澳門公共行政中的土地政策和管理
李崇汾
一、前言
“地者、萬物之本原，諸生之根菀也”(1)。人和土地的關係正像馬克思所指出的：“土地是一切生產和一切存在的源泉”(2)。人類的生存離不開土地，而土地經濟理論更與國家經濟思想的發展息息相關，是政治經濟學的重要組成部分。近人更根據人與自然相互關係的客觀規律，探求合理利用國土資源的政策與措施的理論與方法，發展成國土經濟學(3)。
國家一詞，見於定義：“領土、人民、主權”三者不可缺一(4)。自古以來，對土地的管理已極重視。基於土地的兩種特性：即稀少性和固定性，成爲土地經濟上，亦爲土地政策上之基本限制條件。由於土地面積有限，加上分配不均和利用不良，此種連環關係，長期以來，成爲土地問題不可分割的部分。在土地政策中，土地問題可分爲兩大範疇，即土地分配問題和土地利用問題。當代土地問題專家哈理斯(Marshall Harris)於1946年加里賓土地問題討論會(Caribbean Land Tenure Symposium)中提出一篇論文，名爲《土地政策之目標》(Objectives of Land Tenure Policy)，揭示土地政策有八大目標(5)。這八大目標可以說是世界各國土地政策所共同追求的目標，代表現代土地政策的精義。其內容包括：
①土地所有權的保障；
②財產權的公平分配；
③所得的公平分配；
④生產資源的高度有效利用；
⑤天然資源的保持與開發；
⑥各種地權所有者的平等與人格尊嚴；
⑦負責的個人行爲自由；
⑧完整的社會生活。
很顯然地，上列八項目標，由第一項到第五項是屬於財產權方面的目標，亦可稱之爲物質方面的目標。由第六項到第八項是屬於人權方面的目標，可稱之爲精神方面的目標。可見現代土地政策所追求的目標，非僅是物質的，亦包括精神的；不僅是經濟的，亦是社會的。同時也可看出，現代土地政策的目標，不僅注重地權的分配，同時也強調土地利用。
其實，早在公元前兩千多年夏禹時期，已有禹貢九洲的土地調查，並按土色、質地、水分等把土地分爲三等九級。《周禮、大司徒》更有“掌建國土地之圖，與其人民之數，以安撫邦國。以天下土地之圖，周知九洲之地域，廣輪之數，辨其山林川澤丘陵墳衍原隰之名物”之記載，肯定已進行了土地調查的工作，作爲地權分配及土地利用的藍圖。
孟子曾說：“夫仁政必自經界始。經界不正，井地不均，谷祿不平；是故暴君污吏，必漫其經界。經界旣正，分田制祿，可坐而定也”(6)。所謂正經界，就是土地管理的地籍工作。祇有當國家的地籍工作完善，才可有效地管理土地，以限制土地兼併，阻止逃避賦稅和隱瞞人口的現象。
澳門自十六世紀就被葡萄牙人以租借爲藉口，逐漸侵吞澳門半島。其後更以追捕海盜及防止海盜登陸爲由，更強佔氹仔和路環兩島。其間雖以葡女王當·瑪麗亞二世(D.MariaⅡ)制誥爲依據進行土地管理，但對原居華人土地擁有權及買賣關係並未敢干預。當時的民間買賣交易都須到香山縣(即今中山市)衙門由政府蓋印認可作實，其契據即今日所稱之“紗紙契”。是故葡萄牙在澳門所設之政府並未能有效地管理土地。至淸光緒十三年(1887年)，中葡簽訂《中葡和好通商條約》，滿淸政府承認澳門由葡萄牙管治，澳門政府才明目張膽地把澳門土地視爲政府所有。但仍有少部分人(尤其以離島居民爲主)以土地尚未發展爲由，仍未作登記。於是，某些土地則祇仍有“紗紙契”。當市民對某地段能出示“紗紙契”時，則被視爲私有地而進行交易。經輾轉多年，大部分土地幾經轉手或發展，最後都在澳門政府下屬機構登記局(今稱物業登記局)作物業登記，“紗紙契”便日漸消失。但尚有少部分土地並未完成登記手續，仍以“紗紙契”爲其擁有權的證明。到現今，“紗紙契”的問題仍未解決，而離島不少土地亦因而未能發展。
自從1987年4月31日中葡兩國簽署《關於澳門問題的聯合聲明》，訂明將主權於1999年12月20日交回中國後，基於澳門將成爲中華人民共和國特別行政區的情勢，澳門政府決定開展一系列基建工程。目的是賦予澳門地區條件，以回應《中葡聯合聲明》及將來在《澳門特別行政區基本法》中所確立的自治問題。因此，在80年代末期，便根據一項被稱爲“大型建設”的政策，陸續開展深水港、連接澳門半島與氹仔的新大橋及國際機場等建設項目。特別是考慮到過去四百年來對土地管理的混亂情况，仍有很多物業尚未完成登記的，根據《葡萄牙共和國憲法》所制定農業政策的目標：“確保土地與現有自然資源的合理使用和管理，保護其再生力(7)的精神，乃於1980年頒佈《土地法》，將引入已久的葡國《土地法》修改，其間再不斷按實際社會條件修改，至94年成爲最後版本。此外，又制定《地籍法》，以進行地籍登記，以完整的、已管理好的土地物業名冊，在主權回歸時一併交回特區政府。至於“紗紙契”問題，則不在《土地法》範疇內，而留待特區政府解決了(8)。
本文擬就澳門面積拓展爲開端，從土地政策及《土地法》與《地籍法》的內容，了解在土地管理的問題，並探討地籍管理信息系統的發展對土地管理的展望。
二、澳門面積
澳門又名濠鏡，本稱蠔鏡。其得名係因澳門半島東西側各有環形海灣，每當風平浪靜的月明之夜，海水泛着銀光，平滑如鏡。而澳門及其附近各島盛產牡蠣(廣州話稱牡蠣爲蠔)，而其殼內壁平滑如鏡，即爲蠔鏡，澳門遂以此得名。
屈大均在《廣東新語》中稱：“蠔鏡……去香山東南百二十里，有南北二灣，海水環之”(9)。後嫌蠔字較俗，便改作濠鏡。《澳門記略》載：“東西五、六里，南北半之，有南北二灣，可以泊船，或曰南環。二灣規圓如鏡，故曰濠鏡”。並有“月出濠開鏡，淸光一海天”之詩句。至於澳門之得名，則有兩種說法：“其曰澳門，則以澳南有四山離立，海水縱橫貫其中，成十字，曰十字門，故合稱澳門。或曰澳有南台、北台，兩山相對如門云”(10)。可見濠鏡之名出現在先，澳門在後。但到了淸朝以後，澳門已成爲通用名稱。
(一)澳門面積拓展階段
澳門原是一小島。據地理學家何大章、繆鴻基著《澳門地理》稱：“據著者研究結果，認爲澳門昔日僅爲中山縣南端之一小島，孤懸海中，未與大陸相連，與今日海外之小島無異。其後因西江堆積之發達，於澳門與大陸之間，沖積成一沙堤，遂將澳門島與大陸相連而造成一半島，在地形學上稱爲陸連島……”。這條將澳門與大陸連接的連島沙堤，北起珠海市拱北的西瓜鋪，南達澳門的望廈山北麓，長約2250米，大約三分二在珠海境內，三分一在澳門。從前望廈山又叫蓮花山，此狹長的沙堤就像支托蓮花的花莖一樣，故名蓮花莖。自古以來，蓮花莖是澳門通往內地的唯一途徑。如《澳門記略》載：“……蓮花莖，即所謂一逕可達者。前山、澳山對峙於海南、北，莖以一沙堤亘其間，徑十里，廣五、六丈。莖盡處有山拔起，跗萼連踡，曰蓮花山，莖從山而名也”(11)。至1946 年，蓮花莖擴闊至二、三十丈(12)，約二百年間，增大四至五倍。
由於珠江每年向珠江口排出大量泥沙，而珠江口的沿岸流、環流和潮流等爲泥沙的輸送和沉積提供了動力條件。加上珠江口外星羅棋布的島嶼群，爲堆積提供有利的地形條件，於是澳門半島的面積便日漸增大。再加上70年代以後的較大規模塡海造地工程，使澳門地區面積不斷擴大。
1.澳門半島面積
據現存文獻及地圖顯示，在1912年前澳門半島的面積僅爲3.4平方公里。早在20年代，政府已擬定發展草案，將南灣至外港一帶進行塡海及城市化工程。但此規畫斷斷續續地執行，並經多次改變而成現今的外港新塡海。
