澳門政府的工業政策
——工業轉型與政府引導
譚光民
前言
無可否認，近幾年來澳門工業已走着下坡路，曾是居本澳生產總値的首席位置，現已讓位給旅遊博彩業。但是工業至今仍然能夠爲本澳居民提供最多的就業職位，也給澳門帶來大量的外匯收入和儲備。在澳門經濟基礎中，依然是重要的構成。雖說是這樣，一些本澳工商業人士認爲。澳門缺乏繼續發展工業條件，應予放棄並建議澳門今後應專注發展旅遊博彩服務性行業，以服務業取代工業，走完全消費行業的道路，此種觀點，筆者認爲是錯誤的。事實證明，西方一些經濟走下坡的國家，正是因爲棄工業而重服務業而然。美國紐約曼克頓區，過往曾是興盛的工業發展區，後專注金融服務業，1987年10月的全球“股災”後，使紐約市經濟瀕臨崩潰，證明欠缺工業基礎的經濟結構波動幅度非常大，近年紐約市吸收失敗的經驗，急起發展高科技工業，再次投入競爭的世界市場。
澳門素有“東方蒙地卡羅”之稱，是亞太地區的重要旅遊城市。進入90年代以來，來澳旅遊及人數一直保持在600萬人左右，而賭博是來澳旅遊的重要活動內容。80年代中期以來，旅遊、專營稅，約佔澳門全部稅收的42%左右。(1)在一定意義上可以說，博彩業振興，則旅遊業繁榮。近幾年來，一些國家除發展旅遊業外，更有意修收禁賭條例。目前，泰國、緬甸、老撾三國交界的“金三角”地區，正在興建現代化賭城，越南、西貢市正在興建大型的旅遊綜合娛樂場，並附設賭場，從而大大提高這一地區的旅遊競爭實力。以越南或其他亞洲國家爲例。上述地區，無論在賭博業上或旅遊事業上對澳門旅遊博彩事業是一個強勁和有實力的競爭對手。這些周邊的競爭者，除了形成對澳門旅遊博彩事業的潛在威脅外，更是對未來保持抵稅制的特區政府財政收入的嚴重隱憂。
爲了保持澳門經濟的持續發展工業決不能遺棄，但是，過往的勞動密集工業，又不能帶領澳門經濟邁進21世紀，因此，對澳門未來工業發展的戰略硏究，除了企業積極開發工業技術外，還需要政府對工業進行扶持和指引。
一、澳門政府工業政策的演變及影響
長期以來，澳門政府的工業政策一直受自由經濟思想指導，其根本性質屬市場經濟。但在澳門工業的不同發展階段，政府的工業政策對工業發展的干預程度上，仍表現出一定的變化，並有所區別。
(一)手工業向機械工業轉變：不干預政策時期(本世紀60 年代前)
1.工業發展概况
自從1557年，葡人入居澳門後，澳門一直是對外開放的通商貿易港。西方文化東漸，在19世紀的末期，澳門開始出現一些小規模的製造行業。據歷史記載，在二三百年前，澳門已有鑄炮廠，修造來自外地“洋船”的船廠，亦有些小工場，將蠶繭繅成絲線。1886年還興辦了中國首間水泥廠－靑洲英泥廠。
20世紀初至40年代，澳門工業興盛，輕工業漸露雛形，這時期，手工業方面早已有炮竹、神香、中國煙絲、繩纜、酒等生產。30年代中期，火柴、炮竹業盛極一時，這兩種手工業總產値相當大，佔出口比例較大構成。據1930年統計，輸出的爆竹、火柴總値各爲150萬葡元，佔當時出口總値的31%。(2)到50年代中期，澳門的工業出現新的變化，小規模的膠鞋廠、搪瓷廠、手套廠、彩瓷廠、雕刻傢具廠、小五金廠相繼出現，不少工業採用半機械化的生產方式，產品種類多了，生產技術有了進步。同時新興的製衣、毛針織業由家庭式的手工業工場發展到設廠生產，部分製衣廠換了電動縫紉機，規模逐漸由小到大，生產力進一步得到提高，產量亦有所增加。
2.不干預的工業政策
不干預政策是指：任何個人或群體都可以通過簡便的手續，設立以賺取利潤爲目的的私人公司，企業或工廠。政府對市場和企業極少干預，並且僱工自由、解僱自由，工資制度沒限制，勞資關係僱主與勞工自行商定。
60年代以前，澳門政府對於家庭式的手工業根本沒有制定、採取任何制度和措施，工業的興衰完全由市場來決定。正如經濟財政政務司貝錫安在95年關於“澳門企業須不斷革新回應挑戰的工業研討會”中指出：“很久以前，澳門卻擔當一個重要的角色，就是它是進入華南的商業中途站和連接東西方的紐帶，也是與日本及南亞其他地點，尤其印度的貿易交流的支援基地。在過去，政府一直是向外沿着開放的經濟政策，這在當時自由開放的政策下，澳門的出口導向型工業有着輝煌的歷史。其中所言的自由開放政策，就包括了政府對工業的不干預原則。
3.政策對澳門工業的影響
本世紀二三十年代以後，澳門社會經濟開始了緩慢的現代化進程，傳統的經濟結構與變化了的世界政治經濟形勢出現明顯的不協調，特別是傳統的工業產品市場日見狹小。50年代早期，美國發動侵略朝鮮戰爭，1951年聯合國實施禁運政策，美國對港、澳貿易實行貿易管制，美國規定祇允許澳門炮竹在美國銷售，其餘商品一律不准進入美國市場，當時澳門政府又不扶持商人開拓新市場，因此傳統的手工業產品，如神香，火柴、臘鴨等，由於失去美國市場，工廠紛紛倒閉，工人失業。如火柴廠由五家減爲一家。傳統的手工業開始漸漸退出澳門的工業舞台。同一時期，原來對澳門旅遊博彩的維持和發展起重要影響的香港，也因一度經濟困難使澳門旅遊博彩業大受影響。但是，50年代後期，葡萄牙政府允許澳門產品可免稅進入葡屬地區，激起澳門工商界人士興辦工業的熱情。30年代前後，以加工洋紗、洋布並生產一些低檔產品以供本地和中國內陸需要的手工業作坊，開始轉入成衣的生產，試銷葡屬非洲區，由於款式與價錢相宜，訂貨數量不斷增加，銷售範圍也擴及葡萄牙本土以至部分西歐國家，因而促進了本澳以紡織成衣工業從萌牙狀態，迅速發展起來。
(二)工業騰飛階段：弱性干預政策時期(60年代後期至1987)
1.工業發展概况
60年代中由於香港的成衣、毛衣、鞋類、玩具等加工蓬勃快速發展，出口數量以驚人的速度增長，以致引起歐美保護主義的注意，並開始對由香港出口的加工工業產品實施出口配額制度，限制香港加工工業的發展。當時有些香港商人爲了避開歐美保護主義對香港的種種限制，利用港澳一水之隔的方便及澳門的廉價勞動力，陸續來澳設廠，爲澳門加工工業的振興打響了頭炮。根據統計從1978年至1987年，這10年間是澳門工業發展的黃金時期，輕加工業發展達到高峰，年出口額平均增長27.05%，是世界經濟增長率最高的地區之一。1984年，澳門的國民生產總値(GNP)達到78億澳門元，相當於10億美元(表一)：
1983－1984年澳門的按人口平均國民生產總値(GNP)爲2800美元，在全世界180個國家和地區排行第52位，在東南亞排行第五，僅次於文萊、新加坡、香港和台灣。(3)製衣、毛織毛紡、電子、玩具、人造花、皮革、五金製品等工廠紛紛建立，工場多達二千多間，並形成初步工業多元化的格局。當中，製造業和毛紡針織業是當時澳門工業的“龍頭”，經常佔據工業總產値的比重70%以上(表二)在1988年之前，工業已成爲澳門四大經濟支柱的首位。在1984年，工業佔澳門區內生產總値的36.9%，居於經濟之首，比排第二的旅遊博彩業19.5%多出17.4個百分點，澳門產品市場到達世界104個國家和地區。(4)1987年，澳門工業總產値第一次超過100億澳門元(表三)，增長率達30.16%，比當時廣州市的出口總額高。由此可見，工業的優勢十分明顯，容納8萬多勞動力，解決澳門一半左右人口的生活。
2.弱性干預政策
(1)工業政策由不干預轉向弱性干預的原因
70年代末期，西方國家的經濟狀况時好時壞，導致世界市場發展不平衡，加上貿易保護主義繼續抬頭，匯率的變動等因素對澳門向外型的工業經濟造成種種影響，包括有利和不利的。幸好澳門獲得歐美國家的紡織品出口配額和享受優惠制，工業架構具有靈活性、適應能力較強，澳門政府推行溫和的工業政策促進工業的發展，對工業投資環境作了一些改善，增加了澳門工業的活動，克服不利因素和存在的困難，80 年代取得了較好的發展。
