澳門輸入外地勞工政策分析
趙旅平
前言：問題的緣起
輸入外地勞工一直爲近十年來一個令人關注的問題。澳門1996 年立法會選舉中，參加角逐的直選競選者，在其施政綱要中，都相繼提出有關輸入外勞的意見，顯示這個問題在澳門相當惹人矚目。
澳門政府於1988年開始頒佈輸入外勞的條例後，十多年來，經歷了多次的暫停與恢復輸入外勞的決議，故該政策的實行一直頗具爭議，各界的論者都各有不同的意見。一方面，部分廠商與工商界的議員強調勞工短缺情况嚴重，必須繼續實施輸入外勞政策，才可解決勞工短缺的問題；另一方面，勞工團體卻強烈反對繼續實行輸入外勞政策，認爲澳門近年出現的失業率高企與輸入外勞有極大關係。在各方爭論中，輸入外勞對本地勞動力市場的影響是爭論的焦點所在，一方面，政府的多次暫停輸入外勞以作爲打擊失業問題的重要措施之一；但另一方面，基於工商界的壓力，政府卻多次恢復輸入外勞，勞資官三方面都以此作爲應否繼續輸入外勞的立論依據。而縱觀本澳各方面有關輸入外勞問題的硏究文獻，也多以失業率與輸入外勞的關係作爲着眼點，這方面的硏究成果已相當豐富。
但是，輸入外勞實在是一重大政策，而且牽涉面廣，影響亦深遠，必須要從多方面來考慮，權衡輕重及作出取捨，因爲輸入外勞不祇是增加勞動人手這般簡單，同時更涉及勞資關係、社會問題及治安問題等。現階段旣然輸入外勞引起如此爭論，則本澳勞動市場是否眞正需要輸入勞工實在是討論外勞政策的前提，故本文的興趣首先在於本澳目前是否眞有勞動力不足的現象而需要借助外地勞工？此爲本文論題之一；其次，是否除了引進外地勞工之外，就沒有其他的因應措施？此爲本文論題之二。
就輸入外勞政策本身而言，它根本就具備了兩種可以導致產生截然不同效果的元素。而政府制定輸入外勞政策的目的，旨在從法律上規範輸入外勞這個複雜的問題，平衡僱主與工人間的利益需求，及避免因缺乏有效管理而產生的種種問題。政策若是完善與有效的話，理應有助促進本澳的經濟，舒緩本地區由於勞動力短缺而衍生的種種問題，亦有助提高本地工人的生活質素，可以發揮政策的正面作用，但是，如果政策不夠完善，就會得不到應有的效果，甚至產生負面影響，對社會各方面帶來一定衝擊，爲何澳門政府施行多年的輸入外勞政策，在今天仍然受到各界強烈反對？本文嘗試對政策的決策與執行方面進行檢討，深入檢視該政策的整體情况及其變化過程，並探討政策帶來的衝擊與影響，此爲本文論題之三，亦爲本文最主要之論題。
一、外勞問題的一般分析及理論解釋
(一)外地勞工的一般定義
所謂外地勞工，依據國際勞工組織(ILO)的定義是：“在不具有該國國籍之國家就業的勞動者。”(1)
而一般對於不具有該國國籍者進入本國，各國政府爲保障本國人民權利，會設定各種核准申請之限制，尤其對前來本國工作爲由者，更有工作範圍與停留期間的限制。於是，在本國境內的外國國籍者又有合法與非法之分。就此而言，則在本國境內之外地勞工就有以下三種情况：一是長期居留之外地勞工：指獲准長期居留且得以就業工作者。二是短期居留之外地勞工：指獲准暫時居留且①受僱工作者，②僅能從事核准範圍內之工作者。三是非法居留之外地勞工，包括：①合法入境，逾期停留，且非法受僱者。(2)非法入境，非法受僱者。
(二)外勞流入原因及其對策的理論解釋
1.關於外勞形成與流入原因的理論分析
(1)外勞成因
對外勞形成原因之探討，一般多追溯有關人口遷移之理論。實則人口遷移理論，亦局限於人口遷移原因做概括性描述。根據E.G.Ravenstein之“人口遷移法則”②，E.S.Lee之“推拉理論”(3)，舒爾茨之“人力投資理論”(4)及T.Straubhaar之“需求決定論”(5)等可知，人口遷移形成原因，以經濟性原因較爲重要。所論及之經濟性原因有：人口流出與流入兩地或兩國間之工資率差異、失業率差異、生活水準差異等。至於所論及之其他原因，則有政治或軍事動亂、政治或宗敎迫害、嚴苛法律或稅賦、不適意之社會環境，以及不佳的氣候或天災等。
但前述之經濟性與非經濟性原因，僅是可能導致人口遷移之大環境背景因素。此外，具有決定性影響那一類人口遷移，及遷移人口數量等因素，則有“推拉理論”中所論及之個人因素、中介障礙，以及“需求決定論”中之流入國對外地勞工之需求及限制。
綜合這五種人口遷移理論，所描述之人口遷移原因，類推至同屬人口遷移現象之一的外地勞工，則可將外地勞工形成原因歸納爲：外地勞工形成之背景因素及外地勞工流入之決定因素。前者又可分爲經濟性因素與非經濟性因素兩類，而後者可粗略分爲外地勞工個人因素與外地勞工之非個人因素兩類。
(2)外勞流入的決定因素