由於靑洲、筷子基、關閘一帶至望廈山和新塡海的塡海造地，至1936年澳門半島面積增至5.3平方公里。到1991年外港的塡海工程將面積擴大至6.6平方公里。繼之因南灣湖整治工程、沙梨頭和黑沙灣北的塡海，將面積由原來的3.4平方公里發展至7.7平方公里，爲原面積的2.26倍。
2.氹仔面積
氹仔原來由細氹和大氹兩小島組成，後經沖積而相連，其面積在1912年前僅爲2.3平方公里。其後因兩島之間的鹹水草田經天然沖積，至1957年之面積擴展至3.3平方公里。之後在北安工業區及在雞頸山東面興建國際機場，而演變成現今的5.8平方公里，爲原面積的2.5倍。
3.路環面積
至1912年，路環面積爲5.9平方公里，大於澳門半島和氹仔面積之和。但因基建不足，居民稀少，往來離島和澳門半島的交通不便，因而發展緩慢。其間雖有天然堆積運動，但其海岸地形不及氹仔容易堆積，面積的自然增加不多。直至爲發展深水港，便在今聯生工業村原址塡海，以興建聯生深水港。雖因發展商再三拖延，及該地水深不足建深水碼頭而中止發展，但路環面積至1986年已擴大爲7.1平方公里。
澳門的家庭垃圾一向在靑州北部以堆塡法塡積，現今已將原堆塡區改建爲中山公園。後因人口增加，垃圾量亦隨而增加，原有土地不敷應用，乃與珠海市政府商議，擬在珠海撥地設立另一堆塡區。但珠海市政府因自身城市發展需要未果。於是在1982年臨時在氹仔雞頸山掘地堆塡。但旋即不足使用，不得已乃在靠近路氹連貫公路的石排灣作垃圾堆塡區。其後因1992年設在氹仔北安垃圾焚化爐開始投產而中止垃圾堆塡，但已爲路環擴大了面積，演變而成現今的7.8平方公里。而澳門地區的面積(見附表一)由原來的11.6平方公里擴展成21.3平方公里。
(二)土地發展的參與者
土地的發展，係按規劃塡海再劃分地段由發展商開發。其中負責規劃的部門爲建設計劃協調司，負責執行及監督工程的部門爲土地工務運輸司，負責劃分地段的部門爲地圖繪製曁地籍司，彼此的角色將如下述：
1.獲得土地使用權的主體
按1991年第8/91/M號法律關於修改1980年《土地法》第19條的規定：
“有權取得澳門地段的使用和佔有權的主體爲：
一、任何國籍的自然人(但受法律限制者除外)；
二、完成設立手續的任何國籍的法人(但受法律限制者除外)；
三、對不動產的所有權具有權利能力的葡國公法人；及
四、根據國際協議規定，其權利能力符合本國法及本地區法律規定的外國公法實體。”
對意欲取得土地使用權和佔有權的非葡籍人士，除有特別法例規定外，均應明確聲明接受本地區法律管制，遵守本地區法院和有關當局的決定。如因批給地段導致訴訟發生時，放棄任何外國法益和司法管轄，接受本地區司法管轄。
2.建設計劃協調司
1975年1月，政府察覺到澳門地區的發展速度已超過歷屆政府所得的經驗，於是成立地區發展及輔助辦公室(13)。經四年的經驗，將之改組成爲建設計劃協調司，以推動土地利用活動，包括城市化、基建及衛生設施。並硏究、分析、協調各公共企業和私營企業的投資建設，並設計年度和跨年度的發展計劃草案(14)。至1990年因部門精簡化將建設計劃協調司改編入工務運輸司內成爲其中一個廳，即土地廳。而工務運輸司隨之擴大爲土地工務運輸司(15)。
3.地圖繪製暨地籍司
1975年澳門政府發覺到爲了配合地區發展，必需有精確的地圖才足供設計之用。原來使用的地圖係由陸軍軍部繪製。其目的並非供城市發展用途，於是下令設立地圖繪製硏究委員會(16)以期在短期內編製較高精度的地形圖，尤其用以開發氹仔和路環。爲了能在短期內培訓地形測量員以製作地形圖，在地圖繪製研究委員會下設立地形測量曁地籍學校，加速培訓測量員。至1984年，認爲該部門有長期存在的需要，乃改組而爲地圖繪製曁地籍署(17)，其後更升格爲司。其職能爲繪製及更新澳門地區地圖，以配合地區發展；編製地籍圖，保存及更新地籍資料；及參與有關土地利用及佔用的法律活動。
在土地發展上，地圖繪製曁地籍司主要是負責土地的劃界。即按規劃圖則計算出各地段的界址點坐標値，先製成每一地段的地籍圖，再按利用者或佔用者申請，在實地施測放樣，供施工之用。
4.土地工務運輸司
土地工務運輸司原係工務運輸司，專管工程設計、監管及道路網之建造與維修、城市規劃等項目。1990年將建設計劃協調司整編入工務運輸司內，成爲其中一個廳，是爲土地廳。而工務運輸司亦改組爲土地工務運輸司，兼併了原工務運輸司及建設計劃協調司的職能(18)。
三、土地政策
(一)土地政策演變的階段
澳門面積狹小，自二十世紀初葉，人口漸增，爲解決居住問題及城市化，塡海造地就成爲土地政策的主導思想。
由於澳門土地分政府地和私有地兩類，政策亦相應地分兩種。對私有地而言，政府不能強行收地，以達到某種城市化的目的。一般唯有採取較溫和的手段，頒佈《都市建築總規章》，以限制房地產發展的條件，特別是利用《都市建築總規章》規定的“街道準線圖”，以統一街道寬窄的規劃。即是說當某些私有地段計劃發展前，先到土地工務運輸司申請一份該地段的“街道準線圖”，作爲圖則設計的標準。如爲擴寬街道，該地段便需將面積減少，所減少的面積交給政府作爲地區公產。如該地段離街道準線有一距離，則該地業主可向政府購買該部分土地，而面積可增大。在1992年前，由於部分業主不滿被減少的面積過大，當參閱“街道準線圖”後往往中止發展；或當被減少的面積很大，足以和政府交換另一土地，則向政府交涉以獲得交換。因此，對私有土地的控制便多所制肘。直到1992年頒佈第12/92/M號法律《因公益而徵用的制度》，可透過金錢的補償以推行城市化或街道重整，對私有地的問題才能基本上解決。
至於政府地方面，所指之政府地實在是空置地，主要由塡海造地而得的土地。因爲是一片完整的空地，可由土地工務運輸司設計、規劃，再由地圖繪製曁地籍司計算界址點並放樣，然後將各地段逐一以批地形式批出發展，因此政策在執行上頗爲順利。
土地政策的法律依據爲《土地法》，一向從葡國原套搬到澳門使用。對澳門的社會環境並不完全適合。所以在1964年前所批出的土地，雖已明細分劃爲租借、租賃或臨時性佔用等各項，但並未能認眞落實執行。且批給期限頗長，一般可至五十年，甚至長達七十五年。直至1965年認爲土地有價，再不應任意批給，於是將《土地法》略作修改，而將年期縮短至二十五年。至1980年，爲澳門地區而頒行的《土地法》更修改可短至十五年，每次續約不得超過十年。
至於土地利用方面，除由發展商通過批地方式獲得土地發展爲工業用地、住宅或商業用途外，政府亦主動將某些地段劃分爲社會房屋、經濟房屋、公務員宿舍及社會設施如學校、靑少年活動中心、文化康樂活動中心等。
澳門雖經葡萄牙人約四百年的管治，但在土地政策上一向不能被明確地劃分演變階段。主要是因地區細小，社會經濟條件不足而無需明確作中、長期發展計劃。但如按土地發展的基礎過程和社會經濟及有關政策聯繫來劃分，可分劃成五個階段。即第一階段爲1964年及以前；第二階段爲1965年至1980年；第三階段爲1981年至1983年；第四階段爲1984年至1993年；最後階段爲1994年迄今。
1.第一階段