(2)弱性干預政策的內容及政策的表現
進入70年代以後，澳門工業進入高速發展時期，經濟活動頻繁、特別是由於澳門的工業結構、普通存在有機構成低，結構單一，生產企業規模狹小，分散經營。紡織、製衣、人造花等宜於分散生產，形成發外加工的行業能夠在澳門大行其道。根據統計，一些祇有4人以下的工廠，達到873家，佔全澳工人總數42.19%，這873家工廠平均僱用工人2.63人，分佈在全澳各個地區。使到澳門居民生活、交通、安全、衛生環境極爲混亂。另一方面，在同一階段，根據澳門統計曁普查司統計，72 年澳門工廠由949間發展到86年工廠1546間，工業人數76，248人。特別是1979年和1980年，數以萬計的大陸新移民湧入澳門，爲澳門工業提供大量的廉價勞動力，在解決工業發展與勞力不足的矛盾之後，工業經濟出現罕見的好現象，帶動了澳門整體經濟的繁榮。正是大量的勞工存在，一切勞工有關問題都相繼出現，因此，到了80年代之初期，澳門政府不得不放棄“不干預的經濟政策”，逐步推行有限的“弱性干預政策”。“弱性干預政策”其內涵是指：除非有明顯證據證明市場失效(市場的自由運作不能發揮作用)，否則政府對私營企業不作任何干預。
在當時，澳門政府對工業採取“弱性干預政策”的工業政策，主要是對工業發展起規範的作用，其具體表現在80年代，政府對工業實行下列的一些政策和措施①1984年8月首次實施“勞工法”，規範勞資關係，並保障勞工應得的權益；②1985年6月，頒佈“政府發展工業的方針與政策”，訂定作爲政府參與工業範圍及其經濟活動經營人關係的方針政策。對促進工業發展起積極作用；③1985年11月，澳門政府頒行“新工業法”，實行簡化行政手續，鼓勵投資設廠，將“山寨廠”(家庭式工場)合法化並納入正軌，改善工業的監管制度；④1985年9月正式成立工業發展輔導中心，着手培訓各種工業人才，爲加工製造業輸送技工，成本核算員、指導員；⑤1986年頒佈《工業政策範圍內稅務鼓勵》，積極推動工業的發展。(5)
3.弱性干預政策對澳門經濟的影響
澳門工業一般是製造業、電力、氣體燃料及供水、採礦工業。工業發展加快主要是踏入60年代後期，一方面，澳門的地位被政治層面確定下來，形成有一個穩定的投資工業環境。1974年4月25日，葡萄牙民主革命勝利後，結束了專制獨裁統治，宣佈放棄葡屬的所有海外殖民地。不久後，葡萄牙新憲法確定；澳門領地不屬於葡萄牙共和國的國家領地，享有內部的自治權，並且頒佈了《澳門組織章程》，以法律形式確定了澳門帶有內部的自治色彩的政制。1979年2月，中葡建立外交關係，兩國關係大爲改善。因此，澳門雖然是一個主權與治權暫時分離的特殊地區(即中國擁有主權，暫時由葡萄牙政府管理)。但雙方都力圖保持和發展澳門的經濟繁榮。這種穩定的政治局勢極有利於澳門經濟的發展。外資來澳投資建議日益增加。據統計，20多年來，外資在澳門投資額達到20億元，其中投資工業者達10億港元，⑥外資在澳門建立工廠，大大加快了澳門現代化工業的步伐，並且帶來了先進的技術和現代的管理方法。促進了澳門工業的改造和更新、提高全澳的勞動生產率。
另一方面，60年代後期，澳門本身積極興辦工業，由於勞力價格比較低廉，樓房、地價均較香港便宜，工業品稅率也低。同時，澳門是一個微型經濟地區，其出口額在世界總貿易額中所佔比例微乎其微，因而獲得歐洲共同市場和世界經濟發達國家制定對發展中國家製造業產品進口的優惠待遇，吸引了當時不少的香港已無配額享受和受制於貿易保護主義限制的香港工商業界到澳門投資設廠、澳門工業因而得到迅速的發展，紡織、製衣、電子、玩具、絲花、瓷器等行業相繼興起，成爲日後澳門主要的出口工業產品。與此同時，在70年代中期，大量的中國內地靑壯年移民湧入本澳，爲澳門勞動力市場提供了充足而廉價的勞動力。
70年代初期至80年代中期，澳門實行自由經濟政策，設有保障自由競爭的法律，促進自由競爭的外匯自由兌換制度、貨物進出口和客商入境的自由制度，以及經濟的不干預政策，大大方便了澳門的進出口貿易和金融等的發展，使澳門成爲投資環境最好的地區之一。與此同時，澳門各行各業空前興旺，市民充分就業，市面一片暢順。根據“世界經濟合作與發展組織”的一項資料顯示，從1971年到1981年的10年間，澳門的經濟增長率平均每年達到16.7%，是世界經濟增長最高的地區之一，而香港在同期內的增長率是10.4%，遜色於澳門。根據澳門政府統計司資料從1980年到1989年的10年間，工廠(場)由1，131間增至2，148間，增加了93.1%。工人由48，222人增至68，276人，增加了42%，80年代對外貿易總額一直高於本地生產總値，經常維持在60%以上。因此無論產値，就業或出口等方面看來，製造業都居舉足輕重的位置，澳門製造業的發展還帶動了其他行業的振興，即電力、用水、建築、進出口貿易、運輸、財政、保險等各行業。顧此，80年代中後期以前，澳府實行弱性干預政策基本上是成功的，這時期政府對工業界不作直接資助，僅在架構上作有限的支持，這僅表現在1986年在氹仔北安塡海區批出21萬3千平方米工業用地。(見附圖)
(三)工業下滑：干預政策時期(1988年至今)
1.工業的發展概况
1987年是澳門工業總產値第一次超過100億澳門元，增長率達到30.16%，同年4月13日，中葡兩國政府簽署了《中葡聯合聲明》，聲明指出中國將於1999年12月20日在澳門設立特別行政區，明確了澳門的政治地位，保持五十年不變的資本主義制度，但是到了80年代末到90年代初，由於鄰近國家和地區的開放和投資環境的改善，以及東南亞新興市場的競爭，澳門工業面臨成本上升，勞動力短缺，產品競爭力下降的困境，一度興旺的電子、玩具、絲花、瓷器等行業日漸被淘汰，而成衣加工業幸有配額制度的保護，尚可生存。雖則如此，出口加工業仍無可避免地面對勞動力短缺及因通脹引致多間廠倒閉。根據澳門統計曁普查司93年工業普查資料，93年全澳工廠總數1790家，比90年代減少487家，工人總數50，386人，比90年代減少15，448人。90年代至93年間製衣廠減少114家，紡織廠由90年至93年間，共減少34家成爲工業最艱苦的時期。
2.政府干預政策的實施
1988年，工業增長趨緩，有些年份甚至出現負增長，進入90年代以後，經濟發展情况並未像人們預料和期望的那樣順利，澳門經濟不斷出現波動和發展速度下滑的現象。近幾年，更加出現某些部門的運作非常困難。原來一直被看好的出口加工業增長速度出現大幅滑落，使得它在整體經濟結構中佔有的比重降到約20%左右，反觀旅遊博彩業近况，六年間持續旺盛，已取替製造業登上澳門經濟支柱的首位。工業雖仍是澳門不可或缺的支柱產業和基礎產業，現時它每年仍爲澳門帶來140億澳門元的外匯收入。其次，工業對其他產業的間接貢獻不可低估，出口加工業所需原材料，機器設備依賴進口和產品絕大部分出口，對外貿、運輸、金融等行業提供支持，對充分就業有特殊作用。
桎梏工業發展的不利因素正日益增加，而解決的難度也越來越大，已不是澳門工業界本身力量所能勝任，工業的再發展需要政府的可行政策來扶助。澳門政府鑑於以往對工業採取不干預政策已不適合今天經濟市場發展的需要，卒於80年代末期，對工業採取干預政策。政府干預政策的實施主要在於三個方面：
(1)制定工業發展的方針