關於外地勞工流入之決定因素，則可利用瑞士經濟學者Thomas Straubhaar(1986)之需求決定論(Demand Determined Approach)加以解釋。Straubhaar指出：當前國際性勞工遷移之決定性條件在於①外勞遷移之目的地國家具有對外勞之需要，②外勞遷移之目的地國家沒有採取防止外勞入境之限制措施(6)。
2.關於外勞對策的理論
(1)對策的理論背景
國際性勞工遷移的發生背景，主要源自於國與國或地區之間，勞動供需與經濟發展程度之不均衡，但各國之引用外勞政策，實在無法超脫視勞工如商品及貪圖近利卻不願支付代價之劣性。在此以二次大戰後西歐國家引進地中海地區勞工之政策選擇爲例，說明勞工短缺促成引進外勞之政策。
二次大戰後，西歐國家經濟快速成長，因國內勞動市場呈現充分就業狀態，但部分低層次較無尊嚴的工作乏人問津，發生勞力短缺現象；但同時期裡，鄰近的地中海國家卻失業嚴重，生活水準低落。於是形成西歐國家大量引進地中海國家勞工之國際性勞工遷移現象。
西歐國家引進地中海外勞以因應勞工短缺之對策，涉及外勞流動雙方國家的政策決定，其中最爲基本的兩項：①西歐國家爲何選擇以引進外勞來解決勞力短缺問題，及②地中海國家爲何願意配合允許外勞輸出。由於第②項決定之形成並非本題核心，僅以爲了降低失業率與增加外匯收入之考慮所致，一筆略述。至於第①項決定之形成，則需多作分析。
(2)對策的理論類型
Suzame Paine 著作之“勞工輸入：土耳其案例”(7)中，對外勞流入國爲何選擇以引進外勞因應勞力短缺，提出詳細的討論。Paine認爲理論上解決勞力短缺之政策應有：
第一、增加勞力供給之政策：
(1－1)提高勞動參與率，尤其是女性的勞動參與率。
(1－2)延長工時，工作日數，工作年限(如延後退休年齡)等。
第二、減少勞力需求之政策：
(2－1)運用節省勞力之生產工具。
(2－2)改變商品組成，朝向生產過程僅需較少勞力投入之商品發展。
(2－3)鼓勵研究開發節省勞力之技術。
(2－4)到勞力過剩國家設廠。
第三、關係勞力供給與需求兩者運作之政策：
(3－1)對勞力短缺之職業，提高其報酬或改善其工作條件。
(3)對策選擇的理論分析
然而，根據 Paine 之分析指稱，上列政策在有外勞可供利用之前提下，均非勞力短缺之僱主所樂意接受之最佳選擇，同時亦無助於改善那些勞力求過於供之低層工作的窘境。因此，應進一步對外勞對策的選擇，作具體分析。就一般情况而言，關於外勞對策的選擇，須結合不同條件以作恰當的對應。在此問題上，以下理論分析值得重視：
第一、勞力短缺的職業，性質上是低薪、低層次、較缺乏尊嚴之工作，因之該勞力不足之問題關鍵，實爲如何提高該類職業潛在勞動供給者之就業意願，而非如何提高勞動參與率或延長工時之增加勞力供給政策。(政策1－1 及 1－2)
第二、由於外勞樂於接受現有工作條件，因此僱主毋須對於勞力短缺工作提高其報酬或改善其工作條件，以圖吸引本國勞工，除非政府對提高工資以吸引本國勞工之僱主給予補貼。(政策 3－1)
第三、在現有設備下生產對僱主最有利，因之僱主不會主動捨棄原有機具，再投資添購節省勞力之新生產工作。(政策 2－1)
第四、改變原有勞力密集之商品製造或勞務提供之商品組成以及硏發節省勞力之技術，兩者均屬產業升級政策，需要政府長期性規劃與執行，無法侈望依賴個別僱主之舉措，同時兩政策亦無法立即解決僱主的缺工問題。(政策 2－1，2－2 及 2－3)
第五、僱主到勞力過剩之國家設廠的政策，涉及新的投資計劃，管理與技術人員的調動，當地各項投資及生產條件的配合、政治風險等問題，並非多數僱主有能力克服。(政策 2－4)
經由 Paine 着眼於靜態、個體之單純化分析，可以看出：對一需要增加勞工供給之經濟體系而言，無論以僱主或政府之觀點出發，引進外勞均爲理性的最佳選擇。但是我們不可忽略外勞大量引進後，所可能造成經濟、社會及政治上的負面影響，而這些引進外勞所需付出的“代價”，設若必須由主政者及僱傭外勞之僱主作立即全部的承擔與支付，則顯然引進外勞便不再成爲政府及業者因應缺工問題的最佳選擇了。
(三)外勞對流入國所造成影響的理論硏究
理論上，檢視外勞對流入國所造成後果之方法，應爲比較外勞流入前後，流入國在經濟、社會及人口等統計上所發生之變動狀况，尤其是人口成長、就業所得水準、職業結構、產業結構、儲蓄與資本形成、政府在社會福利與公共事項之收支情形等因素的變動。但事實上，由於導致前列事項改變之因素，並非僅外勞一種而已，並且外勞因素與其他諸多促成流入國改變之因素間，還存在複雜的交互作用，致使幾乎無法將外勞對流入國所造成之後果，加以淸晰地確認出來。然而綜合而言，不少學者專家皆認爲外勞對流入國存在一定影響，以下是有關這方面的研究：
1.從數量上分析外勞對流入國的影響