第一階段爲1964年及以前，此一階段可稱爲無法可依階段。儘管城市規劃的草案早已存在——即外港新塡海的塡土及城市化計劃(遠在1923年已制定方案)——且市內建築物的興建一律要遵守“街道準線圖”的規定，但總因法制不完全，官商勾結，於是土地多由有權勢人士佔用，或發展商在獲知某街區的街道設計後，搶先在計劃公佈前辦妥房地產拆建的手續，使免受“街道準線圖”的約束而可興建得更高或面積不受影響的樓宇，這就是城市舊區街道不能平直寬闊的原因。
城市規劃的藍圖雖已設定，但各高級官員都是以合約形式受聘來澳，爲期一般三年。雖可續約，但多在三、五年後便更換另一批人員。當每一屆新人上任，便作一次全面硏究、分析，然後重新規劃，對前人所定的計劃，要不是全盤否定，就是東改西改，反正不創一番新，便表示不出專家的身份來。結果是有藍圖等於沒藍圖，主要祇因社會發展緩慢，市民需求不多，但能不妨礙發展商的買賣，便沒有輿論壓力。
由於早期的人口不多，澳門政府並未大力鼓勵、亦無需鼓勵開發土地。很多空置地可因某些社會知名人士、或懂法律途徑人士或建築業者，向政府申請批給。於是面積較細小的地段便一幅幅地相繼批出，以興建私人住宅。當時，澳門的造船業仍頗發達，不少業者向政府申請批地興建造船廠或鋸木廠，於是由提督馬路至今沙梨頭水上街市一帶，皆爲造船廠或鋸木廠。在1964年前係以臨時佔用形式批給，直至1965 年才改爲二十五年期的租賃形式。各造船廠或鋸木廠多在80年代中、後期相繼更改用途，改建爲工業樓宇或商住樓宇。
自1949年開始，大量移民由內地湧入。天主敎會以慈善團體名義和政府的社會福利部門合作，在筷子基、青州和台山興建平民坊，並由美國提供糧食救濟，以解決澳門的貧民問題。其後移民陸續流入，便祇能在澳門馬場及望廈山坡、主敎山麓及大炮台山腰一帶興建木屋，其後美國因捲入越戰，糧食救濟隨之停止。各平民坊則至82年開始計劃拆建，直至96年，除台山和筷子基相繼改建外，靑州平民坊則仍未完成遷拆。
2.第二階段
由1965年澳門政府將葡國《土地法》略加修改以頒行，至1980年頒佈澳門地區的《土地法》爲第二階段。此階段可稱爲《土地法》初級階段或地區認知階段(19)。
在此期間，按《土地法》將土地分級、分類批出，並察覺到城市的發展速度一日千里。原有由陸軍軍部繪製的地圖，其精度已不足以使用設計規劃方面。於是在1975年8月透過第107/75/M號批示，設立地圖繪製研究委員會，着其創辦地形測量曁地籍學校，培訓地形測量員，重新繪製高精度的澳門地區地形圖。在此階段內，政府推行地區硏究及認知政策，全力認識澳門地區的一切有關資料。除地形、地貌等地圖範疇外，還包括社會範疇、氣象及地球物理範疇等。另一方面，在1979 年全力檢討《土地法》，以爲80年頒佈新法的準備工作。並計劃在80 年能定出澳門半島的內港、外港新塡海和黑沙灣、氹仔的炮台山(即今澳門大學山坡一帶)及氹仔低地(即今濠苑城一帶)及路環竹灣等區的城市化藍圖，並預留批地作社會房屋和經濟房屋之投資。
爲保證該藍圖可順利執行，責成地圖繪製硏究委員會完成離島比例爲一千份一的地形圖，進行澳門地區的空中攝影測量，利用航片編製一千份一的城市地圖，對部分範圍則繪製五百份一更精細的碎部圖，同時爲城市及市郊不動產進行地籍登記的準備。
3.第三階段
第三階段由1981年至1983年。此階段的時間甚短，但卻是土地政策的一轉捩點。此階段繼承了原來的認知政策外，更發展自動化繪圖設備，以加速及優化原來的測繪技術。更重要的是頒佈第16/81/M號法律以確定政府的投資計劃。諸如投資設計南灣整治工程，興建外港碼頭及黑沙灣的城市化等。在塡海造地方面則包括黑沙灣、新塡海外港、氹仔北安及氹仔低地等。批地方面，則批出筷子基及台山兩區的平民坊，以重建新區，並將筷子基及望廈山的木屋遷拆，居民則入住筷子基及台山兩新區樓宇內。期間並開展澳門西北公路籌備計劃(20)。
4.第四階段
本階段由1984年至1993年。其間的重點着眼於地區的整頓及基礎建設的發展政策。澳門政府認爲要配合第16/81/M號法律的投資計劃，首先在基礎設施方面應於短期內優先進行。在地區的整頓上，進行城市化碎部的硏究及詳細分析；進行澳門半島內港碼頭重建，外港新塡海的城市計劃的執行；沙梨頭區及路氹連貫公路側紅樹林區之塡土及整地。對外港新塡海及黑沙灣塡海區興建樓宇並訂出較優厚條件以吸引對其他地段的投資。制定法規以處理土地利用之一切信息(21)。
1988年7月完成澳門國際機場的設計，並批出土地興建機場，而九澳深水港及新澳氹大橋亦相繼於89年動工，並同時在氹仔東面塡海以興建機場客運大樓。批出氹仔北安地段發展北安工業區及完成石排灣聯生工業村的設計草案。
在批地方面：定出每年的批地計劃。爲確保按照《中葡聯合聲明》以處理土地契約及有關事項，批地計劃交由中葡土地小組審核通過。及爲保障執行現行法律，對批地過程盡量透明化，並以公開競投爲批地之優先手段。
於1990年將建設計劃協調司和工務運輸司合併，並將地圖繪製曁地籍署升格爲司，以精簡部門及加強對土地資源之管理。將已批出的土地勒令承批人依合約開發，對已過期或已取消合約的批地重估其用途，以監測土地利用的動態。
政府確認執行土地地籍測量爲地籍登記的指導方針，並進行數碼化製圖以協助地籍登記，在地圖繪製曁地籍司內設立微縮菲林檔案室，將土地委員會及原建設計劃協調司的有關土地管理的檔案微縮儲存。
5.第五階段
由1994年起迄今爲第五階段。於94年1月由第3/94/M號法令頒佈《地籍法》以加強地籍管理，故可視爲另一個階段的開端(22)。同時因有關情况發生變化影響，澳門的經濟條件變差，房地產交易減少，在土地整頓政策方面，主要是繼承以前所定的城市發展計劃去實施，如靑州、沙梨頭一帶及氹仔北區的城市規劃；內港碼頭重建等。並檢討主敎山至媽閣一帶的城市化計劃。
在批地政策方面：按中葡土地小組中方要求，繼續制定年度批地計劃，並繼續以公開競投方式批租或以暗標形式競投。但因市場不足，大量建成樓宇空置，導致減少批地，而92至93年批出之土地仍有大部分未展開工程。同時亦因而有大量批地未繳付溢價金，引致政府財政的不平衡。
在製圖和地籍方面：於94年開始利用人造衛星全球定位系統測量以提高精度，加快速度去繪製地圖。如國際機場就是以全球定位系統技術和世界各地聯網的。此種新技術一直使用至今，作爲技術上支援地理信息系統的設立。目前仍因經費不足，地理信息系統的計劃尚在籌備階段，但已完成了地區數碼化製圖，各種專題圖及正與統計部門聯繫以交換資料等。主要祇是計算機和有關軟件方面未辦妥，預計在97 年中、後期便可開展澳門地理信息系統的運作。
(二)土地類別
澳門的土地，按法律地位可分爲本地區公產土地、本地區私產土地、私有財產土地、空置地和保留地等五類。除私有財產土地的權屬爲私有外，全部皆屬澳門政府擁有，在1980年《土地法》頒佈前以“政府地”稱之。這和《澳門特別行政區基本法》所規定：“除私有財產土地外，一切皆屬國家所有”(23)的定義無異。
1.本地區公產土地
本地區公產土地簡稱公地，指由法律規定土地公用，並接受有關法律管制的土地，如馬路、行人道、公園、廣場等所佔土地均屬公產土地(24)。
2.本地區私產土地
簡稱地區私產。指不被視爲公地也非私有財產的土地屬地區私產土地。地區政府可按用途將之歸併爲地區私產，如政府機關所在地、或政府正在使用的土地，皆屬地區私產土地(25)。