①1991年澳門政府的施政方針，祇是集中實現大型計劃和進行的大型建設發展政策，對工業政策是維持及鼓勵促進出口的直接及間接工作，目的是使市場多元化，擴大出口類別及推廣高質素的產品。②1993年澳門政府的施政方針主要依從下列三個主要軸心發展：傳統工業部門現代化；推動設立主要從事出口及以專門化新因素爲基礎的其他工業活動；加強服務性部門，特別是加強協助區域性生產活動的分部門。這三個軸心發展主要是希望其能將陷入困境之製衣業、毛針織業、玩具業等製造業擺脫困境，使澳門的工業重新獲得新的發展。③95年的施政方針，政府採取了較爲積極的措施，槪括爲如下幾個方面：促進投資將不再着重集中於工業方面，而轉爲優先發展服務業，並創造其發展有利的條件。同時將實施新的投資居留法例。這一政策引起經濟界人士的關注，認爲這是符合澳門經濟的發展條件和發展趨勢的。繼續推行工業現代化，並繼續推動工業轉型，使出口加工業在未來澳門經濟體系中佔一定的地位。95年施政方針提出了修訂興辦工業購買廠房及設備的信貸補貼制度；建立外貿活動准照新制度；加強貿易投資促進局對出口加工業的輔助作用；向企業宣傳加強生產力和提高產品質量的重要性，設立風險投資公司，支持靑年企業家創業，設立生產曁科技轉移中心等。上述措施切實而又得力的話，將對出口工業現代化，多元化起到推動作用。強調國際機場落成啓用對澳門的經濟作用。施政方針的工務運輸政策對機場的準備工作，作出了較具體的安排。
(2)明確政策引導
①1988年澳門政府對工業的施政政策明確指出：擴大工業發展輔助中心(CADI)，鼓勵採用現代化技術，大力支持工業投資、鼓勵工業多元化，制定完成工業村的限期。同時，從1988年開始，澳門立法許可輸入大量的大陸勞工，爲擴大生產帶來便利條件。②1989年澳府的工業政策，繼續對工業投資的財務及稅務優惠，並研究及促成新的鼓勵政策。鼓勵本地主要的生產機構參加世界主要交易會和展覽會，更積極開拓貿易拓展計劃。③1990年實行對來源證及出口配額正確使用方面加強稽查，並儘量保證遵守澳門所簽署的貿易協議。④1992年澳門政府對經濟活動的領域政策是致力從外地，尤其是亞太地區的國家，徵集投資項目以確保引進資金及科技。當中包括本地傳統工業部門，尤其是紡織、製衣、玩具、傢俬及陶瓷等工業現代化，以便其能在國際市場上競爭。澳門政府並鼓勵發展“工序外移”。⑤1994年澳門政府的經濟領域政策，加強對企業的幫助，有需要將輔助新工業項目發展的機制，吸納投資、修訂財務及稅務鼓勵之法例。成立有本地區參與之有關管理公司後，將開展聯生工業村計劃。(6)96年澳門總督韋奇立在立法會發表施政報告表示，雖然94和95年出現增長速度經濟的減弱，但頗高的在地區方面不脫節的增長率仍然維持。爲着繼續發展經濟，現正在進行結構上的逐漸調整，以便給予第三產業佔更大的比重；對仍然是主要領域的工業的轉型現代化給予多種支持和鼓勵；並且在地區化和經濟國際化擔當重要的角色。(7)
(3)完善企業制度
80年代末期澳門工業的滑落使澳門政府的不干預政策不能挽救疲弱的工業；迫使澳門政府加強對工業的直接輔助與支援，因此，頒佈有關工業條例，政府不僅增加扶助工業的開支，而且扶助的手段更加多樣化，也更加直接。工業的起飛，需要完善一系列企業制度，80年代起，澳門政府對工業企業採取註冊登記辦理，如商標登記程序、專利權註冊程序、物業登記法典、公證法典、行政程序法典、有關公司法典、刑事訴訟法典、民事訴訟法典、勞工法規、投資移民法例及新消防規例等等，逐步完善了規限工業企業經營的法規。80年代末至90年代初又先後成立了貿易發展局、風險投資公司、經濟委員會、生產力曁科技轉移中心等一系列機構，爲工業整體提供輔助性服務。澳門政府的工業政策等積極的方向邁進了大步。
3.干預政策對澳門工業的實質性影響
(1)開拓市場、實現市場多元化
80年代末期，西方經濟不景氣，美國和西歐一些國家市場疲軟，減少進口數量，直接影響澳門工業生產的發展。出口增長率從1988年爲6.85%一直下降至1991年的2.29%的負增長，93年增長0.11%，到95年澳門工業產品的出口總値爲159億元，與94年148.5億元相比，名義數値增加了7.1%但是，當年的通脹率爲8.7%，(8)對比之下，實質又是一個負增長，充分反映廠商的經營，受內外惡劣環境的影響。面對此種嚴峻的處境，澳門政府工業政策是積極開拓市場。其實早在70年代中期開始，澳門政府在廠商的要求下，協助開拓西歐和美國市場，以及亞洲市場，由於澳門是發展中地區，因而獲得歐美國家提供的特惠稅和紡織品配額優惠。到了80年代末期，特別是最近，政府本身積極帶領企業開拓新市場，例前蘇聯、波蘭、匈牙利、捷克等新市場，改變了自70年代以前傾向依靠數個狹小市場的不利局面而走向市場多元化，澳門工業產品銷往世界一百多個國家和地區，爲日後澳門工業產品建立良好的銷售網絡。
(2)引入勞工和工序外移對本澳製造業市場所產生的衝擊
80年代中期以後，由於勞動力愈來愈缺乏，工資上漲，形成生產成本加重，此時中國推行經濟改革開放，澳門政府立法輸入勞工和鼓勵商人將部分工序移往內地，對於保持澳門的勞動密集型工業有較好影響。可惜好景不常，美國實施對產地來源證的政策，禁止有40家工廠共5億元的紡織品輸往美國，使到近幾年的出口總値因而減少。另一方面美國買家存有顧慮將訂單轉移到其他地區。這對澳門勞動密集型工業的總產値造成很大影響。隨後，經過美澳雙邊貿易談判，美方答應恢復部分紡織品配額給澳使用。
由於輸入勞工政策和鼓勵商人將部分工序外移，促使澳門社會出現一個怪現象，就是“有工沒人做，有人無工做”。廠商爲了追求更大利潤，通過引入外勞，將製造業工資壓低，造成本地工人難以跟外勞競爭，紛紛轉業。與此同時，國內的宏觀調控政策雷勵風行，使原來本澳的興旺服務性行業和建築業亦寂靜下來，根據統計司統計，本澳從94年的失業率3.8%到96年中達到4.6%(9)創新高點，建築業空置單位達到3萬多個。再加上工序外移，無疑使本地工人失業率更雪上加霜。勞工界代表在95年向政府提出停止輸入勞工，削減在澳的外勞數量，聘用本地工人。
(3)透過“工業貸款補貼”制度技術現代化和產品多元化
96年起，澳廠商接到大量製造業訂單，爲出口加工業帶來新的機遇，因而廠商要求澳門政府恢復輸入外勞政策。否則會窒息澳門的工業，面對此等問題，政府透過“工業貸款補貼”制度，來改善生產技術，希望能夠減少勞動力來使澳門工業技術現代化。該貸款補貼制度原祇適用於加工製造業。初期，申請者大部分屬於服裝成衣業。現時新的制度亦可適用於建設或更改設施，購買設備或保護等方面。“工業貸款補貼制度”自91年到94年，實施以來，根據統計，93年申請入貸款補貼項目19個，貸款金額1.49億澳門元，四年總貸款額約爲3.32億澳門元。澳門政府希望透過“工業貸款補貼制度”進一步落實澳門工業技術現代化、產品多元化。澳門政府過去多年都大肆提倡工業多元化，像1978年澳督李安道提出澳門工業要多元化，經濟也要多元化。但澳門產品結構在過去二十多年發展，始終都是以紡織品和製衣業爲“龍頭”，其他的產業有過時期較爲強勢，但最終都是作爲“陪伴”產業。如80年代的電子業、90年初的音像產品製造業，都有如曇花一現，幾年光景便聲沉影寂，即使擁有現代化設備，自動化程度甚高的毛紡業，也難以在澳生根，最後澳門毛紡廠亦於96年撤離澳門。此外，過去有較佳出口業績的玩具產品，95年比94年減少20%所佔的比重也下降到祇有3.6%。前兩年一度冒起的，有較高科技的音像產品，95年11月的出口值，比94年同期大幅下降了46.7%。反觀澳門工業的核心家族製造業、紡織工業和製衣工業，其出口額經常位列其他工業產品前茅，其他的工業行業難以匹敵。(見表2)
