方面的，將在本節之後詳細探討，那麼眞正的住宅需求量，可以從以下關係中求得：
澳門房屋的建設和政策，也是隨着人口而發展。據1991年統計數字，一般性的住宅單位爲82863個，每單位內平均住戶數爲1.12戶，僭建物(木屋)的單位數爲4682個，每單位內平均住戶爲1.16戶(附表8)(15)
將上述的關係式，以1991年人口普查所得數字代入，可以計算出當時澳門居民所需的基本住宅數量：
明顯地，當時住宅單位82863(不包括僭建物)，並不能滿足市場的眞正需要，同樣地，令人驚訝的事實是當年仍有4276個建成單位被空置。讓我們再來預計一下未來房屋的需求量，按1994年澳門統計曁普查司對2000年人口預測爲540000人計。
按1991至1995年本澳樓宇落成單位47854個，1991年人口普查一般性住宅單位的82863個合計共130717個。若1991年至1995年落成的單位能被市場完全消化，而且1996至1999年至少新建成9035 個單位，亦落入用戶手中的話，那麼澳門地區的房屋供求可達到基本平衡。
顯然，這種平衡是純理論上。現存澳門市民的住宅房屋問題已經說明了這一點。
2.經濟發展與價格機制
除人口方面的客觀因素外，經濟發展亦對一個地區的房屋狀况起着很大的作用。而政府的公共政策往往是當市場機制失靈時，或不正常運作時，才加以援手、調節。由於澳門政府的運作機制和其採取的消極不干預爲主的政策(本文四之〔三〕的2有所探討)，因此，澳門的房屋狀况變得較大程度的依賴自由市場的自行運用。但是，本世紀從80年代中至90年代初期，地產市場進入了一個高速發展的階段，大批樓宇在幾年間提供入市場，直至1983年，受外來因素的影響(中國內地的宏觀調控等)，房地產市場開始滑落。相反，房屋的買賣對於普通消費者(即市民)來說，屬於一種長線投資，而且是一種固定的非消耗商品。因此，由於政府在1993年之前批地規劃中未對市民實際消費能力或消化能力作一個調查硏究，而投資者(建築商爲主)亦祇求在地產市道興旺時謀取暴利，造成了現在澳門的“有房沒人住，有人沒房住”的現象，在房屋的供求方面產生了一條鴻溝，政府公共房屋政策下的經濟房屋和社會房屋也就有其迫切的需求性。
首先，經濟房屋的價格，由於建基在建築成本，未與自由市場掛鈎的條件下和市場價格有一定的距離。另一方面，根據法令第3/86/M號經濟房屋購買者更可能獲得單位價格6.25至10%的無償補助。此外，還有其他的便利，如較易獲得銀行貸款及在分期付款期限上的優惠(最低貸款額爲單位價格的七成)及免除繳納一些稅項等。(16)
其次，由於近年經濟發展的結果，致令一些家庭的每月所得相對地增加，當達到一定水平時，購買經濟房屋每月供款額比租賃社會房屋的租金額來得更爲經濟，這是因爲租金的釐定是依據家庭的每月所得而浮動。收入所得增加，租金也因之而上升。
再次，按統計曁普查司資料顯示，1993至1994年的澳門家庭每年平均收入在3萬元以下的低收入家庭(佔全澳家庭的9.2%)對住屋類開支方面最重，佔其收入的45.32%(附表9)，(17)又當年的銀行利率爲0.875，以還款期限15年計算，向銀行借款30萬元，每月還款額接近$3000.00元，對低收入階層來說，要在自由市場擁有一個自住單位，存在一定困難。所以，經濟房屋的需求自然殷切。
但是，一些家庭確實不能擔負這種低價樓宇的首期付款額，尤以一些單身或老齡家庭，他們旣是年紀老邁，又是社會福利制度下的受益人(每月正在收取救濟或老齡津貼)，這類人士是社會房屋需求壓力的泉源。
隨此，1994年澳門的就業人數共有172969人，各行業平均每月薪金收入的中位數爲$4476.00元，其中製造業、建築及公共工程業，以及銷售和餐廳及酒店業的就業人數合計共97533人，佔總就業人數比例的56.4%，(18)但這些行業的每月工資中位數$4476.00(附表10)低於$5150.00元，澳門政府於1994年(1996年2月5日調整爲$6300.00 元)規定一般4人家庭申請租住社會房屋的每月所得的最高限額，(19)假如這些家庭中祇有一個成員工作且服務於上述行業，他們是完全有條件租住社會房屋。
因此，無論是在市民方面，或在市場方面，都對社會房屋以及經濟房屋有一種殷切的需求，而政府在考慮本澳市場經濟機制的條件下，對市民的住宅需求有一種深入的硏究和客觀的統計，從而計劃兩類房屋的建設規模。
3.住約分析