學者專家對外來人力影響社會、經濟情况，大多抱負面評價，即認爲引進外勞，社會成本將大於可能產生的效益，歸納而言，大量外勞流入對流入國的影響主要有如下之分析：
(1)經濟上的影響
①影響產業結構之升級——生產理論假設生產因素存在着某種程度的替代性，經由生產因素價格之調整，可以達到資源配置的最適化。以資本與勞動力兩項生產因素說明，假設在其他情况不變的狀態下，引進外勞，會使國內工資水準下降，此時勞動力價格相對於資本價格低。若僱主於維持既定之產出水準下，欲求生產成本最少化的目標，則會在生產過程中使用更多的勞動力替代資本，顯然地，在此情况下，很難要求僱主投資於機器與硏究更精細的生產方式；相反的，假設在其他條件不變之情况下，不引進外勞，當勞動力短缺時，本地的工資水準必會上升，勞動價格相對於資本價格爲高，若僱主在維持旣定之產出水準下欲求成本最少化之目標，則資本的使用額度提升而勞動力之需求量降低。
此外，資本投資往往是產業結構轉型的必要條件之一，勞力密集產業一旦面臨產品市場殷切之需求，必然的結果就是勞力需求增加，僱主處於勞力成本上升之時，理性作法應是改善生產設備，降低勞力密集程度，以自動化生產方式來取代不足之勞力。而在不開放外勞的前提下，或將導致勞力密集產業倒閉，或將迫使僱主進行產業升級，以吸收快速上漲之勞動力成本，也將同時誘使產業積極進行海外投資，達到產業分工；若相反地採取開放外勞入境工作之策略，產業會因一再享有廉價勞力，而不思提升產品附加價値，延緩產業結構之升級。
②產業企業間不公平之競爭——僱用外勞之產業與未僱用外勞的產業，或因勞工要求之勞動條件不相當，或因僱主提供之待遇不同，前者不必吸納工作條件提升的負荷，後者則必須擔負日益增加的生產成本，造成企業間不公平的競爭。
③增強幣値升値壓力——引入工資較低之外來人力，將使仰賴勞力密集發展之產業，仍享有比較利益之優勢，出口量繼續成長，造成國際貿易之順差及外匯存底的增加。在保護主義日盛之世界局勢中，財政赤字、貿易逆差國必會要求其貿易國幣值升值。如此將貶損本國人國外資產的價格，更造成國內資金之泛濫。
④勞力品質與生產效率無法提升——外勞之引進，如前所述，不僅產業結構無法提升，更重要的是勞力品質與生產效率將因此而無法大幅提升。輸入外勞，或可紓解一時勞動力短缺之困境，但以長遠眼光看來，技術的提升才是競爭力提升的根本，亦即提高人力資源的使用效率，以價値與品質作爲競爭之基礎，才爲長遠之計。
⑤改善勞動條件之機會受阻——市場機能的發揮，就是藉着價格上調整平衡供需，勞動力市場亦然，勞動力短缺，僱主應有部分義務，提供合理的待遇來紓解。換言之，若僱主能提供合理待遇，本國許多僭在勞動力將願意投入勞力市場。僱主引進外勞之做法，乃圖以量制價之人爲干預市場行爲，阻礙國內勞工改善勞動條件之機會。
(2)社會上的影響
①勞力工資無法上揚，惡化國民所得均等分配——當勞力需求增加時，若不引進外勞，僱主改以調整勞動條件吸引本地勞工投入勞力市場，本地勞工即因景氣之繁榮，獲得較高收入，即提升勞動者所得，有助國民所得分配之改善。反之，若引進外勞，彌補勞力之超額需求，本地勞工並未享受到經濟繁榮，勞動力需求增加而得之利益，且將因外勞的介入，使工資無法提升，與僱主在產品市場擴大需求獲得更多方利潤相比較，使所得分配惡化之趨勢更形嚴重。而在經濟不景氣情况下，本地工人面對的處境就更加嚴峻。
②失業率的增加，影響國內勞工就業機會與工作權——引進外來人力，通常是在經濟景氣、大量需求勞工、而本地勞力供給不足之時。但經濟情况難以保證持續繁榮，若在短暫勞力不足時即大量引進外勞，一旦經濟衰退，外來人力即成爲國內勞工的競爭對手，失業率之提升就是必然的結果，本國勞工之就業機會大大受損。
③影響生活品質——大量引進外勞，無可避免會影響本地市民的生活品質。其一乃使用公共設施的頻率增加，縮短了設施的使用年限。其二是社會治安等管理成本的增加，外勞在語言、宗敎信仰、生活習慣、文化共識上的差異，使其與本地人相處往來時，不免有所磨擦，且外勞有其獨立自主的思維和行爲方式，不易爲本地市民支配與控制，亦有可能引起外勞的抵制與抗爭，能引發國際糾紛。
④影響人口結構，增加人口壓力，降低人口素質——外勞可能攜帶家眷進入國內，亦可能與本國人發生婚姻關係，而使種族結構發生變化；長期來看，外勞及其子女就成爲少數民族，增加社會或政治上的隱憂。此外，移入之勞工，除了造成社會治安危機，也提升人口增加的壓力，引發國際人口之遷移，移出者多屬較高所得與受較高敎育階層，移入者則多爲技術、所得、敎育水準較低之人口，從而降低了人口平均素質。
(3)政治上的影響