4.政府的工業產品多元化政策，與理論和現實相異
澳門政府多年推行的工業產品多元化政策，最終受制於亞當·斯密的自由放任經濟理論。亞當·斯密在《國富論》一書中，對這種他稱爲“明顯而簡單”的制度有過精彩的描述：“每一個人，在他不違反正義的法律時，都應聽任其完全自由，讓他採用自己的方法，追求自己的利益，以其勞動力及資本和任何其他人或其他階級相競爭。這樣，君主們就被完全解除了監督私人產業、指導私人產業，使之最適合於社會利益的義務。若要履行這種義務，君主們極易陷於錯誤；要行之得當，恐不是人間智慧或知識所能做到的。按照自然的自由制度，君主祇有三個應盡的義務，這三個義務雖然很重要，但都是一般人所能理解的。第一、保護社會，使不受其他獨立社會的侵犯。第二、盡可能保護社會上各個人，使不受社會上任何其他人的受害或壓迫，這就是說，要設立嚴正的司法公共機關。第三、建設並維持某些公共事業及某些公共設施(其建設與維持絕不是爲着任何個人或任何少數人的利益)，這種事業與設施，在由一個大的社會經營時，其利潤常能補償所費而有餘，但若個人或少數人經營，就不能補償所費。
亞當·斯密強調的自由放任經濟政策，實質上可以總結爲兩點，即堅信市場的主動性是無限的，但也不排除政府參與創造物質財富某些部分的可能性，甚或必要性。在自由經濟的環境下，社會上每個人都在爲獲得經濟利益而不斷努力，由於個人的才能得到最大的釋放，社會經濟效益也能得到極佳的組合。這樣，市場“無形的手”便會引導經濟的發展。然而，自由經濟的發展也需要政府給予必要的管制，一是制定與實施一系列的法律和政策，預防和醫治自由經濟的“疾病”，保持和扶助自由市場力量的健康發展；二是承擔市場經濟所無法勝任的，但社會效益又十分顯著的經濟基礎設施建設，如道路、港口、機場等建設，及保障社會穩定的服務性質項目，如社會福利服務等等。而政府的干預祇局限在保障市場“無形的手”不受破壞。
踏入90年代，澳門政府對於萎縮的加工業沒有實質的扶持，祇有致力改善投資環境，進行包括興建固體焚化站、九澳港、新口岸新海運大樓、新澳氹大橋及澳門國際機場等大型建設和聯生工業村，並且在96年前都相繼落成，有利於日後工業的發展和工業轉型，這些硬環境符合政府推動第三產業的發展，按西方經濟學家關於三個產業的經濟劃分，則第三產業包括：金融、商業、旅遊、運輸、通訊、水電、科技、敎育等服務行業爲主力，第二產業包括：製造業、採礦業和建築業，第一產業包括：農、林、牧、副、漁業。91年，澳門按就業等結構來劃分，第三產業已達到56.7%，第二產業佔42.4%，第一產業僅佔0.62%，一直居本澳生產總値的首席位置的製造業已讓位給旅遊服務性行業。(10)
5.設立“生産暨技術轉移中心”改善生産技術和管理方法
對於出口加工業的停滯不前，政府除繼續進行低稅制外，將前身是CADI的工業輔導中心在95年改組成生產曁技術轉移中心，提供的服務主要有二方面：
(1)促進廠商技術進步，積極爲廠商提供設備較齊全的實驗室手段和可行性試驗服務，協助廠商拓展新產品和新技術。
(2)推行工業技術培訓，生產力曁技術轉移中心十分重視技術培訓工作、常設立多項培訓課程，包括有技術方面的工場管理、品質控制、商業外語、成衣設計、推銷及市場推廣技術、人事管理等課程。生產力曁技術轉移中心除了提供一般性的服務外，特別重視引進新型技術的工業，爲澳門的工業轉型起催化劑作用。
6.利用“投資居留法”和低稅制吸引外資
但是單憑生產力曁技術轉移中心的提供的新技術，並不能使澳門的工業再度繁榮。澳門政府成立一統籌外來投資的部門“投資促進局”，藉着該部門向外推廣澳門的投資環境，希望引進外資來澳生產設廠，但成立至今已有多年，其促進投資的成效並不嚴重。此外，《投資居留法》再三出台，其目的在於吸納具有經濟效益的投資和高質素的人力資源，讓有的企業家、管理人員和技術人員留澳工作，有助於推動澳門經濟的發展，到目前爲止，祇有20多人申請，尚未清楚，該批申請者是以此法例來作爲留澳居住，還是投資澳門之工業。
按理，澳門是一個經濟活動完全自由，市場完全開放的社會。外匯資金之流出、流入並無任何限制。任何產品和勞動力均可自由進出。同時，政府實行一套極富吸引力且低稅率之稅務制度。澳門之稅率最高也僅爲15%，比起日本爲24－38%，新加坡爲40%，英國爲50%，美國爲42%，香港爲16.7%還要低。(11)在澳門投資，不論是本澳工商界人士或外國人負責行政管理企業又或在澳門設立的外資企業，政府不但沒有限制，而且對本地帶來重要經濟利益之投資計劃，將會給予各種優惠。其中包括批給土地以便實行有關計劃，對購買或興建新工業設備所作出之貸款給予利息優惠，在投資工業時，投資者更可獲得長達十年免稅期之優厚稅務鼓勵。(12)
7.政府對執行工業政策的認眞程度
上述這些優惠條件，對外來投資者本應具有極大吸引力，但直至目前，尚沒有大批的外來投資者到澳門發展工業。其原因究竟爲何，一時間可能說不清楚，但以下面幾段事例可以看出一些端倪。最近越來越多的台商把澳門視爲進入內地市場的中介點，原因除了澳門與內地相隔極近，台澳交通便利外，亦因澳門距99回歸還有兩年多時間，但當這些台商了解到工業用地祇限作租借批給，不能作私家地權出售，以及購買行政人員住宅所繳付之物業契約費即物業轉移稅要等上幾年時，即把投資澳門的慾望打消。
中山市政府，在95年曾把五項生產項目引到澳門聯生工業村，但在審批過程中，費時一年計劃尚未批核，該計劃被迫取消。
日本在亞洲地區的投資，主要以香港爲據點和轉運站。近年香港資金、人力成本及運輸費用的高漲，令不少日資企業另謀可取代的營運地點，開始轉移視線到澳門，但直到目前，澳門政府需已多次與日本貿易團交往，但尚未能吸引日資企業來澳發展，若政府不加倍努力，設立優惠條件，到後來，日資又可能游走。
從90年代初期開始，澳府已着手實施工業發展參與計劃，但其施行的政策重點還是傾斜於旅遊博彩業，因而使旅遊博彩業成爲澳門整體經濟之首，對於日益萎縮的工業，澳門政府似乎仍然泰然處之。聽其言、觀其行，澳門夕陽政府的確存在不思進取，不求有功，但求無過，平安撤退的心理。但在撤退心態作用下，澳門當局某些部門及官員的官僚主義作風問題又嚴重起來，他們工作態度消極，辦事推長、拖拉，甚至還出現官員貪污、索賄的現象。官僚主義作風對澳門吸引外資、展開區域合作的形象和進程已經產生了不利的影響。(13)當局面對澳門已經出現的經濟、社會問題，在“大變革”的關鍵時刻，如果繼續採取無視現實與不思進取的政策，對澳門將遺害無窮。
二、澳門工業的現存困難與面對的挑戰
儘管澳門政府根據本澳經濟發展及其本澳工業的實際作用，採取了由不干預到干預的政策演變路向，對工業的發展方針、政策、管理體制等方面作了諸多努力，並取得了一定的效果，但是這些努力並未取得充分的效果，就整體情况來看，澳門工業仍面臨着重重困難，這些困難所引發的經濟問題亦在困撓着澳門工業的發展。歸類分析澳門工業面臨的困難，了解這些困難所引發的經濟問題，有利於我們進一步認識到澳門工業處於一個轉型時期，以及更能意識到政府的選擇與引導具有至關重要的意義。
(一)工業發展現存困難