在住房問題或政策硏究方面，另一個具焦點的問題是到底甚麼因素影響一個社會自置物業率或租住率？這個問題牽涉到一個所謂“住約”問題，住約是指人和物業的一種法律關係，一個地方的住約若以物業爲最大比率，意味着市民或政策鼓吹的一種交易關係——政府爲着減少在公共房屋投資而盡量鼓勵市民自置物業，而由於自置物業對個人之財政負擔往往比租住爲高，在經濟不景時，一個自置物業率高的國家往往對中產階級做成很大的經濟壓力，有很多擁有物業的人由於無力繼續供款而被迫放棄物業，銀行的物業回置率高升，做成對金融市場嚴重打擊。(20)換言之，一個高自置物業率的國家，由於經濟失控，往往不能保障中下階層之居住水平，一個地方的住約，若以租住爲最大比率，意味着政府鼓吹一種以“使用價值”爲原則之房屋政策，而以租賃之公共或私人房屋爲主導。澳門的住約分佈從下圖略知一二(圖2)，其中65.8%家庭選擇自置物業，這和一直貫徹的消極的公共房屋政策有關，亦既如本文三之〔三〕中所披露，澳門的住房模式以私房模式爲主導，而公共房屋的服務對象爲針對其中的26.6%的租戶，1.2%的再租戶及2.1%其他居住方式的市民。
(三)政治體制與政府的行為能力
1.澳門公共房屋管理的機構與功能
自1976年澳門組織章程訂定以來，行政機關不斷的膨脹、收縮、再膨脹，公務人員從幾千人之數，到達如今的16000多人，職能機構時而合併，時而獨立，其中管理公共房屋機構亦然。
誠如前述，澳門的公共房屋起始於救濟災民爲目的，這種與社會工作發展雙軌並行的意念，帶有濃厚的社會福利政策的意義。1928年8月25日，澳門台山區一處破舊的貧民窟被祝融光顧，毀於一旦，翌年政府在原址重建了一系列的矮小平房一巴坡沙坊一成爲了澳門的第一個平民屋村(公共房屋屋村)，在其後數年不斷的擴建，於1949年已建成23座，共711個單位，與在1936年2月14日完工的《五月二十八日》坊，即現今的筷子基坊，7座共448個單位的公共房屋。這時候，公共房屋的數字由1929年的400間增加到1949年的1159間。隨後，直至1990年澳門房屋司成立以前，社會房屋的管理是屬於社會福利範疇的職能機構所負責。
1948年，總督訓令第4809號訂定《平民屋宇管理條例》對巴波沙坊及筷子基坊的平民屋村作出具體的管理，主要內容爲：兩坊屋宇，乃指定本澳中葡貧民居住之用，若兩坊平民屋村有空餘的房間，得由慈善救濟會酌情租予經濟環境略佳者。凡欲租該兩坊之屋宇，由市行政局派員先行調查，然後由慈善救濟會按其情况予以先後租賃。該條例並規定租金金額及違反條例時的一些罰則。
澳門於1568年首任天主敎敎會主教賈尼路創設“仁慈善會”，這個組織隨後發展爲公共房屋管理機構之一，1947年3月22日，透過第984號立法條例，正式成立公共救濟中央委員會，由行政委員會管理，並受當時屬民政廳轄下的公共救濟中央委員會的監察，1960年公共救濟中央委員會重組成爲公共救濟處，1967年改稱爲社會救濟處，1979 年改組爲社會工作處，1984年升格爲司級單位的社會工作司，由於1986年政府擬定了“澳門社會福利制度法令”，社會工作司再行改組，進一步確立了其作爲政府在推行社會政策中的行政機構。(21)
雖然，上述機構歷經改組、重組、升格等過程，名稱略有不同，但職能差異不大，計有對貧民的救濟、恩恤，監管收容孤兒、棄嬰、老人和貧民的機構，救助逃難來到澳門的人士，爲難民及災民提供居所，並管理當時用以租賃的公共房屋。其中有關社會工作司改組後涉及公共房屋的條文摘錄如下：(22)
第十五條K款：列舉並預測房屋的需要，以便興建新的屋村，同時
考慮不同家庭的狀况和收入，決定房屋的特色；
L款：參與制定爲滿足或解決本地區房慌的建築和規劃
房屋之計劃；
M款：制定應用這些社會房屋計劃的傾向；
O款：提供一些行政技術予本地區有關房屋方面的機構
和單位；
Q款：建議對社會房屋計劃的以收入所釐定的租金之津
貼。
爲具體執行這些工作，在該司轄下設立了一個房屋援助組，以便執行已擬定的社會房屋計劃，提交報告；接受及查證申請社會房屋的家庭之條件；維修、保養社會房屋所在的物業。
這些條文計對着社會房屋的規劃、建設、保養、維修、管理等方面，可謂處處涉及，但不到8個月的時間，1987年6月22日，法令第42/87/M號的頒佈，對社會工作司有關社會房屋方面的職能單位再作擴大，是次改革增加了社會工作設備廳，其職能包括爲本地區制定並執行社會房屋政策，必要時與其他部門合作，當出現有承受公司不能履行社會房屋規劃時，在訴訟程序上加以協助。社會工作司設備廳之下更設有一不動產管理組，其工作與房屋援助組之職能相約。
綜上所述，無論對社會福利機構如何改組、重組，其職能範圍中涉及房屋的部分祇在於公共房屋的一部分一社會房屋，並無賦予其處理另一部分一經濟房屋。因爲這部分的職權隸屬於以下介紹的機構。