形成勞資關係的緊張與對立——一方面，在勞工與工會或勞工團體的強烈要求下，勞方主張爲維持或提高國內的勞動條件，並避免巨額的社會福利的無謂開支，千萬不可貪圖廉價勞工的引進，另一方面，部分廠商在工資低廉，且不必承擔僱用外勞法律責任以及操作性勞工難覓情况下，希望能開放外勞之引進。顯見，勞資雙方立場各異，在此情况下，若不仔細去權衡利弊得失，可能會使目前勞資關係形成不穩定的局面。
2.從外勞的性質分析外勞對流入國的影響
(1)技術性外勞與非技術性外勞的劃分
關於外勞對流入國的影響，不僅在於外勞數量方面的作用，還在於外勞自身性質的作用。外勞因其性質或特質不同，對流入國的影響是有極大差異的。這一點對於流入國的外勞政策有着不可忽視的意義。對外勞作性質分析，有諸多標準，可從不同角度入手，筆者認爲應以外勞的技術水平爲標準，將其分爲技術性外勞與非技術性外勞，並進一步分析這兩類不同性質的外勞對流入國的各自影響最爲重要，亦體現了當今國際社會對外勞問題所作硏究的積極成果。
所謂技術性外勞與非技術性外勞，一般來說，各國根據自己的情况，可能會有不同的分法，例如日本，就把技術性外勞規定在以下範圍內：外國公司的經理主管、大學敎授、傳教士、大衆傳播媒體報導人員、演藝人員，以及法國廚師和英語敎師等。法國的技術性外勞主要規定爲：大專院校以上的敎員；硏究機構的硏究員：企業之高級幹部等。但概括而言，應可參照美國對職業的區別方法來說明技術性外勞與非技術性外勞這兩個概念，分析要點如下：
總的來說，勞動者可總分爲“藍領”與“白領”兩大類，亦即基本上是腦力勞動與體力勞動的分別。再按照美國社會學家米勒與弗姆的細分法，又把職業階層劃分爲：熟練工人，即技術人員；半熟練工人；非熟練工人；服務性人員 (8)。
參照以上的分析，技術性外勞可被歸納爲進入本國就業的，擔任下列工作的外地人士：專門性人員(即專業技術人員、專家階層)；管理階層人員；一般文職人員；熟練工人，即技術人員。非技術性外勞即爲除不屬於技術性外勞範圍以內的進入本地區工作的外地人員。
(2)技術性外勞與非技術性外勞對流入國的不同影響
當勞動者遷移到他們能有更高勞動生產率的地區，外勞就會製造出效率收益，獲益面相當廣泛：外勞增加了收入；外勞輸出國獲得了他們的匯款收入；外勞輸入國降低了生產成本。然而，並非所有人都會受益，尤其是當外勞中的非技術勞動者取代了當地技術水平類似的勞動者時，該類勞動者就會受到影響。不過，在短期和中期，外勞對當地的影響取決於外勞的技術是否能補充或替代被頂替下來的當地勞動者的技能，此即是所謂的“互補效果”和“替代效果”。外勞的“互補效果”是指僱主僱用外地勞工的原因是因爲該外勞受僱的工作是在本國境內找不到適當的技術人員，或是本地勞動者在比較利益選擇後不願屈就才造成的(9)。而“替代效果”則指當外勞流入國容許一個外勞在其勞動市場就業時，就等於是佔了該國的勞動者的一個工作機會(10)。
世界銀行發表的“1995世界發展報告”對技術移民與非技術移民帶來的影響作了分析，指出：“事實上，由於經濟的衆合作用，技術移民的流入帶來了經濟效益。非技術工人的流入有利於資本擁有者以及勞動力中擁有較高勞動技能的人，不過卻會壓低工人工資。另一方面，當移民的技能與輸入國現有的勞動者技能結構形成互補時，移民行爲對移民輸入國勞動者所帶來的社會福利最大。”(11)
非技術移民本身間接地擴大了對非技術勞動力的需求，移民自己也需要消費商品和服務。如果移民創造的對非技術工作的需求小於其自身勞動力的供應，那麼非技術移民就會對該地的非技術人口造成損害，因爲移民形成了降低非技術勞動者工資的壓力。據“1995年世界發展報告”指出：“在美國和歐洲，移民對非技術勞動力市場所形成的壓力與它們同發展中國家的貿易形成的壓力大體相當。移民使勞動力隊伍擴大了5%，受到影響的主要是非技術工人。以美國爲例，每4個受敎育不足12年的工人就有一個是出生於美國境外。某些研究表明，在過去20年中，美國工資不平等上升大約有30%是由於移民造成。”同時“世界發展報告”也指出：“一定水平的移民是有利於雙方的，然而非技術工人的無節制流動卻不利於勞動生產率的提高。故此應對移民進行管理。然而，管理移民流動是困難的，因爲對移民的限制會造成稀缺租金，從而誘發非法移民，應當保護移民的基本人權，他們應同公民一樣受同樣的勞工法和有關規章保護。”(12)
雖然“世界發展報告”所研究的是移民的情况，但引伸至外勞現象，可以看出，技術性外勞與非技術性外勞對流入國有不同的影響。綜合而言：
①技術性外勞的流入給輸出國與輸入國均帶來了經濟效益。
②當外勞的技能與輸入國現有的勞動者技能結構形成互補時，外勞流入對輸入國勞動者所帶來的社會福利最大。
③非技術外勞雖本身間接擴大了對非技術勞動力的需求，但降低本地非技術勞動者的工資所形成的壓力，會對當地的非技術勞動人口造成損害。