對於地域狹小，資源貧泛，經濟活動空間以及勞動力供應嚴格限制的澳門，其中科技、資金更是經濟、社會進一步持續發展與進步的關鍵因素。但直至目前，由歷史的、客觀的，以及人爲的各種因素制約，澳門工業困難表現有下列幾方面：
1.經濟資源匱乏
(1)缺乏投入生產資金
澳門地方小，資源奇缺，工業所需的各種原料、半成品、機器設備等等，大部分從香港進口，工業產品亦經香港轉運到世界各地去。同時，澳門工業所需要的部分資金和技術人才，也是從香港引進，不少工業訂貨單同樣由香港轉來。再者澳門企業規模狹小，資本有機構成低，資本的追加，注入能力自然不強，若果需要引進一系列新技術的生產線動輒需要巨額的投資，澳門的絕大多數企業尚不具有這樣的投資能力。
(2)缺乏勞動力
由於受周邊地區的開放政策和投資環境的影響，澳門本身的產業結構仍然是勞動密集型爲主，很多生產工序均需人手完成，但是單靠澳門本地的人力資源，根本無法完成配額之內的所有訂單，因此需要尋求輸入勞動力及外發加工的輔佐，才能解決這個問題。
2.政府未形成一贯性的工業政策
(1)政府對工業的支持力度時強時弱
80年代初期，電子工業是多元化工業的一張，同時其發展亦不錯。1984年電子工業產値2.32億元，在澳門工業出口總値中佔第四位，很有發展前途，但是1985年世界市場出現飽和，大量產品積壓，資金周轉困難，而且缺乏設計新產品的技術人才，澳門當局又未能及時提供貸款和援助，不少工廠減產、停產甚至倒閉，另有一部分遷往大陸，原本1985年有30多家電子廠，到了80年代末祇剩下二、三家，這是工業發展過程中出現的一個挫折。同時，在60年代後期，首家在澳建廠的澳門毛紡廠，亦經不起缺乏勞動力和生產設備落後，亦於96年末倒閉，令人有不勝唏噓之嘆。
(2)政策與執行機構缺乏溝通和協調
連續數年工業在逆境下度過，對於這種情况，澳門工商業人士有以下幾種看法：
①立法議員唐志堅在94年12月5日在立法會審議95年度經濟及財政政策的施政方針會議上指出：“澳門的經濟發展，需要制定包括稅務、居留、土地使用等優惠措施的“外來投資優惠法”。而另一個對投資者的人爲障礙是行政手續繁瑣、官僚作風、法例陳舊、貪污受賄、語文障礙等，這幾方面的問題，須要行政當局拿出決心。”
②立法議員、澳門經濟委員會委員曹其眞在95年11月28日在立法會展開96年施政方針討論時提出：“澳門政府要吸引大企業、高科技的投資者，要採取靈活措施，將投資環境開放給香港人。”
③澳門世貿中心股東、執行董事、澳門出入口商會會長吳榮恪在96年即將落成的澳門世界貿易中心大樓接待新聞界參觀時對澳門要改善經濟問題時指出：“當局的政策要進一步開放，包括對外商進入澳門投資和居留的條件要放寬、程序要簡化、行政效率要提高，才能使近年來澳門政府有關部門和工商界在內地和世界各地推廣澳門投資環境工作的效果得以延續。
④澳門廠商聯合會理事長梁宋在96年3月在中華總商會舉辦的澳門經濟座談會指出：“政府雖有多項給予工業優惠的措施，卻不能收到預期的良果，當然此中有多個原因，其中重要的一個，是政府對工業的政策，不能做到統一協調，特別是不能因應時勢，硏究分析，採取相應一致的謀略。主管經濟的部門，訂出多項給予工業稅務優惠等措施。而與一些部門，卻制訂出多種超前福利，增重工商負擔法例；頒佈不切實際扼殺工業的新消防規例；採取不據實情，提出停止僱用外地勞工主張，打擊工商各業。一方面向外宣傳在澳門投資的好處，另方面法例又不能提供投資者在澳門居民的方便。”
3.外部經濟環境的變化
(1)周邊經濟區域競爭加快增強
近幾十年亞洲經濟的蓬勃發展，爲世界經濟增添了新的活力，爲國際貿易投資開闢了巨大的經濟市場。特別是東南亞國家聯盟，在日益興旺發達的東亞經濟中積極參與區域合作和分工，在拓展對東南亞各國的貿易投資業務，積極引進日本、韓國以及東南亞資本，爭取參與正在興起的亞太區域合作等方面，尋求新的突破。21世紀世界經濟的繁榮在亞太，亞太經濟的繁榮在中國沿海，而中國沿海地區的起飛，關鍵在於珠海三角洲、長江三角洲和環渤海地區。在珠江三角洲地區，深圳和香港、珠海是最重要的增長極，它們不僅是幫助珠江三角洲經濟起飛的重要兩翼，而且是促進整個中國經濟繁榮的推進器，同時也是東亞地區與世界市場接軌的重要接口。
(2)周邊經濟吸引點的形成
根據亞洲開發銀行報告指出，今年亞洲經濟的增長率仍能達到7.3%，年約爲7.2%。亞洲依然是世界上經濟發展最快的地區。其中越南、菲律賓、老撾、柬埔寨和緬甸等國的經濟穩步發展。越南經濟持續增長除了農業外，外來投資使到工業穩步增長，全年工業產値達到102 億美元，促進了對外貿易的發展。自從拉莫斯出任菲律賓總統後，菲律賓政府投資局制定投資優先計劃，該計劃列出了今後五年內政府重點扶持的新興產業項目，包括一百多項優先發展的產品。這些項目或產品一經批核，可取得免稅等優惠，政府並對於由內銷轉爲外銷的外資企業，給予利潤、金額匯出等方面優惠。國際經濟界人士認爲，菲律賓投資市場發展潛力極大。
(二)工業困難時面臨的挑戰和內部經濟問題
澳門的經濟發展其實與粵港有着唇齒相依的關係。尤其是近十多年的經濟發展，三地都是依靠市場自發的力量來推進合作，極易產生各自爲政與區域本位利益的制約。而使資源配置於十分不經濟的狀况，特別是澳門，其面對的挑戰，表現在區域經濟中產業地位呈下降趨勢。(因爲勞動密集型工業，無論是勞動力資源，工資水平、土地價格，都比珠江三角洲地區高昂，在管理質素方面比香港管理水平低)澳門工業的國際競爭力正在減弱；軟、硬基礎設施嚴重滯後，尤其是“軟體”中的人力資源素質與科技環境滯後；經濟政策、基礎設施建設、產業發展規劃、法律體系等不健全，都是澳門工業發展面對的嚴峻挑戰。
1.工廠數量減少，失業人口增加
澳門工業持續困境，使到本地區整體經濟發展呈放緩，與製造業和出入口貿易相關的行業是衆多行業中疲態最嚴重的。同時，亦是就業人口最多的一環，澳門失業人數中36.3%是製造業工人，21%是建築及公共工程業工人。製造業由於受外部競爭激烈和內部調整的影響，出現萎縮。一些工廠不得不減產、停產或遷廠。僅去年一年有170多家工廠結束在澳門的業務。因此，就業人數由94年的48，217人減少至95年的43，991人減少4，226人，95年底澳門失業率爲3.8%，到96 年7至9月失業率達到4.6%，失業人口約9，700人。(14)對澳門社會經濟潛伏很大的危機。
2.對外貿易發展阻滞和失去配額優势
出口貿易受製造業增長受阻的影響而出現疲弱，入口貿易方面也不理想。95年本地區入口總値163億，比94年下跌3.9%，顯示本地內部消費疲弱，受此影響，本地區船務貨運業處理貨運祇比94年微增3%。反映本地消費能力的行業普遍呈下降趨勢。另一方面，澳門的加工製造業，將又面臨另一困難，根據國際貿易組織烏拉圭回合的談判，由1995年至2004年未來十年，配額制將逐步取消，這意味着澳門的成衣加工業，將逐漸失去配額保護的優勢。
3.第三産業呈現下降趨勢
95年新樓宇交易僅約7，000個單位，低於94年；樓價比三年前旺市時下降三至成。房產經營受國內宏觀調控的影響較大，但亦顯示失業人數的增多而購買力減少的現象。主要對象是本地區居民和外來遊客的娛樂服務、營業額普通滑落、降幅達至兩三成。飲食業亦有同類情况，營業額平均下降幅度兩成，部分中菜酒家、酒樓更下降四成，導致95年本澳先後有40多家大小食肆停業。受消費疲弱影響，百貨辦館業95年營業額普遍下降5%至15%。石油業除石油氣有輕微增長、其餘平均跌幅6%，汽車銷售出現十年來最大跌幅33%，若沒有割價傾銷，跌幅可至50%，另外的士行業營業額下跌10%。(15)反觀旅遊業情况稍佳，總人數維持800萬人次，旅行社組團來澳數目增長兩成以上。