3.私有財產土地
簡稱私家地。指已登記權屬而非公產的土地；或以長期租借批出對象的城市房地產的利用權；又或私人對某城市房地產佔用超過二十年，雖然未具憑證或登記，但仍可透過民法程序獲得權屬爲私有財產(26)。這部分土地，業主有享用、使用、出售、收益和繼承等權利。私有土地受到法律保護，但地區政府爲實現某項目而需要時，得將該私家地撥爲地區公產或地區私產。在1992年8月頒行的第12/92/M號法律《因公益而徵用的制度》規定：“不動產及其當然權利，透過合理賠償的款項，可因公益而被佔用”(27)。這裡所指之公益，主要是指不動產在重建時，爲符合《都市建築總規裡》所設定的發展藍本。有些私家地面積可能因而縮小，以容許擴寬路面或興建其他基礎設施如高壓電房或社會設施如公共汽車站、上落客貨區或綠化區等。
4.空置地
空置地或稱無主土地。指未經永久性撥入私產土地或公產土地，且未被確定其作爲公共或私人性質用途的地段。如從未登記的無主土地、以“紗紙契”爲權屬的土地、或通過塡海造地而未完全批給的地段等，皆爲空置地(28)。空置地屬地區私產，但可撥作公用或作批給土地使用。
5.保留地
爲指定目的供特別用途的土地稱爲保留地(29)。保留地的對象通常是空置地，但也可以是公產或私產土地。如水塘、綠化區、政府機關、衛生場所、經濟房屋等。
(三)土地批給方式
《土地法》規定：對空置地段可以出售、長期租借批出、租賃批出、無償批出、透過准照的佔用和交換等方式處理(30)。
1.地段出售
可供出售的地段，都是不足以作正常獨立建築使用的零碎地段。這些地段與申請購置者的私人土地相毗連，而其他業主或相連地段承批人無可利用的地段，如被《都市建築總章》的“街道準線圖”所規限的零碎部分。這種零碎地段在出售時，可免於公開競投。承購人在有關合約上應訂明利用期限。如無此項期限，則由購得之日起三年內應將地段利用，或該項出售視爲失效，政府可將該地段及在其上所進行和存在的改良物充公，承購人無權取得任何賠償(31)。
2.長期租借方式批出
長期租借方式批出(32)或稱租借批給。其批給方法是先爲臨時性批出，依特徵訂定通常不超過五年的期限，在期限內承租人如能履行預先所定的最低限度利用條款，及該地段經確定性劃界，則該批給可轉換爲確定性批給。
以租借方式批出的土地，應繳付利用權價金及地租。利用權價金係按地段位置及批出用途而核准的計算表爲基礎，經公開拍賣的結果、或按表而訂定。這項利用權價金需於訂立臨時性批出公證書之前，一次過淸繳。地租則自臨時批出日起計，按年向公鈔庫預繳。
一切以租借方式在臨時性批給之前，都應作公開競投，但當：
①土地由原租賃方式轉換爲租借方式；
②由無償批給轉爲有償批給；
③由於原來的臨時性批給所引致的情况轉移；及
④不足作正常建築用途的零碎地段的批給，但該地段需與租借地段相毗連，且對任何其他相連地段的承批人係無可利用者。時，可免除公開競投。又在對公開競投的情况下，以對地區利益爲理由時，澳門總督可不予批給。如競投的價格太低，影響其他地段開投時，也可不予批給。
爲維護地區利益，以租借方式的承租人應繳付一項溢價金，其訂定乃按地段位置、批出用途、溢價及考慮所承擔或將承擔的成本。特別是爲取得不動產而向原住民提供補償、進行塡土及其他基建工程或社會設施等所引致者，而該等社會設施應撥歸本地區或獲承認爲具有社會利益者。
3.租賃方式批出
以租賃方式批出(33)，首先爲臨時性，按其特徵訂定期限。在期限內如能履行預定的最低限度利用條款，且地段經確定劃界，則該批出方式可轉換爲確定性租賃。
當租賃地被認爲爲有利於加速發展；又或某些信用機構，曾以長期或中期方式借款予承租人，以便推動及加速利用所批地段，則該地段可以分租。租賃地需按年繳交租金，租金由公共競投結果產生，當：
①租賃期滿；
②全部或部分轉移臨時批給時所衍生的狀况；
③分租；或
④變更地段佔用的原來指數或改變建成樓宇的總面積。
時，可作租金調整。承租人對租金的修訂如有異議，可在三十天內提出聲明，並由法院、土地委員會及承租人各代表一名組成之三人仲裁委員會以解決之。
租賃方式批出的土地是有期限的。按《土地法》第54條規定：“租賃方式，期限不得超過二十五年。隨後的續期，每次不超過十年”。又據《中葡聯合聲明》附件二規定：“續約年限不得超過公元2049年12月19日”。
土地以租賃方式臨時批出之前，應進行公開競投。方式可以爲競賣或密封標書招標，但當：
①續期；
②無償批給轉爲有償批給；或
③移轉原來批出所衍生的狀况。可免除競投。又當：
①批給用於認爲有利地區發展的建設；
②用於興建社會房屋、經濟房屋或爲公務員現職或退休人員居住的房屋時。
也可免除公開競投。
以租賃方式批出的地段，原則上可全部或局部轉爲租借方式，但當；
①租賃地段面積在市區內超過半公頃，或在市郊超過兩公頃；
②有分租情况存在；或
③未按批給目的將地段全部利用。時，租賃方式則不能轉變爲租借方式。
4.無償批出
無償批出是租賃方式的特別合同。承租人免繳任何費用。如未經土地委員會許可，該地段不得轉讓或分租。無償批出的土地可轉換爲有償批出，但需繳付利用權價金及地租或租金。當地段不按批出目的使用、或未達成使用，無償批出即行失效。
無償批給的承批人一般都是社會公益團體、慈善機構、學校或不謀利社團等(34)。
5.以准照佔用
透過以准照方式佔用，係針對臨時使用的地段及顯示不宜設立永久性權利的地段。如爲工程進行時需土地放置器材、原料，政府可發給臨時佔用准照，爲期一年。佔用人或批出實體(指土地委員會)可在期滿六十天前單方面提出終止合約。或佔用人在六十天前提出續約。如不申請續期，則准照失效。土地的佔用是以租賃方式爲基礎計算租金，續期時可調整租金，或修訂佔用條件。在以准照佔用的土地上僅可建造臨時性建築物或設施(35)。
在土地利用的分類上，澳門雖有農地之名，但幾無農地之實。特別是在1985年開始，爲避免禽畜廢料污染爲由，已明令禁止飼養禽畜。至今，即使仍有零散分佈，亦不足稱爲飼養場。而農地在近十年間以地產業蓬勃，大多農地皆透過分租形式轉讓與發展商，祇餘極少部分面積仍以農地面貌存在。政府對這些農地也以租賃形式或透過以准照佔用的形式批出，前者的租賃期不超過十五年，後者則每次續期不超過兩年。
6.地段的交換
指私家地段和空置地的交換。作爲交換的地段，視乎其用途而以私產形式或長期租借、租賃或准照佔用的方式批出。當將價値大於所收地段的土地交換批出時，承批人得以價款或租金方式繳納差價(36)。
7.面積限制
以租借方式批給地段的面積上限，在市區爲半公頃，而市郊爲兩公頃。
租賃方式批地的面積，對一自然人或法人，每次不超過兩公頃，總數不超過十公頃，其目的在於限制市場的被攏斷。
以准照佔用方式的面積限制和租賃方式相同。
當認爲對本地區有利的情况下，可按特別合同及按每一個案認爲適宜的條件，例外地以長期租借或租賃形式以佔用超越所規定的面積上限(37)。如爲發展公共停車場，政府批給泊車管理公司的土地總和便超過十公頃。
(四)土地收益
澳門政府從空置地的公開競投或出售零碎地段可獲得土地收益；也可通過地租和租金的徵收以獲得固定收入。此外、溢價金也是一項主要收益。所以對建在租賃方式批地上的房地產，必需在完成各住宅單位的分層契約並繳付租金後，各住宅單位的小業主才可轉讓，此舉乃在確保租金的徵收。