④非技術外勞的無節制流動不利於勞動生産率的提高。
⑤對外勞的限制會造成稀缺租金，從而誘發非法外勞的流入。
二、本澳外勞概况及流入原因
(一)本澳外勞槪况
對現有在澳外勞各種特質之初步了解，諸如外勞在澳總數，入出境管道與媒介、國籍、求職方式與媒介、受僱從事工作行業分佈、工資及其他勞動條件狀况，以及外勞個人屬性與家庭背景等，應爲各界硏討外勞問題、檢討外勞政策之必備基礎。然而由於政府1988年實施輸入外勞政策以來，一直沒有相應的數據調查作爲輸入外勞政策的追踪觀察，祇是從1995年開始才發表有關外勞之行業分佈，工資等資料。但還是欠缺有關在澳外勞之年齡與文化程度等資料。故本節僅從現有之資料作一硏究，以了解外勞在澳之實際情况。
1.外勞總數與國籍構成
澳門政府1988年正式批准輸入外地勞工，據“澳門總覽”資料顯示，1991年輸入外地勞工達11，331人，1992年9，728人，1993年輸入外地勞工10，256人，比1992年增長20%。1994年底增至31，206人，比1993年增23.22%，約佔全澳就業人口14%(13)。1996年第一季在澳之外勞數字則從1995年上半年之3.6萬多名減少至3.4萬多名，約佔全澳就業人口17%(14)。
同時期，當局估計非法移民凈値在1995年有明顯回升迹象。來自中國的非法移民數字由1994年的3，300多人回升至1995年的4，100 多人，增長了25.3%(15)。
此外，一些以合法途徑來澳卻逾期逗留非法從事工作者，由於沒有準確的資料，不能得到準確的數字。但從統計司資料得知，1995年頭本澳之外籍人士餘額20，900人，1995年全年入境人數17，976人，出境人數511人，1995年12月31日餘額22，186人(16)，依法令2/90/M規定，依法入境之外籍人士可在澳逗留20天，繼而可續期60天(17)，依此期限看，合法來澳，非法逗留之外籍人士約有2萬人。
在澳門的外勞的國籍主要有：中國、泰國、菲律賓、馬來西亞等。據統計司資料顯示，在澳門合法外勞中，以中國來的勞工佔了最大部分，人數爲27，056人，佔79%；來自菲律賓與泰國的約佔15%，人數爲5，052人(18)。此外，關於在澳門的非法勞工並沒有政府的統計得出實際數字，但從多位議員的發言中提到非法外勞在澳門存在的情况，非法外勞中又以東南亞勞工佔據澳門外勞市場的情况越來越嚴重。工商界立法議員吳榮恪在1996年4月18日立法會全體會議議程前發言表示，澳門現今存在的嚴重的非法外勞問題在於很多東南亞勞工，祇是以旅遊身份來澳而取得在澳門工作的資格，即是說他們在抵澳前並沒有得到批准在澳門工作，而祇是先以旅遊身份來澳，在得到僱主聘用後才申請工作證，因此來的人可以說是沒有得到控制，而更有甚者是這些東南亞勞工一般多需要先由僱主試用才被錄用，那麼在試用期間，勞工和僱主都是違法的，但是從來沒有人執行監管。由於這種情况，人們可以見到，在最近舉行的澳門國際投資展覽會，在機場、酒店、一些公共機構、公共企業、一些私人機構的工作員、侍應、守衛等全是東南亞勞工(19)。可見非法的東南亞勞工對澳門勞動市場的影響不容忽視。
2.外勞行職業分佈與薪酬
據統計司“1996年第一季人力資源調查”所得，5個受調查行業(製衣業、針織業、玩具業、酒店業與銀行業)中，外地員工在有薪酬員工的比重來看，玩具業爲最高，爲85%，其次是針織成衣業，爲58.7%，製衣業、酒店業及銀行業，則分別爲38.6%、33.4%及2.60%(20)。可見外勞主要分佈在製造業當中。雖然其他行業沒有政府的確實調查數據顯示，但有硏究者指出，時至今日，外勞已擴展到澳門的各行各業，以下可粗略列出其覆蓋面：所有的工廠、建築地盤，主要勞力是外勞；工廠的部分以至大部分的文員、護衛公司的護衛員，也絕大部分是外勞；較高級的茶樓酒店的各工種，大部分聘用外勞；部分物業管理公司，聘用外勞充當看更；部分學校以合約勞工的形式，聘用大陸敎師任敎；部分報社的植字、排版、印刷工作，聘用外勞擔任工作(21)。
至於外勞薪酬方面，據統計司“人力資源需求及薪酬調查”資料顯示，表1中可看到被調查的5個行業(製衣業、針織業、玩具業、酒店業與銀行業)中，除銀行業外，其他4個行業的本地員工的平均每月薪酬皆高於外地勞工。由表1有關資料分析可知，在澳之外勞實際上並未得到與本地工人相同之工作待遇。
3.技術性外勞與非技術性外勞
雖然澳門的輸入外勞政策中有技術性外勞的法令49/GM/88與非技術性外勞的法令12/GM/88的存在，但目前並沒有確切的技術性外勞與非技術性外勞的數據或其敎育水平等資料公佈。