4.由經濟不景氣引發的罪案增加，更強化經濟發展的負面影響
由於加工製造業的不景氣，工人大量失業，作爲並非正常娛樂事業的賭博業，其利益之衝突，更易引致殺傷之事件，分析近十年的罪案統計(見附表)，不難發現罪案幾乎是逐年上升，尤其是近三年，罪案連續兩年以兩成升幅增長。治安當局曾將本地治安不靖歸究於三大原因：一、97臨近，香港黑幫移師來澳，與本澳黑幫爲爭奪賭場利益起衝突；二、經濟放緩、失業率上升，令罪案上升；三、本地海岸線長，難以杜絕偷渡，且本地爲開放城市，外來不法分子易於出、入境。因此，澳門政府要加強治安執法制止血腥事件不斷在街上上演外，(否則，澳門僅餘的旅遊業，也受到社會治安的不懲，而趕走旅遊觀光者。)還要積極扶持澳門的工業發展，使本澳居民充分就業，市面經濟就會暢旺，社會治安就會良好。
三、澳門工業轉型中的政府選擇及政策引導
澳門工業發展所面臨的困難和挑戰，以及澳門工業在本澳經濟發展中的作用都顯示出澳門工業處於一個轉型時期，在這轉型期，政府的選擇與政策引導對於澳門工業發展具有十分重要的意義。
(一)澳門的工業轉型
綜觀當前澳門的經濟局面，旣受制於世界經濟活動潮流和周邊經濟活動的影響，使澳門工業出現暫時性的阻礙，但澳門有着獨特的自然地理環境，有着多方面的“優勢”，故發展工業仍然有着極大的潛力，但以往的勞動密集型已經不能再次把澳門的工業帶上高峰，工業的轉型迫在眉睫，而轉型時亦爲今後澳門的經濟發展作出定位亦極爲重要。今後澳門的經濟發展應在繼續發展博彩旅遊業的同時，抓緊時機，轉變原有工業類型，以工業轉型來振興澳門的工業，並以此帶動其它產業的發展，澳門工業的轉型，主要由以下三個方面構成。
1.用新型工業改造傳統密集型工業
澳門工業轉型應採取改造傳統產業及扶植新興產業的發展策略，那就是從勞動密集型逐步轉向技術密集型的新型工業上去，新型工業的內涵包括：1 用高新技術來改造勞動密集型工業；2 持積極開拓新興產品和新興工業；3 協調周邊地區經濟關係，發展高附加値產業提供器材，零部件及機械設備的出口加工業；4 尋找適合澳門發展高新科技產業，樹立澳門新型工業的形象。
2.用“質和多款式”提高產品的檔次
澳門的勞動密集型產品以往多注重數量方面，現透過新型工業將產品從“數量型”的發展轉向“質量型”的發展，另一方面盡可能利用先進技術，先進管理來改造及提高現有傳統產業，以靈活快速及不斷求變進取方式，提高產品質量，檔次和高技術含量的附加値，逐步向“小批量”、“多款式”、“精品化”的方向發展。
3.積極扶植適合澳門發展高科技産業
積極調動各方力量，進行重點突破，發展一批旣有市場需求又符合澳門的客觀環境，例如光、機、電一體化高科技產業，對澳門工業轉變產生積極的推動作用。
(二)工業轉型中的政府選擇
最近經濟學家發現，世界許多地域和經濟規模細小的地區和國家，都堅持保留工業以增強其經濟的獨立自主，特別是一些發展中的國家和地區，行政當局基於其本身的國情和資源條件，對經濟規劃實行干預政策。
1.從亞太地區的實例比照看政府選擇的必要
澳門自進入80年代末以來，工業轉型一直是澳門社會各界關注的焦點。“加快工業轉型步伐以求經濟持續繁榮”，已成爲澳門社會各界上下一致的呼聲。但工業轉型若單靠本澳目前企業家摸索和發展是很難實現的。近期，香港亦爲發展高科技工業問題上轉趨積極，但對於發展科技工業的方向上政府應擔當一個怎樣的角色卻沒有定論。香港財政司曾蔭權曾因在這個問題上重申政府對經濟不干預政策而被部分經濟界人士批評，指正是因爲香港政府的不干預政策，導致香港今天在科技工業發展遠遜於另外三小龍，新加坡、台灣和南韓。其實，踏入90年代，一些國家都積極爲本國的經濟發展作出定位，以保持本國的競爭優勢。今年初，新加坡貿易發展局主席羅伯特說：“鄰近地區國家正快速地在國際貿易上增加了對新加坡的競爭優勢，競爭差距正在縮小。”新加坡政府爲着保持自身優勢，將把新加坡發展全球器件貿易中樞以及加強新加坡的貿易基礎設施和服務。(16)新加坡官員們說，新加坡作爲貿易夥伴，除發揮新加坡在信息技術上的專身，使她成爲無紙貿易中心，提供快捷可靠的信息及迅速交付貨物和服務外，並力謀成爲國際貿易中心。近年來馬西亞是亞太區中經濟迅速發展的國家之一，自1988年以來經濟增長率已連續八年超過8%，瑞士國際管理發展硏究所根據政府競爭力，社會革新能力，吸引力和進取性等項目進行評估後，把馬來西亞的國際競爭力排在美國、新加坡、日本、德國、瑞士、台灣和香港之後，居全球第九。大馬政府92至96年的第六個五年計劃中的“經濟增長，充分就業，低通脹和國際收支平衡”目標已順利達到。馬來西亞政府通過五年計劃制訂中期經濟發展目標，充分發揮政府在經濟發展中的策劃和引導作用，使政府部門和工商企業有明確方向感。政府在經濟事務中，一方面充分發揮完善基礎設施，發展敎育，培訓人才等基本職能，另一方面，則將直接參與經濟運作的政府部門和國有企業私營化，此舉不僅節省大量公帑，而且使政府部門更爲精簡、行政效率更高。
2.從澳門實際看，政府應選擇更為明確的干預政策
80年代末期，澳門工業的發展速度減慢，出口增長率放緩，工業在地區生產總値(GDP)的比重，由1984年的36.9%降至1989年的27%，五年間下降9.9個百分點，顯示澳門工業因面臨種種難題而陷入困境。
迫於輿論壓力，根據實際需要，澳門政府當局已逐步介入經濟生活，加強了財政、稅收、金融、貨幣政策等方面的作用。特別是爲了適應周邊地區的發展對澳門工業的競爭，澳門政府在1988年採取立法引入勞動密集型爲主的澳門工業的勞動力，並使工業機械設備及原料和配料可免稅進口。允許廠商爲降低生產成本，可申請將產品之部分工序移到大陸進行合法加工，並減化申請手續。另一方面澳門政府爲解決工業困難，積極推動工業現代化，以實現工業轉型，使出口加工業在未來澳門經濟體系中佔一定的地位。95年施政方針提出了修訂興辦工業購買廠房及設備的信貸補貼制度；加強貿易投資促進局對出口加工業的輔助作用；向企業宣傳加強生產力和提高產品質量的重要性，設立風險投資公司，支持靑年企業家創業，設立生產力曁科技轉移中心，透過該中心，引進現代化科技，生產力和產品質量，此外，透過澳門基金會，組織內地專家小組，著書論說，找出澳門經濟的癥結問題所在，並提出解決方案。同時澳門政府多次組織經濟硏討會，除主要官員外，並邀請省、港、澳經濟學者參予，希望爲澳門的工業找出新的定位。
在過去一段時間，澳門政府曾以大規模引入外地勞動力的手段，以求爲工業企業降低成本，進而以低成本作爲參加國際市場競爭的一個籌碼，甚至力圖以低成本發展模式帶動澳門工業的振興。應該說這是澳門政府對本澳工業的較爲積極的干預政策、但干預的積極不等於干預的正確，而不正確的干預會引發政策的搖擺。當澳門有關團體激烈反對澳門外勞政策時，政府便“凍結”外勞引入，反對聲弱時又再“解凍”，再過反對時復以“凍結”。這種現象，表明澳門政府在工業困難時引入勞工，祇能解決燃眉之急，對於澳門工業的前景害多利少。因對於勞動密集型工業來說，澳門很難與中國大陸龐大的勞動力比較，又難以跟東南亞發展中國家低價勞動力相競爭，(目前澳門工人日薪比珠海等鄰近地區高出三倍左右)。(17)同時，烏拉圭回合多邊貿易談判中所達成的有關用十年時間逐步取消紡織品服裝配額的協議，對澳門更是形成威脅，政府若然祇顧輸入勞動力，2004年當配額優勢盡失後，澳門工業將會從此逐步走向消失，由此而衍生的多個行業將會息微，經濟一定受嚴重打擊。對於澳門政府希望以出口加工工業現代化、多元化作爲解決工業困難時的選擇，應該是較爲切實可行的辦法，但這種選擇的實施祇看重外部的因素，忽視了立足本澳實際，各職能部門協調運作，因此在實際操作時，未能達到預期效果。筆者以爲，這種現象仍然是政府工業政策不明確的表現或結果。政策的明確不僅僅在於方向的確立，更在於爲達到目標所需的措施、方案和計劃的明確。爲使政府所擇之政策更加明確，目前應切實解決資金吸納和人才吸納兩大重點。