自1980年9月6日澳門政府的第一份有關經濟房屋的法例推出以來，批准興建、稽查及監察經濟房屋的職權屬工務廳，其他事項如商定價格，由經濟房屋委員會處理。隨着房屋協調署《Gabinete Coordenador da Habita~’cão(G.C.H.)》宣佈成立，其主要職能有：對澳門地區房屋需求作出調查；和各有關實施公共計劃部門的溝通協調；制定由行政當局提供的各類型房屋分配標準，並確定出售與租賃的價格；構思並推廣購置自住房屋貸款計劃的執行，保持對有關補貼基金的管理；以及每年提交本地區房屋計劃方案。(23)
1985年7月13日，法今第69/85/M號把房屋協調署升格爲房屋協調司，除繼續原有職能外，開始正式代表行政當局簽訂《房屋發展合同》(CDH)。
房屋協調司運作了兩年後，又被大型建設計劃協調司所取代，該司除主要處理有關土地資源與開發外，更具體地對房屋政策事項作出規定，其側重於公共房屋財政方面，如：擬定對批地建屋的價格的建築與指引；執行自置居所補貼的制度；根據法律第4/83/M號(出售政府房屋予現職或退休公務員)的指引計算出售單位的價格。(24)
大型建設計劃協調司運作了3年後，直至1990年，澳門總督於3月15日首先委任一個以社會工作司，大型建設計劃協調司，土地工務運輸司及市政廳各一名代表所組成的委員會硏究，並於同年成立澳門房屋司(圖3)，打從此時開始，經濟房屋與社會房屋全部由該司負責，其職能計有：
·協助訂定本地區供經濟較薄弱居民階層的房屋政策；
·確保社會房屋司措施、計劃及工作之進行；
·進行有關本地區住屋情况之硏究，以便調查對供經濟較薄弱居民的房屋需要；
·爲直接由本地區行政當局進行的社會房屋及獲支持興建價格受管制援助性的房屋作出硏究，並爲此應遵的技術性規則作出建議；
·爲屬其財產的房屋租金及該房屋競投者的條件訂立標準；
·根據爲居屋發展合同(CDH)而訂出之本地區私產土地批給年度計劃，訂定該批給競投特定條件以及在協商被認爲適宜之例外情况下，促進該等條件之直接協商；
·對私人提出爲居屋發展合約而利用其擁有土地之建議進行協商；
·訂立在批地中倘承批人有義務重新安置低收入家庭時，以房屋單位形式作爲回報的條件；
·關注土地批給之協商，倘在該等土地批給中承批人的義務爲搬遷和或重新安置該等土地佔有者，以及監察重新安置時的工作；
·管理屬其財產的房屋及經總督決定由其負責管理的房屋；
·協調由本地區行政當局推行的援助性房屋的工作；
·與其他負責管理有關不動產的機關合作，訂定及執行屬行政當局不動產的管理；
·協助訂定本地房屋總政策。(25)
由此可見，澳門房屋司的職權範圍不單包括了對社會房屋計劃、定價和申請的評定，而且亦涉及了對經濟房屋有關批地協商，舊戶的妥善安置，以及和土地發展商之間的回報形成的協議。但這並不意味着澳門公共房屋政策亦由此變得完美。一個統籌行政機構無疑令政策的推行更爲快捷，避免了不必要的衝突和其它情况的出現，要眞正做到滿意和促進社會的發展，符合市民的要求，仍得配合各方面的要素。
2.政府對住房資源分配的影響/干預
雖然澳門住房制度的模式偏向於私房模式，但由於近十年來各種外界因素的影響，單純靠自由市場的運作帶來了不少弊端，政府亦意識到加強干預的必需性。但從實際情况來看，政府推行政策的能力顯然不盡理想。我們可以從政治體制、決策機制以及政策執行這三方面來對澳門政府的能力作一分析。
(1)政治體制
澳門本身特殊的政治環境對政府的行爲方式產生了根本性的影響。雖然澳門是中國領土的一部分，而葡萄牙在澳門執政亦已經過400多年，但從法律角度上來講，直至1979年中葡建交後，澳門才被明確爲由葡萄牙管理的中國領土。由於澳門主權和治權分離的特殊政治現象，不能用典型的行政體制來分析。根據《澳門組織章程》的規定，澳門總督和立法會爲設立於澳門地區的管理機構，並獲賦與本身權限作出與該地區有關的政治決定，且對於葡萄牙共和國享有廣泛的自主性，但並不代表澳門地區的人民，亦不對其負責，至少在法律觀點上。他們是葡萄牙國家的機關，主要任務在於形成或協助定出葡萄牙國家關於日常管治澳門地區事務的意願。而澳門總督由葡萄牙共和國總統任免，並因此在政治上向其負責。(26)因此，總督和立法會對澳門社會民生問題，採取消極立場，以不干預爲主，其中亦包括公共房屋問題，祇作爲社會福利的一個環節，而不把它作爲經濟政策的一部分來推動。