從“1995年世界發展報告”硏究所知：金融服務業的白領技術勞動者的收入比零售業非技術勞動者高3倍。個人之間工資收入的差異在很大程度上反映了才幹和技能水平的差異(22)。換句話說，即技術勞動者的薪酬會較高，非技術性勞動者的薪酬會較低。
根據上述的觀點，從本澳的外勞與本地工人的薪酬比較來看，各行業的外地勞工的薪酬普遍比本地勞工低，即可表明在澳外勞的所處技術水平比較低，故可推論非技術性外勞輸入的比例會較大。
而根據統計司“1996年第一季人力資源與薪酬調查”所得，5個受調查行業中，外地員工在有薪員工的比重來看，玩具業、針織成衣和製衣業佔較高比重，分別是85%、58.8%、38.6%，而酒店業也比銀行業爲高，分別爲33.4%及2.6%(23)。再結合前述第一章有關技術性外勞與非技術性外勞的槪念看，可知從事於玩具業、針織成衣業、製衣業和酒店侍應生的工作人員都多屬於非技術性勞工，由此推算，可知在澳非技術性外勞佔本澳外勞總數的極大比例。
4.合法外勞與非法外勞
以澳門之半島地型分析，外勞出入境管道，海陸空途徑均可。從中國大陸而來的外勞多從海、陸兩路而來，從東南亞國家來的外勞大部分以航空交通爲主或從香港轉到澳門。而現時在澳門之外地勞工可分合法外勞與非法外地勞工。
(1)在澳合法外地勞工——合法外勞主要指符合政府規定，從合法途徑而來，在澳門有權居留及合法受僱之外地勞工。按政府的不同條例所作之規定而看，合法外勞可分爲下面兩大類型：
①按50/85/M號法令所規定之合法外地勞工，包括：從香港來的人士，持有憑香港身份證及回港證而申請的澳門居留證，可在澳就業。此外是某些外國企業在本澳進行特定工程或服務而需僱用之該國人士(24)。
②按12/GM/88與49/GM/88號批示規定的合法外地勞工，後者專指技術性或專業性勞工。上述兩批示所規定之外地勞工由澳門政府規定之勞務公司提供，循合法途徑來澳，獲澳門保安政務司發出的外地勞工身份證，可在規定期限內在澳工作(25)。
(2)在澳之非法外勞——在澳受僱工作之非法外勞可分爲循合法途徑與非法途徑入境澳門。絕大多數在澳非法工作之外勞係以“觀光”名義，循合法途徑入境，依其性質又可分爲下列兩種類型：
①以合法名義入境，在澳依法逗留、非法受僱從事工作者。此類外勞，以合法勞工身份進入澳門，但在合約期間自行失踪，從事與合約不符之其他工作。
②以合法名義入境，但逾期停留、非法受僱從事工作者，由於對滯留逾期不歸之外籍人士(及其非法受僱從事工作)以及非法僱用外勞之僱主，均無有效稽查制度與足以起警惕作用的處罰，致使外勞不惜逾期停留非法受僱工作，僱主樂意僱用外勞彌補勞力不足。即使一旦遭警方查獲遣返，外勞仍可按前類模式再次入境。
③除上述以“觀光”名義入境而在澳門非法就業的外勞之外，還有一部分是非法入境。絕大部分從鄰近的中國大陸的邊境地區循水、陸兩路偷渡來澳。警方對此類入境者採取即捕即遞解出境的做法。1990 年“三·二九”爲無證人士登記行動之前，澳門市內多充斥該類型的無證非法勞工。“三·二九”行動之後，政府藉頒佈了嚴厲的禁止容納使用“秘密移民”的機會，嚴禁使用非法外勞(26)。
而合法外勞與非法外勞之數量在本章之“在澳外勞總數”一節中已作論述，故不再詳細分析。
(二)本澳外勞流入原因
外地勞工流入本地區之原因，前述理論所提及之外勞流入背景因素與外勞流入決定因素均可說明。從20世紀60年代後期起步，經過70年代的奠基，澳門經濟在80年代創造了輝煌的業績。1987年僅出口加工業中持牌工業場所就達1，544，就業人數達76，248萬人，不僅出口總値創歷史最高水平，而且突破了傳統經濟結構，改變長期以來博彩業一枝獨秀的格局。工業在澳門各支柱產業中以36.9%的比重高據榜首(27)，出口加工業帶動和推進其他產業的發展，使澳門經濟產生飛躍的發展。居民的經濟生活水平也隨之較鄰近地區，特別是大陸沿海珠江三角洲爲高，因而澳門對上述地區之居民有頗大之吸引。澳門當時正發展勞力密集型之製衣及紡織業需求大量的年青力壯的勞動人口，因此形成外地勞工進入本澳的誘因，此亦爲外地勞工流入之背景因素。
而外地勞工大量流入澳門之決定因素，則可利用瑞士經濟學者Thomas Straubhaar(1986)之“需求決定論”(Demand Determined Approach)加以解釋。Straubhaar指出：當前國際性勞工遷移之決定性條件在於①外勞遷移之目的地國家具有對外勞之需要，②外勞遷移之目的地國家沒有採取防止外勞入境之限制措施(28)。
由此觀點分析，澳門近年外勞數字龐大，其原因在於本地區基層勞力短缺，而產生對外勞之需求，以及政府並沒有有效的措施對外勞的數量加以限制，致使外勞現象在本地區成爲一棘手的問題，以下從這兩方面加以分析：
1.勞力短缺及對外勞之需求