要實現工業現代化、多元化和國際化，首要是促進外來投資。在外來投資方面，近年來除中資在澳門有較多投資外，其他外資投資比重較少，大大影響了澳門經濟賴以發展的外部牽引力。行政當局應採取更加積極、開放和務實的態度，加強有關措施，以吸引香港、亞大地區及至歐美各地的投資，促進經濟的多元化和國際化。
工業現代化、多元化和國際化，一定需要較高質素的人才，可惜澳門工業技術人才奇缺，人力資源短缺。據澳門統計司1990年11月“就業調查”，全澳適齡勞動人口爲228，410，佔人口的56.8%，其中直接勞動參與者爲220，270人，勞動參與率爲73.74%。而第一級(初中二)以下文化程度佔57%，其中(包括17.5%爲文盲與中文盲)。居民文化偏低的原因是70年代農村人口移居澳門；80年代政府爲文化程度不高的無證人士登記；赴海外受訓者大量流失，敎育結構不合理。故此，倘若澳門政府落實搞好澳門的工業，還須簡化行政當局運作的手續，明確投資居留法的定義，推行合理的敎育方針，才可帶領澳門的工業走出低谷。
(三)工業轉型中的政策引導
1.創造條件，保持澳門之優勢
世界各地經濟發展的趨勢其中所謂的國家適當干預，其方式就是政府的政策引導。正如新加坡其鑑於與周圍環境，特別是經濟條件與本國的差距越來越近，形成對其國家構成強大的競爭力，爲着保持“絕對優勢”(18)，新加坡政府透過貿易發展局，引導本國的經濟朝向成爲國際貿易中心的目標發展。馬來西亞的經濟發展成爲亞洲第五小龍，其經濟成績，也不能脫離政府在經濟發展中的策劃和指引。
澳門工業若能持續發展，工業轉型是唯一的途徑。但澳門本身自然資源貧乏，沒有農業，人口少，經濟不能完全自主，同時，工業轉型若單靠企業自身發展路向則極難成功，所以澳門工業的轉型若缺乏政府的支持和政策的引導是萬萬不能。不過澳門有着經濟發展不可缺少的優勢因素，澳門政府通過這種優勢貫徹於經濟政策上必然可引導工業走上成功之路。
筆者不同意澳門發展無優勢的論點，這種論點不僅不符合本澳實際，而且在理論上亦是站立不住的。“優勢”其實是一個相對的槪念，世界上從不存在經濟發展的絕對優勢。所謂經濟優勢就是一個地區擁有發展經濟的有利因素。這些因素，因一定條件而存在，是同別的地區比出來的。在發展經濟的各項有利因素中，人無我有，或者人有我強、人多我多，都是優勢，反過來就是劣勢。
當前，澳門經濟的發展，確實遇到很大阻力，存在不少困難甚至比較嚴重的問題。但是，優勢猶存，關鍵在於如何認識和利用現實優勢，多方創造條件，軟體優勢與硬體優勢相互配合，發揮優勢的最大效能，推動經濟發展。
還有兩年半時間，澳門就要回歸祖國，無論是現政府和將來特區政府都應維持歷史悠久的自由港制度，保持外匯自由制度，實行低稅制政策，這是澳門發展經濟最大優勢，也是除香港外，在珠江三角洲經濟區甚至中國大陸無一城市能與之媲美。
透過澳門宗主國葡萄牙，使澳門外輸產品能順利進入歐洲市場。並與葡萄牙同歐共市及拉丁語系地區建立特殊關係，使澳門成爲“歐共體投資伙伴計劃”的受惠地區和作爲中國聯繫拉丁語系國家之間的紐帶，這在中國各省市也是獨一無二的。除新機場能爲澳門縮減與世界各地的溝通外，還要開發深水水港，減輕昂貴的飛機運輸產品費用。爲增強或充分發揮澳門優勢，政府可考慮廣州地理硏究所徐君亮敎授提出的建議：在路環東端大擔角海區，利用離岸100－200米水深經常保持逾7米的海槽，開發深水泊位，築堤防波，營造一個小型深水港。此外，還要在路環西部預留土地興建火車站、連接京、粵、澳鐵路。
工業轉型當中，工業村的發展自然令人矚目，設立工業村之舉，在世界各地都有所開展，聯生工業村應重視鄰近地區成功的經驗，重視“五通一平”的工作，即通電、通水、通電訊、通路、通渠以及平整土地，然後採取“走出去，請進來”的辦法，對外招商承投，力爭主動，吸引投資。
2.確立轉型經濟戰略的內涵
在政府工業多元化政策下，澳門將來發展經濟應在傳統產品生產上嫁接高科技或適用新技術的工業帶動其他產業發展，祇有透過工業轉型，使其產品上高檔次、增效益來增強澳門的經濟實力，避免過分偏倚博彩稅收所帶來澳門經濟發展中有可能出現的隱患。在此戰略涵義下，澳門工業發展應與內地合作。澳門人少，勞工不足，不能再搞勞動密集型工業，要發展高附加値、高技術工業。澳門政府應率先與工商界建立幾個代表工業發展方向的高科技項目，開發幾個“拳頭”產品，帶動工業的發展，政府應鼓勵中小型企業用足在國際上享有的優惠待遇，大力發展用地不多的技術密集型工業，鼓勵製造業掌握CAD和CIMS 系統，(19)創立澳門名牌服裝產品，透過貿易促進局的向外宣傳，將產品打入國際市場，此舉出可減少2004年烏拉圭協議宣佈取消配額優惠所帶來的憂慮。
政府還要鼓勵適當的配套工業在澳門發展，工業界人士認爲，缺乏配套工業如電子工業，便牽涉到如底板等配套產品的供應問題。在難以配套的地方發展工業，即使投資環境如何好，投資者卻不能不考慮欠缺配套所引致的問題和成本損失。倘若不存在配套工業，便不可能吸引更高等項目，特別是高科技工業項目的投資。
在工業多元化方面，澳門政府極力推進服務性行業，澳門的服務性行業大都依賴旅遊博彩業，目前排澳門經濟支柱首位的旅遊博彩業，亦面臨不少問題，除了受東南亞地區趨向於經濟開放政策外，自身旅遊景點少，博彩形式陳舊亦是重要原因。長此下去，難保澳門娛樂事業不受到挑戰和競爭，從而導致，專營稅收下降，減少政府的庫房收益。澳門政府應將賭場營業牌照，公開開投，賭場營業牌照可發給兩家，使他們在競爭中，提高服務性，趣味性和挑戰性的博彩方式。繼續吸引海外遊客。政府在開發旅遊景點時，亦可鼓勵企業家發展光機電一體化工業，將澳門的東方蒙地卡羅特色盡顯在高科技燈光下，使澳門夜景更加迷人。(20)
3.工業轉型中經濟關係的地域性擴展
澳門政府應主動協調周邊地區的關係，特別是亞太地區，該等地區進入90年代後，經濟活動迅速增長，區域性經濟合作，及至環太平洋地區的多邊貿易，都會使澳門受惠。此外應與珠海特區雙方存在的競爭關係轉化爲互補關係，如澳門機場面向國際，應與珠海機場主要面向國內的機場互相補充，發揮最大效益。
澳門政府與珠海特區政府，共同協商合作，發展澳珠兩地的整體經濟規劃，建立澳門路環—珠海橫琴經濟協作區，兩地進行優勢互補，澳門利用橫琴的資源和保稅區優勢，珠海則利用澳門自由港的優勢，實行合作，主要是將工業生產的前加工部分放在橫琴，後加工部分放在路環，產品經澳門港出口，提倡高附加値工業。
其次，澳門政府除加強聯繫已成爲會員的國際性經濟組織外，還應加入“APEC”(21)和東亞經濟委員會，並且保持和歐共體的關係，這肯定對推動澳門工業發展援助和作爲與歐盟投資伙伴計劃，擴展澳門工業產品躋身國際市場有莫大的裨益。
4.開發人力資源，提高生產效益