1.公開競投
公開競投即土地拍賣。對租借方式及租賃方式批出的土地，一般都以公開競投形式進行，取公平及可獲得較高收益之意。競投的底價基本上是以批出用途及地段位置核准計算爲基礎。在頒佈《土地法》前，多數土地皆不以拍賣形式，而以發展商與政府關係或發展計劃是否吸引而私相授受。如祐漢新村的發展，其土地的批給便不以競投形式進行。政府的土地收益可能因政策之不貫徹執行而減少。是故中葡土地小組中方強烈要求繼續以公開競投方式批租、或以暗標形式競投以保障土地的收入。
2.地租
地租(33)俗稱地米。指一切不動產，包括私家地上所建之房屋，每年由財政司按房地產紀錄向每一屋宇徵收稅項。這稅項按地區劃分，金額頗少，一般每年繳納僅數十元，至數百元。
3.租金
指建在以租賃方式批出土地上的房地產，每年除繳納地租外的另一稅項(39)。其計算方法是按1981年3月第50/81/M號訓令，修改由1971年12月經第(9761)號訓令所訂定的計算表。
租金計算表由土地委員會製定(40)。將土地用途劃分爲多層住宅及工業類、商業類、單層工業類、旅遊業類及社會利益類等五種。租金則按房地產分佈的地區分爲A、B、C、D及E等五級。於是可按地區、按用途而計算出應繳的租金。(見下附表)
至於地區的分劃，是以地區的繁榮情况及社會發展水平爲依據。如新馬路、荷蘭園馬路、雅廉訪馬路、士多紐拜斯馬路等屬E級。提督馬路、慕拉士馬路、白朗古將軍馬路等屬D級。靑州馬路、馬場海邊馬路等屬B級，而靑州海邊馬路則屬A級。如南灣街、板樟堂街、白馬行街、加辣堂街則屬E級。大興街、美麗街、草堆街、下環街屬D級。如靑州第六街屬A級，台山第六街則屬B級而黑沙灣第六街則屬C級。
當一房地產位於兩條街道或以上時，其租金計算以較高租値爲計算基準。
租借地的利用權價金計算是以同地點的租金的二十倍爲標準，而地租則以租金的二十分一爲準。
【例】：一位於雅廉訪馬路的住宅單位面積爲一百平方公尺，土地權屬爲長期租借或私家地，則每年繳納地租爲：
5元×100÷20=25元
若該地權屬爲租賃形式，則每年除繳納25元地租外，尚需繳納5元×100=500元的租金。
(五)土地政策的執行者
執行土地政策的主角是土地委員會，簡稱土地會。自1987年4月13日中葡兩國在北京簽署《關於澳門問題的聯合聲明》，宣佈在1999 年12月20日將主權交還中國，“關於澳門土地契約和其他有關事項，將根據本聯合聲明附件的有關規定處理”。爲確保《中葡聯合聲明》的有效實施，並爲1999年政權的交接創造妥善的條件，兩國同意成立中葡聯絡小組和中葡土地小組，以繼續進行友好的合作。於是中葡土地小組便分擔了一部分對《土地法》實施進行監察和審核的任務。
1.土地委員會
據《土地法》第112條、182條及183條規定，土地政策的執行者爲土地委員會。澳門總督將權力下放給土地委員會以處理土地批給，及監督其利用。土地委員會是由1965年8月以法律性文件第1679號確定其權限，並一直維持至今。土地委員會的組成是由土地工務運輸司司長擔任委員會主席，並由地圖繪製曁地籍司司長、土地工務運輸司屬下土地廳廳長、法律辦公室主任、土地委員會支援處處長、物業登記局局長、財政司代表、澳門市政廳代表及海島市政廳代表共八人爲委員，每星期會議一次，以討論、分析及審批新批土地、續期或修改合約等。
其中土地廳，法律辦公室及土地委員會支援處等皆屬土地工務運輸司屬下機構，分別負擔城市化的硏究、分析及有關法律的問題。地圖繪製曁地籍司爲地圖編製的實體，對宗地作地籍測量及調查，以發出包括宗地面積、四至及房地產登記編號的地籍圖。物業登記局負責房地產登記。財政司負責徵稅。兩個市政廳則對地區的發展擔任顧問的角色。
2.中葡土地小組
中葡土地小組是中、葡兩國政府處理澳門土地契約及有關事項的機構，由中、葡雙方各指派三名土地小組成員組成。每方還可指派必要的專家和工作人員。中葡土地小組在《中葡聯合聲明》生效時成立，以澳門爲常駐地，小組的工作至1999年12月19日止。
中葡土地小組的主要職責爲：
①爲處理澳門土地契約及有關事項進行磋商：
②監察批出土地的數量和期限，以及批出土地所得收入的分配與使用情况；及
③審核澳門葡萄牙政府提出的使用屬於澳門特别行政區政府的土地收入的建議，並提出意見，供中方決定。
對土地小組未能取得一致意見的問題，提交兩國政府通過協商解決。
按《中葡聯合聲明》附件二規定處理澳門土地契約及有關事項爲：
①原由澳門葡萄牙政府批出的1999年12月19日以前期滿的土地契約(臨時性批地和特殊性批地除外)，可按現行有關法律規定予以續期並收取批給費用，但續約年限不得超過2049年12 月19日。
②以《中葡聨合聲明》生效之日起至1999年12月19日止，澳門葡萄牙政府可按現行有關法律規定批出年期不超過2049年12月19日的新的土地契約，並收取批給費用。
③根據《中葡聯合聲明》附件二第二節第一款第2項：新批出的土地(包括塡海地和未開發土地)，每年限於二十公頃，土地小組得根據澳門葡萄牙政府的建議，對上述限額的改變進行審核並作出決定；及
④從《中葡聨合聲明》生效日起至1999年12月19日至止，澳門葡萄牙政府從新批和續批土地契約中所得的各項收入，在扣除開發土地平均成本後，由澳門葡萄牙政府和日後的澳門特別行政區政府平分。屬於澳門葡萄牙政府所得的全部土地收入，包括上述扣除的款項，用於澳門土地開發和公共工程。屬於澳門特別行政區政府的土地收入，作爲澳門特別行政區政府的儲備金，存入澳門註冊的銀行。必要時，澳門葡萄牙政府在徵得中方同意後，也可將該項儲備金用於澳門過渡時期的土地開發和公共工程。
爲確保土地權屬在政權回歸後繼續受到保護，《澳門特別行政區基本法》第7條規定：“澳門特別行政區境內的土地和自然資源，除澳門原有法律規定的私有土地外，屬於國家所有。由澳門特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或開發，其收入全部歸澳門特別行政區政府支配”。第120條：“澳門特別行政區依法承認和保護澳門特別行政區成立前已批出或決定的年期超過1999年12月19日的合法土地契約和與土地契約有關的一切權利。澳門特別行政區成立後，新批或續批土地，按照澳門特別行政區有關土地法律及政策處理”。
(六)承批人的權利和義務
承批人具有以下的權利和義務(41)：
①臨時性劃界並不賦予畫界申請人對有關地段的任何權利，但阻止該地段的全部或局部的新劃界，以保障承批人；
②承批人必須遵守批給地段所在區域內實施的任何計劃或規劃的規定，並遵守合理使用批給地段內的自然資源所訂的條件；
③承批人應准許相鄰地段劃界所需進行之掘坑，准許在其批給地段內爲鄰近地段進行地形測量及地圖繪製之必需工作；
④承批人在其地段內必需保留通道，以容許鄰居通過前往其他聚居地或就近交通線；
⑤承批人不得損毀在地段內、外之三角測量、水準測量等標誌；
⑥承批人應遵守有關地段利用的規定。如遞交設計圖、工程圖則等。各項工作均需在一定期限內完成，如有違反，得受罰處分；及