目前澳門現有人口約42萬，其中勞動人口約22萬(29)。經過20世紀70年代之後工業與整體經濟的長足發展，從80年代中期開始，澳門已經受到人力資源不足的困擾。由於勞動力不足，工程技術人員缺乏，澳門以勞動密集型爲特徵的工業經濟在90年代已經走到了發展的盡頭。近年澳門官方與學術界提出解決澳門發展人力資源限制問題的方法：擬將澳門人口總量擴大至100萬人，方案的提出足以說明澳門人力資源的缺乏。
(1)勞力短缺的實際情况
根據統計司對本澳5個主要行業(製衣業、玩具業、針織業、酒店業、銀行業)進行人力資源需求調查，資料顯示在1995年底，5個行業的職業空缺逾5，076個。而1996年第一季5個行業職位空缺上升兩成，達6，098名。空缺的職位中，製衣業的空缺佔了75.8%，達3，847 個名額，其他行業空缺分別爲：針織業481個，酒店業446個，玩具業245個，銀行業57個(30)。
對個別勞動市場的缺工情况作進一步硏究中，可知製衣業的空缺情况較爲嚴重。而在製衣業中，空缺最多的職位是車衣工人，1995年底的數字達2，800多人，佔該業總空缺75%。針織業中空缺最多的是織機調梭工人、設備工人及操作員；玩具業空缺最多的是金屬、橡膠及塑膠製品裝配員，酒店業與銀行業中空缺最多的職位均是基層人員如侍應生、淸潔人員和櫃員(31)。
據統計司“1996年第一季人力資源需求及薪酬調查”指出，除了製衣業職位空缺情况趨嚴重化外，其餘4個行業過去4年職位空缺數目均呈下降，尤其是酒店業與銀行業(32)，顯示服務性行業供應較爲平衡。
此外，雖然政府沒有對其他行業的空缺情况進行調查，但某些行業對勞動力的需求也具有一定的影響力，例如建築業，雖沒確切的數據顯示，但事實上建築業也是需要勞動力較多的一個行業。在公共工程方面，各項大型建設已陸續投入動工，而私人工程方面，隨着交投的趨於活躍，房屋建築也從中下價樓宇開始逐步復甦，一旦建築業進入全面興旺，對勞動力也必將產生巨大需求。
同時，據出入口商會會長表示，今年本澳製衣廠所接到的訂單較往年有明顯增長，但由於勞工缺乏，單是製衣業已欠缺8，000名左右的勞工，廠家不敢大量接單，避免因不能如期交貨而影響本澳整體工業的形象。故希望政府對輸入外勞能及時作出彈性處理，否則會對本澳整體經濟不利(33)。
事實上，本澳部分非傳統工業的廠家，目前都向政府提出要求解決輸入外勞的問題，否則撤返內地設廠。站在政府的立場，當然希望祇輸入技術人員以發展本澳高科技工業或高檔工業。但目前本澳工廠所渴求的勞動力包括上、中、下層人員。機場開始運作後，台灣工商代表團來澳考察，但到目前爲止未有台灣工商或企業界在本澳設廠，主要原因是勞工問題仍未解決。勞工問題一日仍存在，不單影響本澳正常的生產，對新的企業、工業的發展亦是個障礙(34)。
(2)勞力短缺的原因
勞工短缺現象之形成原因，實在牽連整個體系所有層面，但至少可歸納出下列幾點：
其一，國民所得提高，苦差事無人做——根據勞工曁就業司資料顯示，求職者對秘書、管理、會計及其他行政人士的職位需求較多，1995 年頭3季，對上述職位的需求爲1，318人，但僱主提供的職位空缺僅440個；另一方面，在工業手作人士中，職位空缺達2，966個，需求者不到450人(35)。
其二，勞動報酬需求與薪酬供給之間存在差距——據勞工曁就業司資料指出，僱主提供的職位空缺薪金與求職者要求的差距，在1995 年頭3季的統計顯示其數字爲5%至50%不等，平均相差約爲12%(36)。
其三，產業結構轉型與技術升級緩慢——根據政府統計司“工業普查”資料，1986年全澳工廠(包括4人以上工廠，下同)1，546家，當年增加的固定資產共7.2億元，平均每家增加46.60萬元。到了20世紀90年代初，1991年全澳工廠2，069家，當年增加的固定資產9.4億元，平均每家45.86萬元(37)。而近年的情况是1994年全澳工廠1，587家，增加的固定資產5.6億元，平均每家35.75萬元(38)，按上述資料顯示，平均本澳每家工廠新增固定資產數有下降的趨勢，顯示了產業結構轉型與技術升級緩慢。
其四，敎育產出與社會需求脫節——據勞工曁商業司調查資料，1995年頭9個月的情况顯示，大部分的求職者都是失業者，而這些求職者的學歷水平都有所下降，小學或以下程度人數佔總求職者23.6%(39)。而據司法政務司歐明德在1995年3月18日答覆議員所提問題的文件裡表示，“雖然加工業處較沉寂的階段，但在紡織及成衣業仍有很多空缺。然而，隨着該行業所出現的組織及科技轉變，很多勞工都不具備企業所要求的資格。”(40)