90年代以來，澳門工業發展，面臨許多嚴峻的挑戰，其中首要的問題，是產業轉型缺乏高素質的科技人才，訓練有素的專業管理人員和勞動素質偏低。長期以來，澳門政府對職業培訓多着重在旅遊業方面，其次是推廣其母語，這兩者對扶助工業完全起不到作用。在敎育問題上，往往存有這樣的一種現象，越是經濟高速發展的國家，越重視敎育；越是經濟落後的國家，越是不重視敎育。根據1991年，世界銀行的世界發展報告指出：“勞動力受敎育的平均時間增加一年，GDP就會增加9%。這是指頭三年的敎育，即受三年敎育與不受敎育相比，能使GDP 提高27%。隨後增加的學年收益衰減爲每年使GDP增加4%，即是後三年的敎育總共可供GDP提高12%。”
當代地域性經濟的競爭實質就是人才的競爭，由人口素質決定的勞動力素質是經濟發展的決定性力量，尤其是工業轉型的時期。澳門在人力資源上開發顯著落後的於其他新興工業化國家和地區，因此，極需高度重視提高人口素質。提高人口素質，開發人力資源，是一項複雜的社會系統工程，需要澳門政府全面的規劃，政策的引導和強有力的支持。敎育是人力資源開發的基礎，首先需要動員全澳興學重敎，增加敎育投資(針對性並非祇着重推廣葡語敎育)提高敎學的質量，其次要加強職業培訓。應該制定科學的職業培訓政策，建立以政府資助的法定機構爲主，多方積極參與的全澳職業培訓體系，並根據經濟發展的需要逐步提高職工培訓的層次和水平。另一方面，建立吸納境外人才的有效機制。採取優惠政策來吸引本地缺乏的海內外科技人才的經營管理人才。
澳門的經濟持續發展，最終離不開一套完備的敎育制度和完整的勞工培訓計劃，要解決這些問題，短期內還可以借助與大陸，香港的合作彌補，但從根本上，政府應採取澳門私人企業賀田工業中心與浙江工業大學合作的方式。企業派出員工到浙江大學培訓，受訓後回澳服務於工業界，據賀田工業中心負責人說，這批人員對其企業提高技術達到良好效果。因此；政府可考慮在澳門大學開設一些工專課程，向有志從事工業發展的人士提供學習機會，此外澳門政府可透過生產力曁科技轉移中心，舉辦培訓技術班，向各行業提供支持。
5.完善工業發展的法規，保障投資者的利益
經過數百年的發展，澳門的工商業法例較完備，政府在執行這些法例時也有一定的彈性。不過，澳門法規和制度並未能跟上時代發展的步伐，現代化、國際化的程度較低，構成了澳門投資環境中一個重要的制約因素。但是，工業轉型過程中，法制的建設，法規的完善，對工業發展，經濟的轉型有着緊迫的需要，特別是一些對工業轉型當中有密切關係的法律制度，應盡快通過，像“行政程序法典”、“公證法典”、“物業登記法典”、“有關公司法典”、“刑事訴訟法典”及“民事訴訟法典”等法律，都是對政府增強推行工業政策和經濟發展的有力保證。同時，以法律的形式來確保投資者的利益，安定投資者在澳門投資設廠生產的信心。另外，澳門的法律，均使用葡語，對外商在澳門投資是一項障礙，故此，應盡快培養出一批懂雙語的本地法律人才，以解決外來投資者在涉及法律商業問題時，束手無策的現象。
6.提高政府工業行政效率，引進外來投資者
澳門政府行政程序的繁雜，行政效率的低下，以及政策的多變，缺乏連續，多年來爲外界所詬病，令投資者望而卻步。近年來雖已有改善，但至今仍是澳門投資環境中的一大制約因素。如外來投資者對有關手續的查詢往往不得要領。對營業牌照，居留權的申請遲遲不獲批覆。澳門政府各部門缺乏有效的協調、溝通渠道；而且高級官員往往隨着澳門總督的去留而頻繁調換，造成政策的不穩定，連續性低，行政效率低下，並導致部分環節的貪污應運而生，進一步增加了投資者的困擾。要解決這等問題，澳門政府應從“經濟委員會”及“貿易促進局”調配適合之人選，組成一專門處理外來投資者的工商部門，全權審批外來投資方案，祇要符合澳門的工商發展一經批核，馬上上台。
在吸引投資方面，確存在不少外商卻步的原因。在政策性方面，至今沒有一個淸晰的工業優惠政策，特別是對高科技投資的優惠政策。政府在這一方面可以利用宣傳小冊子，詳細列明優惠政策的定義，使投資者易於掌握投資方向的意念。
當今，最重實際就是吸引台灣商人投資者到澳門投資，台灣資金豐厚，他們基於政治原因，極力尋找發展的地區，澳門政府若不能簡化手續，提出優惠政策吸引他們，台灣商人就會溜到東南亞其他地區，澳門工業的發展因缺乏資金而錯失機遇。
近年來，由於日本和台灣的幣値大幅上揚，一切海外投資都變得很廉宜，促使一大批投資者挾巨款到海外尋找投資機會，澳門能否分到一杯羹，有賴政府確立優惠政策吸引他們，否則，日本、台灣商人就會流到東南亞其他地區，澳門工業的發展又會再次因缺乏資金而錯失機遇。
四、結論
澳門是微型經濟，但其工業仍然具有獨特的，頗具潛力的優勢，祇要繼續維持與其中國大陸，香港的互利互補，在共同發展的原則下，工業仍然是有可爲的。澳門爲保持原有各種優勢，應努力改善工業在資源、技術、資金、管理等方面的不足，依靠內地的技術和人才，發展本身的工業，逐步擺脫澳門低廉產品的形象。澳門工業轉型過程中，香港的資金、技術、管理、人才，信息等一直在澳門經濟中扮演着重要角色，香港工業的發展的寶貴經驗是非常値得澳門借鑑參考的。
台灣是東南亞工業化較發達的地區之一，很多生產線和生產工藝。都適合澳門工業發展的實際需要。如果澳門政府能給予來澳投資的台商稅務優惠，降低工業用地價格，在不影響澳門工人就業的情况允許適當輸入勞工，能吸引不少台商將輕工業轉來澳門發展。澳台通航後，政府和工商界更應積極向台商推介澳門。出口導向型工業仍將在澳門工業中佔重要地位，因此廠商繼續保持和發展拉丁語系國家和歐美的聯繫，保持澳門出入口貿易的不斷發展，有利於澳門產品進一步打入國際市場。
澳門工業發展路向應是，一方面改選和提高原有的傳統工業，另一方面要建立適合澳門實際以科技爲主導工業，在這前提下，工業進行多元化發展。
澳門政府要繼續積極改善基礎設施，提供良好的投資環境。政府要有更具競爭性的工業政策和有緊迫感的行政效率，否則，外資不來或者來了又走。
最後，工商界可通過加強澳門政府部門的溝通，爭取政府對工業更大的支持。爲澳門工業發展營造良好的環境和氣氛，祇要政府在政策和資源上給予支持，工商界腳踏實地，充分利用各種有利條件，澳門工業的前景是光明的。
(指導教授：趙過渡)
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註釋：
(1)新華社澳門分社社長王啓人在京接受訪問，《澳門日報》1995年11月12日。
(2)《澳門經濟四百年》，黃啓臣、鄭煒明著，P166頁，澳門基金會出版，1994年6月。
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(6)《澳門經濟工業四百年》，黃啓臣、鄭煒明著，P175，澳門基金會出版，1994年6月。
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(11)香港經濟與香港政策，吳天青著，(中華書局，1990年12月)。
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(13)《澳門觀察與展望》，隋廣軍等編著，P23，曁南大學出版社，1996年6月。
(14)談解決澳門失業上升及勞動力不足問題，《澳門日報》1996年12月23日。
(15)96年澳門工商業座談會《澳門日報》1996年3月。
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