⑦承批人有權申請更改批給用途。如獲准時，應修改合約條款及修訂有關使用權價金或租金。
四、土地管理
土地是土地管理工作的對象。從土地管理的角度來看，土地旣是自然資源，也是生產資料。土地在與人口、生產建設、經濟發展、環境保護等方面的關係中，都佔有突出重要的地位，有效的管理土地有利於資源的管理。
葡萄牙人在澳門經歷約四百年的行政管理，但長期以來，深知其在主權角色上的不明確，而影響了在土地和房地產上的管理。事實上，居住在澳門的葡萄牙人所佔的比重不大，亦難作有效的管理。直至十九世紀末期，才逐步開展房地產權屬登記的工作。
從土地管理的定義出發，其基本任務爲①維護土地所有制，保護土地所有者和使用者的合法權益；②充分合理利用土地；和③實切執行土地法。在澳門的土地管理上，除了一、土地、房地產權屬的登記外；另有二、財政司專責徵稅；和三、《土地法》之施行以規範土地之批給；而四、在(都市建築總規章》的範疇內，土地工務運輸司透過“街道準線圖”以協助城市規劃；及五、地圖繪製曁地籍司對宗地的劃界及工地的放樣，以保證城市劃規政策之落實。此五種手段，都發揮有效的土地管理。但由於歷年來官商勾結，對土地的批給採取暗中交易而不公開競投的手法，一方面攏斷市場，而政府的土地收益又減少，加以高官級員以中、短期合約應聘來澳工作，缺少長遠發展計劃及目光。凡此種種因素，皆妨礙土地之正常管理。直至《地籍法》頒行，土地管理才進入另一新里程。
(一)物業登記局和財政司
公元1832年，葡國海外殖民地省政府製定第253號法令將葡國的《物業登記法》引用於澳門，成立物業登記局，開始進行房地產登記。對每一物業賦予一房地產標示編號。直至90年代，葡人庇山耶(Camilo Pessanha)擔任物業登記局局長，規定買賣雙方在立契官公署由立契官公證買賣契約，再交往物業登記局進行登記。由於土地分爲政府地和私有地兩種，在物業登記局亦相對地多設立一項政府地登記，並規定在其上所建物業之買賣必需在繳納租金後才能進行。對每一項物業登記，物業登記局都將其副本送交財政司以確保徵稅之執行。
其實，無論澳門的房地產是否在物業登記局註錄，財政司對每一房屋都分配一個編號，稱爲房地產記錄編號。財政司每年便按此編號向房屋業權人徵收房屋稅(即地租)。當房屋建在以租賃方式批出之土地上時，則多徵收一項租金。由於財政司具有全部房屋的紀錄，當遇到產權糾紛又缺乏物業登記局資料時，房屋稅單即爲一種參考。因其上列有業權人或納稅人姓名可供參考。舉例來說：當某物業並未在物業登記局登記，政府便視之爲無主土地。如土地的佔用人能出示房屋稅單，此佔用人可有優先權參與競投；或添加其加輔助性文件如電費單、水費單之類能證明其已佔用土地上永久性建築物已二十年或以上者，即可透過民法程序，獲政府承認其擁有權。
(二)土地法
澳門的大部分法律均源自葡國，在土地管理上也採用葡國的《土地法》。但由於：一、澳門面積細小，人口密度大，可動用的地段及由塡海計劃取得的土地都供城市用途。二、建築物向高空發展及舊城市的佔用已達飽和。三、木屋及其他臨時性建築物散佈在無主土地上。及四、離島不少大面積的地段僅憑“紗紙契”作爲擁有權的聲明等。皆爲澳門土地問題的特殊情况。政府爲便於管理城市土地而不抵觸《土地法》，在1965年以第1679號法律規定澳門無主土地的佔用與批用方式。1971年第1860號立法性法規，接納以不動產租賃方式處理用於建造城市性房屋的地段，以鼓勵私人創建且減輕承批人對使用地段的重大負擔，如與塡土、基礎設施、城市化及遷離臨時性建築物等工作有關的負擔。
至1980年製定澳門地區的《土地法》以規定：
·保留全部或局部作特別用途的地段，使不列入使用及佔用的土地一般制度內。
·容許出售不足作正常建築用途的零碎地段。
·將不動產租賃與長期租借並列，作爲處置城市性或具城市利益的地段的方式。
·批出地段前需作公開拍賣，並定出該拍賣應予免除或可予免除的情况。
·不動產可由租賃方式轉變爲租借方式。
·確保批出地段的利用，以消除投機手段。該等手段往往以申請改變用途作爲掩飾。
·對以“紗紙契”作交易憑證之地段的法律制度，由日後制定特別法律以解決之。
自80年制定《土地法》後，經多年的實行和不斷的修訂，現行的《土地法》是以第6/80/M號爲基礎的第2/94/M號法律。
(三)地籍法
由於澳門土地缺乏，及在管理上、尤其在遵從土地批出政策方面，行政當局必需擔當參與者之重大角色。而幾何地籍對行政當局，稅捐職能及登記職能所擔當的輔助作用便日益重要(42)。因此在1994年1月透過第3/94/M號法令頒佈《地籍法》以確認地籍圖的法律效力。
地圖繪製曁地籍司自1984年起已開展地籍測量工作，對每一宗地製作一地籍圖。爲每一宗地準確定界並賦與每一宗地一相對的地籍編號，以方便管理。地籍圖包括每一宗地的土地權屬狀况，如私有地或租借地等、及其所屬堂區、面積、位置、四至及門牌編號、房地產紀錄編號與房地產標示編號等(43)。
由於官民語言溝通障礙，需通過傳譯員轉述大意。而傳譯員的雙語水平一般不太高，加上中、葡兩方各自使用的量度單位不同，如一葡尺(côvado)等於0.66米，一中國尺(也稱côvado)等於0.356米至0.375米。物業登記局的原始資料便可能因而出現錯誤，主要是面積出現較大的誤差。這些誤差，在《地籍法》未頒行前，其容許範圍爲百分之五。但因誤差常存在，且常很大，爲解決此歷史問題以利土地發展，《地籍法》便規定每一宗地之登記面積和實地面積之容許誤差範圍爲百分之十，另可加上十平方米之特許誤差。對細小面積的房地產一般來說是可解決其矛盾。至於面積超出百分之十另十平方米的房地產(44)，如已超出二十年的使用期，則可按《土地法》的規定由法律途徑獲得所有權，面積上的錯誤問題便自然可獲糾正了。
1.地籍圖公佈
按《地籍法》規定，行政當局分期按堂區次第將區內宗地製成地籍圖，並在各所屬堂區公佈(45)。在三十天期限內，各宗地主可參閱公佈之地籍圖，如認爲其邊界有可懷疑者，應向地籍圖編製的實體地圖繪製曁地籍司要求澄淸。倘對澄淸結果不滿意，可在三十天內遞交聲明異議或要求更正。
在地籍圖公佈六十天後，如無任何異議，則該圖轉換成確定性地籍圖。對要求更正的圖，則由政府作仲裁人，邀約該地四鄰以確定其邊界，如能達成諒解，則亦轉成確定性地籍圖；否則轉交法院，由法律更正。這和“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理”(46)的精神相同。對附有聲明異議的圖，則政府先向受影響的業主發出通知，並提供意見或建議，如各權利人能達成協議，則該圖轉爲確定性，或經法院裁定而最終成爲確定性地籍圖。
@確定性地籍圖的作用是爲解決可能存在已久的技術錯誤。因爲房地產及有關獨立單位的法律狀况由物業登記局確定，但考慮到土地形體資料的重要性，於是規定地籍圖的證明力，在圖上除了地籍編號外，還包括房地產之名稱、狀况，即所屬堂區、位置、四至或街道門牌編號，面積；如有可能，並分列覆蓋面積及非覆蓋面積；房地產紀錄之編號或載明其欠缺；房地產標示之編號或載明其欠缺；及地籍圖發出之日期，屬臨時性或確定性。