另一方面，澳門市民歷來對於政治參與比較淡漠。所以如此，可能與以下原因有關。第一，意識到基本政治決定並非取決於當地社會，而是源自葡國或中國又或二者之間的國際協商，深信不能改變這種情况。第二，社會共識認爲祇要澳門地區的日常經濟框架得以保持及受到保障，便對要求政府最基本的管治成果以及不同的社會領域的參與程度盡可能減至最低。第三，由於澳門大部分爲外來人口，中高層公務員來自葡萄牙，富裕的華裔公民不甚確定其眞正居所在那裡，市民對澳門缺乏一定的歸屬感。第四，在民主和多元性方面的經濟僅踏出第一步，欠缺政治參與習慣。最後，在所建立的權力與公民社會之間，亦欠缺有效率的溝通渠道，使到二者距離拉遠，並導致人們感到不能接觸權力。(27)
所以，政府的行政行爲或政策所受到的衝擊不會很大，市民作爲行政的對象，對有關政策的實施，例如公共房屋政策，亦不會有太大回響，很多時候，祇做被動的承受。
再者，葡萄牙憲法賦予總統處理澳門事務的權力，由總統任免澳門總督，其擁有全部行政權，協助其處理澳門政事的政務司，各職能部門的首長，以及其下級單位，上崗後其職爲虛有，直至總督將權力授予崗位擁有者，才眞正擁有行政權力來處理日常事務。基於這個鏈狀的安排，行政便變得相當個人化，總督的去留，直接影響整個政府的運作，故此，當總統或總督換任時，其下的系統亦因而轉換，這個期間一般爲2－4年，容或有特例，但這仍是一個小數目，因此，每屆政府的就任班子在執行職務期間，爲對政績的表現或其他，往往推出很多政策與承諾(有時好像是爲了政策而制訂政策)，一方面政策在短時間內制定而缺乏長遠計劃；另方面政策在還未推行或正在推行時，已經換任，來屆主事者，未必同意政策的方針或行爲方式，而作出部分或全盤的改動，或延誤政策的執行，令政策缺乏延續性。試看1980年頒佈經濟房屋法，1985年才正式有經濟房屋推出市面發售，市民要到1989年才能入住已購買之房屋，即是一個很典型的例子。
(2)決策機制
如上所述，絕大多數市民對澳門地區的日常政治生活及政府的管治方式持一種心不在焉的態度，這就使得澳門政府的政策行爲常常是局限於極少數人中的一種小圈子行爲。每當需要解決某一問題，定出某一方針，依據某一指引，可以說了解半打澳門人士的立場便足以預料所定之方向將是何者，而無需恐怕帶來任何非議。
澳門政府的公共政策可說大部分或絕大部分爲精英決策模式，見諸於房屋政策亦是採用該等模式，其具體表現情况爲：第一，政策的制定者是政府內部的少數官員。第二，由於行政體系的獨特情况，這些決策的高級官員大都來自葡國本土，當出現葡國和澳門利益衝突時，自然地維護其本身(葡萄牙)利益爲出發點，而且他們絕大多數在澳門居留時間有限，對本地區的情况認識不深，制定政策時往往祇依據葡國的一套，而缺乏諮詢社會公衆的意見，祇就其片面的理解、利益和價值來選擇。第三，公共房屋政策的主要方針是要淸除僭建物，目標是爲改善市民的居住條件，並且因應木屋的淸除而能夠騰空土地，俾建造更多的高層樓宇來配合城市的發展，政策的制定有其解決問題的理想，但在考慮不周詳的情况下，倉促制定法令，旣無訂立檢討期限，亦無監察執行的具體情况。如經濟房屋法於1980年推出，具體的售賣經濟房屋法令－房屋發展合同在1984年底才頒佈，之後，雖然輿論一直批評着經濟房屋的炒賣情况，直至1993年才對此法令作出修正。
(3)政策執行
由於前述兩方面的情况，房屋政策在執行過程中往往比較拖沓，也有不少疏漏。具體表現爲：第一，自1980年澳門政府公佈經濟房屋法以來，公共房屋政策的執行及管理機構，轉變四五次之多。這10年間，執行規劃的，批示房屋圖則的，分配銷售的，管理保養的機構各不相同，之間往往產生不少衝突和灰色地帶，直至1990年才成立澳門房屋司負責統理。第二，法令的不健全而影響執行管制。雖然經濟房屋的售價受到限制，預約購買人不能隨意轉賣或出租經濟房屋，但是由於法例沒有規定發展商何時售樓，又沒有規定發展商何時將已出售單位的買賣合約資料送交政府備案，因而就被一些人利用出售和登記的空間，進行非法的炒賣活動。至於轉租或轉售(已登記者與買入者祇簽署一紙證明)方面，行政當局欠缺稽查人手，對此等改變經濟房屋用途者很難查處，再者，由於罰則不完善，以及在提出控訴時是由行政當局搜集證據票控，而不是由當事人提出申訴，因此，在一定情况下，也助長那些違法者的行爲。第三，執行不力。縱有完善的法例，澳門行政當局的處理手法亦未必能達到法令的效果，試看1993年2月15日頒佈對木屋管制的法令，規定木屋被發現遺棄已超過60日，或居民在房屋司登記時沒有申報，此等木屋將被淸拆，而該等居民不獲安置。但實際上，權限機構往往基於人道的理由，而予以補償或安置，另外，在居民已被安置的空置木屋淸拆時，行政當局的權力往往受到地方上非正統的勢力所阻礙而一籌莫展，治安當局援手不足，造成“一屋多戶”先後被安排佔用經濟房屋或社會房屋的資源。
五、未來發展與政策建議
(一)鄰近地區的房屋政策
世界各國於二次世界大戰後，由於戰爭的破壞，房慌嚴重，以及工業化與都市化迫切需要大量的居住單位，於是各國都普遍定有房屋政策，由公共或私人方面致力於興建住房的工作。但各國的房屋政策，略有不同，兹舉幾個鄰近地區、國家的情形，以供參考：
1.香港
1953年12月25日，九龍石硤尾木屋區大火，五萬多災民無家可歸，促使香港政府首次興建一批簡陋的房屋來救濟和安置災民，開始實施以災民、低收入居民等爲受惠對象的公共房屋政策。香港的公共房屋也稱廉租屋、廉租公屋、公共廉租屋村、徙置區。
早期的公共房屋計劃主要向遭受水、火災害或其他突發事件而急需安置或遷徙的木屋區居民，和部分在港已住滿了一定年限(從前規定爲15年，後改爲10年)的低收入者，提供長期性住房。在解決居民住房問題上，香港政府從20世紀50年代初無所作爲到被動興建公屋以應緊急需要，60年代開始變爲採取主動，幫助低收入居民解決最起碼的住房問題，從早期單純的安置性發展到近年兼顧改善居住條件。1973年開始進行“十年建屋計劃”大規模向港九市區以外地區開拓新市鎭，並於同年成立“香港房屋委員會”。1977年開始推行“居者有其屋計劃”。從建房出租到建房出售，旣加速建屋資金的回籠周轉，又有利於加速屋村的建設，更適應了中下社會階層人士對自置居所的需求，而使原入住公屋的家庭，在購得居屋後讓出公屋給其他有需要之人士。
香港政府所推行的不管是公屋還是居屋，都是向低收入的家庭提供廉租低價的住房，解決市民居住困難的問題，本來祇以不超過入息限額的家庭才能租住公共房屋，但由於香港經濟持續發展，市民收入也在不斷增加，入息限額因而也隨着各個時期形勢的發展而有變化，但公屋的租金，始終保持較低水平。
房屋委員會在1987年還推行一項計劃，即設置有舍監服務的老人安庇所，供年滿60歲而身體強健的老人居住，並且在以後，凡建有3000個單位以上的新屋村均要設置一間安庇所。此外，房委會實行老人優先配屋計劃，幫助老人解決住房問題。同時，房委會又爲單身人士提供公屋單位。居住在臨時房屋區和即將拆卸的第一二型大廈的單身人士將優先獲得配屋，符合資格的單身人士，可獲配現有屋村或新屋村的房舍。
香港政府的房屋政策對市民不斷轉變的需求和願望作出了反應，對於申報需要房屋的人士，優先給予考慮。例如，早在五六七十年代，廉租屋的需求非常殷切，行政當局大力興建此等租賃形式的公共房屋。但後來香港經濟與日俱增的發展，使情况發生巨大變化，市民對住所環境的要求也隨着生活的改善而相應提高，需要舒適安寧的美好居住環境。特別是有越來越多的人迫切希望能自置永久居所，不再向政府租住房屋。政府有鑒於此，不但逐步提高租住公屋的水準，還分別在1976和1978年推行居屋計劃及私人機構參予建設居屋計劃，爲市民提供資助自置居所的機會。(28)
澳門好像是香港的一面鏡子，其公共房屋發展歷程與香港相近，祇是由於人口結構的不同，香港市民對公共房屋甚至私人房屋的實際需求大於房屋的建成量，所以政府推出何等房屋政策，依然有其支持者。澳門的情况其特殊性已在前文分析討論。因此，公共房屋政策推出給市民的房屋單位的數量應該有所限制，香港藉得借鑒的是有舍監服務的老人安庇所，使那些旣不想進入老人院舍，也不能負擔昂貴市値租金的，而有自我能力的老人可有一個安居之所。
2.新加坡
新加坡在1959年實行獨立時，房慌和失業嚴重，都是迫切需要解決的問題。1960年2月，根據國會所通過的議案，決定在國家發展部的管轄之下，成立一個統籌房屋事宜的機構即房屋和發展局，或稱房屋和發展委員會，其任務不祇在於建造房屋，而且還要騰出土地來作發展。
新加坡的房屋發展計劃，針對社會房屋的實際需要，經濟發展狀况和公衆生活水平的不斷提高而力求適應。當房屋和發展局成立初期已明確提出，要解決房慌，消除貧民窟，制定和執行以更新市區爲目標的“五年建屋計劃”，到了1964年，政府提出“居者有其屋”的計劃，努力推行住房的商品化，逐步從以租賃爲主的公共房屋政策發展到以出售爲主。在1975年，該局爲適應中上收入家庭對高級住房的需求，專門設立一個“建房和市區發展有限公司”，以建造高級住房，容易出售。
總體來說，新加坡政府的房屋政策的做法是鼓勵居民購買住房作爲解決房屋問題的一項主要和根本措施。爲了鼓勵買房，一方面限制月收入在規定數額以下的家庭，才能申請低廉租金的公共房屋(房租不到市價的1/3)。房屋支出佔家庭收入分別爲9%(一室)，15%(二室)，和18%(三室)，不足之數由政府補貼。另一方面，規定年滿21歲的新加坡居民才有權購屋，已婚的兩口以上的家庭方可申請，對三代同堂和計劃生育的住戶給予優惠。同時，還規定每月收入在某一數額以下的家庭可以申請購買政府所建的住宅。確切做到保證有實在需要者能夠擁有自己的房屋。