業權人可利用地籍圖到物業登記局作資料改正或更新。對由幾幅小面積的房地產合併發展爲大面積的建築物，或由大面積的地段分期興建爲較小面積的單位，其原來的地籍圖資料則因而改變，權利人應向行政當局要求發給新的地籍圖，地圖繪製曁地籍司即派出測量員到場，由關係人在場指明地界，經測繪後再發給新地籍圖以替代原來舊圖的效力
2.劃界
獲批出之土地，由地籍圖確定，並在有關地段劃明界線。
劃界分臨時性及確定性兩階段(47)。臨時性劃界在地段四周邊界掘坑以圍上鐵欄，在每一角落放置規定標誌。劃界的執行者爲地圖繪製曁地籍司，在執行臨時性劃界前七天，以中、葡文通告於《政府公報》上以召集利益關係人。在劃界後七天內，關係人應以書面聲明是否接受該臨時性劃界。
確定性劃界是指在有關地段周圍加上三合土記號或標誌。確定性劃界應以臨時性劃界、及批給案卷內有關續後的更改爲依據。確定性劃界祇能在地段使用獲得證明後進行，亦即由臨時性批給轉爲確定性批給時進行，方爲有效。
(四)“紗紙契”
“紗紙契”其實是淸代及以前民間交易的憑證，一般書寫在紗紙上，以其紙質韌度強，能耐久保存。在交易中(特指房地產)，由出讓人將房地產資料及交易價銀淸楚列明，經買、賣雙方及作保中人簽名及蓋印記，並交有關地方衙門加簽認可作實。澳門有不少土地長期以來未作土地登記，其中有一部分能出示“紗紙契”的，但該份契據的眞確性頗受質疑，主要是土地資料方面。由於地名的可能改變、面積在單位換算上的困難、契據上姓名的改變、甚至並無鈐記、或對該文件的年代眞實性等。一方面需賴科學方法鑑證，另一方面需從歷史上找出旁證，以證實契據上資料的眞僞。這是一項極繁瑣又專門的程序。還有一個官方不願說明的理由：大多數出示“紗紙契”所涵蓋的土地，都是離島地區山地，面積極大，使人懷疑該契約的可信性。故《土地法》雖經歷年修改，但始終不願解決“紗紙契”問題，並規定“在總督於適當時提交法律提案後，立法會將對載於通常稱爲“紗紙契”文件的交易所涉及的地段，訂定法律制度”(48)。自1980年迄今，並末予以正視。即使是中葡土地小組也不願在短時間內討論其解決方法，看來“紗紙契”祇能留待特別行政區政府處理了。
五、結束語
地籍調查是土地登記前期所必需進行的一項技術性工作，也是土地管理中政策性和技術性很強的一項基礎工作。通過地籍調查，可淸楚每一宗地的位置、權屬、界線、面積和用途等基本情况，以滿足土地登記的需要。從地籍調查所得的信息，建立管理系統，進而爲土地利用管理做好準備工作，這是作爲地區發展的重要環節。
澳門的《地籍法》雖於1994年1月頒佈，其中之一個目的是爲了簡化由《都市建築總規章》所制約的手續。並規定了確定性地籍圖具有《都市建築總規章》所要求的有關地圖的效力(49)。但到今天，當市民爲興建樓宇向土地工務運輸司要求發給“街道準線圖”而遞交確定性地籍圖時，每予拒絕，僅當發展地段是由唯一的一張地籍圖涵蓋時才接受，若由二、三地段合併而遞交相對的二、三張地籍圖時，則不予受理。
《地籍法》的另一目的在於更正過去錯誤的面積登記，並規定了市民可向物業登記局出示確定性地籍圖，按其上所記錄的面積爲標準，予以更正(50)。但物業登記局並未重視該規定而落實執行。
按《地籍法》立法的原意，當地區的土地都由確定性地籍圖確認其法律效力後，應經由適當途徑設立土地登記憑證(51)，但直至目前爲止，有關機關如物業登記局和財政司並未有任何表示，而地籍圖公佈的工作將於97年底完成，地圖繪製曁地籍司如不獲得有關機關的合作，將不可能單方面進行有關設立土地登記憑證的立法程序，由於地圖繪製曁地籍司是一個技術性部門，物業登記局則爲法律部門，彼此的權責不同，亦隸屬不同的政務司，要成功達成協議，需經歷冗長的會議和複雜的程序，因而缺乏主動性，作相應的跟進。
對土地工務運輸司方面的消極反應，地圖繪製曁地籍司應堅持《地籍法》及所確認的地籍圖效力，目前，對由二、三地段合併而遞交相對的二、三張地籍圖方面，其折衝辦法是由地權人先向地圖繪製曁地籍司申請新的地籍圖，將二、三張地籍圖合併成一張新地籍圖遞交。
至於對物業登記局方面，亦應堅持《地籍法》的法律地位，再立法設立土地登記憑證，則一切錯誤的登記，自然主動地更正了。
(一)地籍信息
無論在地籍圖上或在將來所設立的土地登記憑證上，其目的是提供地籍信息。所謂地籍信息，是對地籍實體的屬性及特徵的一種描述，由自然信息和社會信息兩部分組成(52)。自然信息指面積、位置、四至及門牌編號、房地產紀錄編號與房地產標示編號等；而社會信息指產權和地權人變更的有關資料。與其他信息相比，地籍信息有其特殊性：首先，地籍信息都經過加工處理，有序化程序較高；其次是綜合了自然信息和社會信息兩方面的特徵。
1.地籍信息的特徵
地籍信息除了具有信息的一般特徵外，還具有以下特徵：
①眞實性：通過高精度的測量技術及數碼化製圖，並及時更新，使能客觀而正確地反映地籍要素。
②時效性：爲保持土地的產權和解決土地糾紛提供法律依據，或爲稅收提供數字依據，都需要保證地籍信息的時效性。
③更替性：正因信息具時效性，需不斷更新以眞實地反映地籍要素的動態變化。
④系統性：地籍信息的系統性集中表現在地段的劃分、合併、轉讓和繼承等活動中。
⑤傳遞性：地籍信息於最短時間內傳至各有關部門如土地工務運輸司、土地委員會、中葡土地小組、市政廳、物業登記局和地圖繪製曁地籍司等。
2.地籍管理信息系統
地籍管理信息系統是在電子計算機及專門儀器支援下，對地籍信息進行科學管理和應用，並具有多方面功能(53)，具體表現爲：
①信息獲取功能：具有方便迅速採集數字、文字、圖件等信息的能力。
②存貯功能：將各種標準化了的地籍資料，輸入電子計算機內貯存
③輸出功能：可快速地以數字、文字、圖件等形式輸出結果。
④信息共享功能：在統一分類、編碼的基礎上，按統一的定量、定位關係，保持和實現與其他信息系統的信息交換與共享。
地籍管理作爲土地管理、土地利用系統的核心和主體，其服務對象是多方面的，包括：
①爲土地調查建立數碼化模型，能自動製圖、量算面積及圖件存貯等。
②爲土地變更登記時隨時提供土地權屬狀况。
③爲土地規劃提供土地利用現狀、土地等級、土地條件及分佈狀况等。
④爲審批用地、轉讓等提供土地等級、權屬、面積、文據、契約等。
⑤向政府提供基礎數據、變化趨勢等，作爲分析、決策的依據。
⑥向稅收部門提供土地等級、面積、權屬等依據。
⑦向規劃部門提供土地利用狀况、土地條件等依據。
⑧向其他部門提供有關土地信息。
⑨向土地所有者、使用者提供地籍資料。
⑩向土地轉讓的行爲主體及意向人提供地籍的現勢及利用情况。
(二)土地利用系統
土地利用系統是一個複雜的系統，包括經濟、人口、自然生態等子系統，彼此間旣按其自身規律運動，又相互關聯、相互影響、相互制約。要使各子系統之間合理配合，協調發展，關鍵是必需利用和適應土地利用的生態經濟規律。然而要遵循土地利用的生態經濟規律，合理利用土地，必需加強土地利用管理。從管理的角度看，土地利用系統由對象系統和控制系統構成。對象系統即土地生態系統，指獲得土地使用權的主體及參與開發房地產業務的實體，它是管理和控制者的對象。控制系統由土地利用規劃子系統(指土地工務運輸司，《都市建築總規章》，市政廳)、土地利用計劃管理子系統(指《土地法》，《地籍法》。土地委員會和中葡土地小組)、土地利用動態監測子系統(即地圖繪製曁地籍司)和土地利用效益評價子系統(即土地委員會和中葡土地小組)組成。各子系統之間的關係如下：