歸納原因，新加坡政府在公共房屋的建設和管理方面獲得成功，主要有如下幾個方面：第一，政府把解決住房問題不單視爲社會政策，亦視爲公共政策。建房旣能提供住房單位數量，也帶動了建築材料工業和有關行業的發展，增加就業機會，也使人民加強對政府的信賴和支持。第二，由於實行公積金制度，人民在購買自住房屋時，又可提前支取公積金以繳付費用，這就爲房屋發展開闢了穩定的建設資金來源和促進個人購買房屋的積極性。第三，擁有強而有力的行政機構負責統一管理房屋發展有關事宜。第四，講究住宅和住宅區域的全面和綜合規劃以致具體設計，內容包括配套設施和建房標準。第五，新加坡大部分土地爲國有，政府可出售或出租其使用權，蓋房促使建築業發展，一方面增加就業，另方面增加房屋。再者，房屋建成後政府可徵收物業稅，營利單位還要繳交所得稅，對政府庫房大大有利。(29)
新加坡的房屋政策基本上模塑香港形式，且靑出於藍，相信這是來自一個強勢政府的力量。澳門可以學習的是把總體房屋政策(不祇是公共房屋)列入公共政策中，由政府全盤統一管理房屋發展有關事宜，使房屋建設與人口增長的比例協調，房屋供應與需要不致差距太大；然後，才深化滿足市民不同的房屋需求，從而達至居者適其屋的效應。
3.日本
日本於第二次世界大戰前，因爲人口增長速度快，早有房屋缺乏的壓力。大戰後，由於很多家園毀於戰火，加上戰後兵員及僑居外地居民回國，使房屋問題愈發嚴重。因而政府民間大量興建住宅，政府爲執行房屋政策，特在建設省下設住宅局，管理公共房屋。此外，厚生省管理厚生年金住宅，勞動省管理勞工住宅，大藏省管理公務人員住宅。因此，日本的房屋政策，是把房屋的種類，分爲四類，其具體情况，分別說明如下：第一，公共房屋是指屬於地方政府興建的低廉租金房屋，由中央政府予以補助，中央的主管單位爲建設省住宅局。地方主管單位便是都、道、府。主辦單位則是縣、市、町、村。它們在住宅法的地位，屬於公共團體。這類房屋的供應，有時對於經濟情况極差的家庭或因爲受特殊事項影響的居民，可以減免租金。第二，厚生省年金住宅是指屬於厚生省年金保險基金項目下貸款自建的房屋。因爲保險的對象爲一般被僱用的人，所以凡屬機關、學校、公民營工廠、公司的僱用人員，祇要在同一單位有投保人數在400以上，又有20%以上的人並無住宅，即可組織5戶以上的人申請房屋貸款。這項貸款是由大藏省貸給地方政府，再由地方政府貸給參加厚生年金保險的各單位，再由各單位轉貸給建築房屋的人。第三，公庫住宅是謂房屋金融公庫(即住宅銀行)貸款建築的。公庫的資金來源是由中央政府投資和運用部分美援貸款。至於公庫的貸款對象包括：爲自己需要而建房的人；房屋合作社；興建租賃房屋的公司或其他法人；和興建用於售賣的房屋並連同地權的公司，或屬於地方的公共團體。第四，住宅公團(即房地產公司)早期資金來源，由政府撥出，如得到建設大臣認可後，還可增加資金。即是以政府資源，協助房地產公司開發土地，興建住宅以解決房屋問題。這類住宅公團的業務有：房屋的興建，租賃或售賣；土地的開發，租賃和出售；建新社區，興建公共設備，出租或售賣；土地重劃的工作；和在不妨礙業務的範圍內，還可接受委托辦理類此以上各種事項。(30)
日本所給與澳門的啓示是加強居屋信貸補貼基金的資源，使其充份發揮作用，不單使低收入家庭享受政府給予的福利，也可使中等收入家庭在房屋需求時，獲得一定的資助，因爲畢竟他們是政府庫房收入的忠實支持者，也可使他們在比較輕鬆的情况下尋找到一個理想的居所。
(二)政策的規劃與建議
至此，我們已經對何謂公共政策，公共房屋政策基本槪念做了一定的論述，其次對具體在澳門實施此類政策的發展過程和其所具有的特殊性進行了分析討論，並由澳門鄰近地區的有關政策，指出了其可借鑒之處。現在，便嘗試爲澳門的公共房屋政策作出規劃。
在1996年度及1997年度澳門政府的施政方針，可見公共房屋政策方面，爲繼續貫徹以改善貧困家庭的居住條件爲前提的計劃，以及致力於20世紀90年代結束前達到淸拆木屋的目標。據此，可知政府依然堅持其一貫的社會房屋與經濟房屋並行的公共房屋政策。
既然，政府在公共房屋政策方面有這樣的堅持，我們在規劃時亦須因應其方針，作出如下的建議。
1.經濟房屋方面
(1)澳門政府於1995年8月首次按法例以一般競投方式接受市民申請購買經濟房屋，派出申請表格約10萬份，房屋司收回17745份。其中565份申請因爲遞交虛假聲明、擁有私人物業、遞交多於一份申請表格等原因被取消候選資格，最後，獲得排序家庭爲17180個，於1996 年底，大槪首3000個家庭可獲配售經濟房屋。第一次調整性競投(調整性競投每半年進行一次，且須在一般競投之有效期間內進行，而有關之候選人按得分順序，列於一般競投候選人名單之末尾)也於1996年9月舉行(以確定名單發出日起計半年)，共收到2483份申請。根據這些實際數字顯示，目前市民對經濟房屋的需求依然熱切。因此，對該等用途的土地之審批工作，應該繼續進行，但是，每年應有一定的限制，以免有太大數量的公共房屋單位落成投入市場，偏離“私房模式”的住房政策。
(2)定期檢討經濟房屋的售價，由於承批興建經濟房屋的企業可按法例獲得很多的優惠，若建成單位的售價與私人發展地段的差不多，便失卻了經濟房屋政策的意義。試看1996年底，一幅接近經濟房屋的地段，其樓盤推出市面，單位的訂價祇比經濟房屋的高出約10至15%，有市民排隊認購。這裡一方面反映着市民對低價樓宇的需求，另方面，承包經濟房屋的企業，在種種有利條件下，爲何單位售價與自由市場的相約，是存在利潤過高，經營不善，還是受一些不知名的因素影響。因此，有必要檢討經濟房屋的售價，旣使承包企業獲得一定的利潤，亦使經濟房屋的售價維持在一定的水平。
(3)設立經濟房屋競投家庭之每月所得的上限，由於現時對此並沒有規定，換句話說，就是任何家庭都可以參加競投，其入圍與否，除了必須的條件外，祇是在評選中分出先後次序，若同期競投的家庭每月所得相約而偏高，則收入不錯的家庭也可購買經濟房屋，這也偏離了制訂經濟房屋的作用。因此有設立每月所得上限的必要，以維持這政策的一貫性。
(4)法例規定，經濟房屋在獲得使用准照發出日起計爲期6年(從沒有接受津貼)、9年、12年(曾經/有接受津貼)後，可把單位轉讓，此一措施，是可以接受的，這也是從“居者有其屋”深化爲“居者適其屋”的過程，即根據家庭情况，按意願來選擇適當的居所。但是，在轉讓時，應該規限該等居民作出適當的地價補償，亦應規限該等人士日後不能參予經濟房屋的競投，一方面可把資源收回重新運用，另方面，亦不會把經濟房屋的資源分配給不是眞正需要的市民手中。
2.社會房屋方面
(1)在經濟情况許可下，擁有自己物業，相信是許多人的意慾，但是，在1996年10月房屋司舉行社會房屋首次的一般競投，收到2977 申請，其中516份被取消資格，理由有超出家庭每月所得的限額，遞交不實或不齊全的文件資料等，結果，獲得排序的有2641個家庭，當中約有10%爲年齡超過65歲之老齡家庭，由此可見，澳門仍有不少市民需要社會房屋，約佔經濟房屋一般競投的15%，因此，在公共房屋政策的規劃中，對經濟房屋與社會房屋的資源投入，可按照此一比例進行。
(2)社會房屋所在的單位，有些來自房屋發展合同的回報單位，即處於經濟房屋樓宇內，有些是置在社會房屋專用地段上(附表11)，房屋的維修、保養、水、電錶的申請裝設，大廈管理費用支付，都是由行政當局處理，這是一筆頗爲龐大的開支。另外，一些長期居住在社會房屋，生活程度在好轉中的家庭，他們每月付出最高額的租金，相約於歸還貸款購買經濟房屋的每月支出，可是，他們未必有能力或意願購買自由市場的房屋。根據房屋司的資料顯示，現存4600多戶社會房屋租戶，分別佈置於31座大廈中，已有19座約2693戶的合約在近年獲得更新，其中702戶有購買本來居住的單位或其他經濟房屋的意願，約佔已處理個案的26%。因此，可就此一需求，嘗試立法出售從房屋發展合同回報的社會房屋，這樣，一方面可以滿足居民自置物業的需要和意願，另方面，也可節省行政當局的費用支出，尤其對於一些樓宇祇有數個單位爲社會房屋用途的更甚(如新樂花園大廈，祇有7個單位)，但是，若果進行這種政策，其前提條件必須是包括整座樓房中的社會房屋單位，否則，如是剩下若干單位，則不能達到開源節流的效果。至於那些沒有能力或不願購買現住單位的家庭，可安排搬遷或購買其他單位。除此，一些在社會房屋專用地段上蓋的單位，由於是專項專用，不能隨便改變用途，那些住戶若要購買經濟房屋，祇能參予一般競投，或立法許可限制競投，使此類家庭有着與其他居住於經濟房屋樓宇中的社會房屋家庭同等權利。