從組織管理過程看土地利用管理過程，即是看對土地利用系統管理的全過程，可以下圖示意表之：
土地利用規劃是利用系統工程的理論和方法，對如何合理利用土地，進行時間上、空間上的總體佈置和安排，具有能使結構優化、適宜性評價及分區定位等特性；土地利用計劃管理是以土地利用規劃爲依據，對土地進行宏觀控制和計劃管理，作出地價評估，對用地審批控制及編製用地查詢檢索以便管理；土地利用動態監測是對土地利用狀况進行動態的檢查、監視和實測，及時進行結構修正，數據維護並作現狀追蹤；而土地利用效益評價是對土地利用狀况進行系統的、綜合的修正或對計劃管理作控制上的修正，爲經濟效益作評價，並作社會效益評價與土地潛力及適宜性評價。通過以上土地利用管理過程的循環，可大大提高土地利用管理的水平。
1996年3月由聯合國發展支持和管理服務部發起，由國際測量師聯合會、印尼農業部、印尼國家土地局和國家測繪局等協助組織，在印度尼西亞博哥爾市(Bogor)召開的國際地籍專家會議，爲亞大地區發展中國家製定一套有多種可選方案並符合各國不同需要的地籍系統文件。希望能通過地籍系統的建立，去實現高效的土地管理，並藉此推動發展中國家土地市場的規範與發展(56)。
澳門目前對土地管理的法制已經完備，地圖繪製曁地籍司已於1992年開始採用全球定位系統的人造衛星技術進行地區三角網測設，並繼續使用以加速更新澳門地圖。同時已開展了數碼化製圖，以聯網方式和土地工務運輸司、物業登記局等交換資料，並計劃與市政廳和統計司聯繫，以提供土地信息，建立澳門的地理信息系統。但由於各政府機關彼此間的不合作，和各自表現其部門本身在公共行政中存在的必需性，於是各自堅持其不必要的、擾民的行政手續。舉例來說：地圖繪製曁地籍司雖已和物業登記局進行了電腦聯網，地圖繪製曁地籍司本可快速地獲得某一指定物業的產權資料、及其有關的變更。但地圖繪製曁地籍司堅持要求申請人當申請地圖時，必需連同物業登記局發出的房地產標示文本，其有效期爲三個月。市民便要在這些繁瑣的行政手續上多花時間。在行政現代化及反官僚化呼聲高漲的今天，實有重新檢討各種行政手續的必要。此外、尤其在主權移交的後過渡時期，對政府機關的功能更應作重新評估，檢討其職能是否重複，以簡化架構，而收裁減冗員，節省開支之效。就筆者個人意見，認爲地圖繪製曁地籍司和物業登記局兩個機關其實可合併爲一，甚至把土地工務運輸司內的土地廳也合併起來，組成一個新機關，土地委員會編入這新機關之內，以發揮如國土廳的功能，而簡化行政程序，減省公文往來，提高行政效率。
《地籍法》頒行至今已三年，地籍圖公佈的工作亦將於1997年底完成，爲開展土地登記憑證的立法程序和確認並保障《地籍法》的法律效力，工務運輸政務司辦公室在97年4月正計劃成立一個工作小組，以全面檢討《地籍法》在頒行後所遇到的各種問題和設立土地登記憑證的可行性。
(指導教授：夏書章)
參考書目
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註釋：
(1)《管子校正》卷十四，水地第三十九，《諸子集成》第七冊，河北人民出版社1986 年版，第236頁。
(2)《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社1972年版，第109頁。
(3)我國經濟學家于光遠於1980年提出，其内容包括1.對國土狀況的描繪和分析。2.從經濟學的角度正確對待本國國土資源的原則和這些原則的科學基礎。3.製定開發、利用、改造、保護國土的措施和規劃。4.從經濟學的角度硏究國家管理國土資源的職責、政策、法律和相應的管理機構。
(4)《辭海》，中華書局印行，1947年版，1996年重印。
(5)O.B.Jesness：《Reading on Agricultural Policy》，The Blakiston Company，Philadelphia 1949，第379－394頁。轉載自《中國土地政策導論》，張硏田著，商務印書館，1975年版。
(6)《孟子·滕文公上》。
(7)《葡萄牙共和國憲法》第96條。1976年4月20日頒佈。1982年，1989年及1992年修正。
(8)《土地法》第200條。
(9)(明)屈大均：《廣東新語》卷二<地語>。
(10)(淸)印光任、張汝霖：《澳門紀略》上卷<形勢篇>。
(11)同⑨。
(12)何大章、繆鴻基：《澳門地理》，廣東文理學院，1946年。轉載於黃就順等著：《澳門地理》，澳門基金會、中國友誼出版公司出版，1993年，第18頁。
(13)第6/75/M號批示。
(14)第27－D/79/M號法令。
(15)第38/90/M號法令。
(16)第107/75/M號批示。
(17)第102/84/M號法令。
(18)第38/90/M號法令。
(19)見自1965年至1980年歷年《澳門政府年度施政方針及投資發展計劃》。
(20)見自1981年至1983年歷年《澳門政府年度施政方針及投資發展計劃》。
(21)見自1984年至1993年歴年《澳門政府年度施政方針及投資發展計劃》。
(22)見自1994年至1996年歴年《澳門政府年度施政方針及投資發展計劃》。
(23)《澳門特別行政區基本法》第7條。
(24)《土地法》第2條。
(25)《土地法》第6條。
(26)《土地法》第5條。
(27)《因公益而徵用的制度》第1條。
(28)《土地法》第7條。
(29)《土地法》第10、11條。
(30)《土地法》第29條。
(31)《土地法》第30條，第43條。
(32)《土地法》第45條，第46條，第47條。
(33)《土地法》第49條至第52條。
(34)《土地法》第64條，第65條。
(35)《土地法》第69條，第70條。
(36)《土地法》第76條至第78條。
(37)《土地法》第33條至第37條。
(38)《土地法》第45條，第46條。
(39)《土地法》第51條，第52條。
(40)訓令第50/81/M號。
(41)《土地法》第98條至第111條。
(42)第3/94/M號法令序言。
(43)《地籍法》第4條。
(44)《地籍法》第9條。
(45)《地籍法》第5條。
(46)《中華人民共和國土地管理法》第13條。
(47)《土地法》第81條，第83條，第92條。《地籍法》第10條。
(48)《土地法》第200條。
(49)《地籍法》第17條。
(50)《地籍法》第14條。
(51)《地籍法》序言。
(52)張鳳舉等編：《地籍測量與土地管理》，煤炭工業出版社，1992年，第214頁。
(53)張鳳舉等編：《地籍測量與土地管理》，煤炭工業出版社，1992年，第216頁。
(54)番禺市國土局主編：《土地利用系統工程》，廣東省地圖出社出版，1994年，第29 頁。
(55)番禺市國土局主編：《土地利用系統工程》，廣東省地圖出社出版，1994年，第36 頁。
(56)《聯合國地區地籍專家會議報告》1996年3月。(Report of the United Nations Inter－Regional Meeting of Cadastral Experts)