(3)人口老化的現象在各個社會中已經成爲社會問題之一，1991 年人口普查，澳門65歲或以上人口佔6%(國際標準老年型人口65歲及65歲以上人口佔總人口5－10%)。在社會房屋的住戶中，這現象更趨嚴重，老齡家庭佔住戶數的14%，社會房屋首次一般競投時，65歲或以上獨居老人家庭有195戶，與其他家人共同居住者有47戶，合計佔申請總數的10%。因此，在社會房屋範疇中，如何處理及安置這些老人，是政策規劃中應該考慮的課題之一。雖然，現階段，行政當局已經有所行動，如修葺一些舊式社會房屋屋村，專項集中安置老齡住戶，這種措施受到市民的歡迎，但是，這些舊式樓宇比較上，一般所佔空間較大，若以一戶一屋安置的方式(獨居老人視爲一戶)，資源恐有浪費。再者，在翻修大廈的費用上，往往與興建一座新的樓房相差不大。故此，對此類住戶的照顧，應該覓地興建新的樓宇，因應老人的條件來加以考慮室內的設施，在單位間格方面，可分爲三房一廳或五房一廳式，除卻廳，廚房，廁所共用外，每個房間有其獨立設施，這樣，旣可滿足更多的老齡人口對房屋的需求，又能節省社會資源，可以集中照顧那些曾經爲社會上出力，又未達到完全喪失行爲能力的長者，這樣，也可以舒緩這類人士對老人院舍服務的需要。
3.臨時房屋方面
截至1992年底，澳門政府擁有約1135個臨時房屋的單位，由於一些臨時房屋所處的地段經已批給企業單位，作爲興建經濟房屋的用地，所以很多已經空置和等待拆卸，現存的祇有北區臨時房屋中心的194 個單位。雖然，木屋的數目仍有2175間，而住戶約2377個，但是，現時在淸拆木屋的過程中，一般是等待木屋居民“上樓”(入住社會房屋或經濟房屋)後才進行淸拆，另外如有甚麼災害即時影響市民居住生活時，社會福利部門災民中心可予安置，因此，社會對臨時房屋的需求已然不大，單是維持北區臨時房屋中心的運作，足可應付需要。
無論政策和規劃是何等完美，其關鍵仍在執行上，尤以澳門這樣的一個政治環境(已在本文四之〔三〕討論)，因此在處理興建經濟房屋所需土地時，其上木屋的淸拆工作，應該確切按法例執行，關於城市基礎建設所需要的土地，其上之木屋由行政當局的權限機構負責處理，其他已批給企業的地段之上的木屋應由發展商自行負責，政府祇對那些缺乏自我照顧能力的家庭予以協助，避免節外生枝，因爲有些家庭旣要金錢補償，又想購買經濟房屋，有時亦要求與家庭中的長者分家，家庭購買經濟房屋，長者租住社會房屋，造成所謂的獨居老人，同時延誤淸拆的時間，以及耗用太多的社會資源，才能達到預期的效果。
最後，必需嚴格執行第13/93/M號法令有關房屋發展合同對承批企業，預約購買人或取得人的一切規定，使土地批出後，建築商能如期完成興建房屋的工程，還須注意在質量上獲得一定的保證，購買者爲滿足自住的需求而獲得滿意的居所。
(三)結束語
總的來說，房屋問題的形成，往往是由於人與房屋之關係無法協調。同時，隨着各地開發程度的不同，所形成的房屋問題亦不盡相同，在一個低度開發或是貧窮的社會裡，人們面臨的並不是房價高漲的問題，而是房屋本身的破舊、頹廢、公共設施的不足等問題。但是在一個寸金尺土的大都會裡，人地比例的提高造成房產價格的普遍上揚，對一般人來說，取得住宅極爲困難則成爲最嚴重的房屋問題。是以房屋問題的產生有其社會背景，其因時、因地、因人之不同而呈現不同之面貌。
公共房屋是房屋的一種特殊類型，它是政府爲協助中低收入家庭居住所建的一種房屋，雖然政府有責任及義務來解決中低收入家庭居住的問題，但是，政府對房屋的責任不是祇有解決中低收入人口的居住問題而已。因爲房屋的發展不單祇是依靠政府獨力就能夠解決公共問題，而是需要政府、企業及市民共同參與面對的社會問題。應是面對整體的房屋發展和房屋市場作出有效的運作與管理，使所有市民的居住問題，及政府的資源分配獲得進一步合理的改善。
是以，行政當局應該制定一個總體房屋政策(這亦是澳門房屋司設立時具體目的之一)，其目標應爲：首先，應健全整體投資環境，有效配置房屋資源，並確保合宜房屋生產的質與量，繼而針對當前房屋市場運作的缺失，着手建立完整的交易制度，並提高政府機關的行政效率，使房屋交易達到安全、公平與效率。其次，從社會面協助無能力擁有自有房屋者，得以住在適宜的居住環境，這樣，房屋補貼制度應積極建立改善，使其朝向公平與效率原則改進，以眞正發揮其政策效果。而在實質面則應提供無能力住屋者之購屋、房屋租賃；在精神面則應加強居住敎育。再次，從實質面確保房屋的環境品質，一方面透過政策的執行，落實土地分配使用計劃，維護住宅環境的品質，另方面透過積極的宣傳，使全民重視房屋的適當使用與有效管理，並建立樓宇管理制度，以確保住宅環境的品質。
如此，在寸金尺土及游資充裕、貧富差距日益擴大的今天，“居者有其屋”的房屋政策，應該深化到“居者適其屋”的理想目標。
(指導教授：郭巍青)
附表
參考書目
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