其五，服務業興起——據統計司資料顯示，除了製衣業職位空缺情况趨嚴重化外，其餘針織業、玩具業、酒店業與銀行業過去四年職位空缺數目均呈下降，尤其是酒店業與銀行業，顯示服務性行業就業供應較爲平衡(41)。這表明了仍處上升階段的服務業，無論在人力吸納和薪酬上都較製造業爲佳，可以說，服務業的興起更使製衣業對勞動力來說缺乏吸引力。
其六，勞動力運用不足——檢視勞工短缺原因之同時，亦應重視勞力運用不足的情况。這可從兩方面加以觀察：勞動市場存在的失業狀况與就業不足狀况。①本地區現時雖存在勞工短缺的局面，但同時卻存在着6，000多的失業人數。據統計司調查所得，1995年第四季本澳的失業率爲3.6%，較1994年上升1.1%。②就業不足率亦較1994年上升1%，爲2.6%，人數爲約5，000人。與失業人數兩者相加突破了1萬人(42)，這反映出本澳勞動力運用不足的情况相當嚴重。從工時不足之低度人力運用看，其中就業不足人口以製造業佔52.4%，23.2%從事建築及公共工程行業。從就業不足人口所處職業的分析中看到，34.6%是工業手作工人(43)。從上述統計數字看出，本澳勞動力運用不足的情况相當嚴重，特別是製造業應反省現有工作人力上的運用，以免捨近求遠。此外，從勞工短缺與失業人數來看，兩者的勞力供需應可得到平衡，而不需借助外勞。
2.政府並無採取足夠有效措施控制外勞流入的質與量
本澳現有關於外地人士來澳工作之規定，約有以下四種：
(1)僱用勞工制度(50/85/M號法令)，允許一些外國企業依合同僱用當地勞工(44)。
作爲澳門地區就業市場管制制度，始於1982年頒佈的第18/82/M號法令，在該法令實施三年後，爲加強穩定本地區勞工及就業市場及其進一步管制，避免外地勞工不受限制地湧至本澳，危害本地勞工的就業機會和合理權益，1985年頒佈了第50/85/M號法令，這就是現行的有關僱用勞工制度的法令。
僱用勞工制度法令之目的，在於加強條件使澳門的合法和常住的居民對僱主有所選擇，法律祇允許使用本地區有關當局發出的承認工作者爲居民證件，作爲求職受僱的必備證件。
根據第50/85/M號法令，保安政務司下轄的治安警察廳(PSP)和水警稽查隊(PMF)有權稽查對該法令的執行情况。稽查人員在對違反該法令的行爲進行稽查時，應製作有關實况筆錄並通知違反者。僱主本人、經理、廠長、董事或其代理人均有義務向稽查人員出示爲工作關係所塡報表。而受僱工作者需是合法受僱證件持有人，並有義務協助稽查人員稽查其證件是否眞實，是否爲其本人所有或證件所載資料與有關報表是否相符。如有違反事項出現時，治安警察廳或水警稽查隊的人員應將製作的實况筆錄交給所屬的治安警察廳廳長或水警稽查隊隊長處置。對於違法僱用勞工制度的僱主，得處以罰款：
①僱用持過期證件的工作者，該僱主得被處以每人200澳門元罰款。(例如，一個僱主僱用三個持過期證件的工作者，得處以600元罰款)；
②在有關工作關係的報表上少報工作者數目，每少報1人罰款400元；
③無打咭機裝置而又未每日塡寫有關工作合約關係日記，每次罰款100元。
如果上述①、②所指違犯情况，同時超出10宗，對超出之數每宗罰款分別可達400元和1，000元。
上述罰款由治安警察廳廳長或水警稽查隊隊長以批示方式作出。對於那些外國企業，第50/85/M號法令有其例外的特殊規定，凡與澳門政府簽訂協議在本地區進行特定工程或服務的外國企業，需僱傭有關協議所注明的該國或該地區人士者，不受本法令有關受僱條件的規定，無需持有本法令第5條所指的證件之一，但受僱的外國人應持有合法證件進入本地區，其所屬企業的僱主應將業經確實的工作者名單遞交治安警察廳，名單內應列明工作者之姓名及所持有的允許進入本地區的合法證件。澳門企業如有主事務所設在本澳以外的個人或團體參與投資，得以每個事先申請總督批示，維護與外資委出的外地工作者的工作合約關係，該等人士需持有效進入澳門的合法證件，而且，所提供的服務應屬領導或技術方面的工作。
(2)输入外地勞工條例(12/GM/88號批示)(45)
輸入外勞(importa'cãodemão－de－obra)一直以來都是澳門一個頗令人關注的問題。澳門從1984年開始大量輸入中國內地勞工，當時本澳的經濟處於迅速增長時期，出口工業處於黃金發展階段，某些“龍頭”行業更是發展迅猛，急需大量工人(尤其是熟練工人)，而澳門原有的勞務市場已供應不足。澳門政府在此種情况下，接受商人的建議，由外地(主要是從中國大陸)輸入勞工。然而，隨着大量中國內地勞工的輸入，直接影響了本地工人的就業機會和薪金增長，尤其在經濟發展轉入正常發展或處於低潮時，這種影響顯得更爲突出，這引起了本地工人及工人團體的強烈關注。爲了協調社會經濟與保護受薪工人階層利益間的關係，政府力圖通過一個對話途徑——社會協調常設委員會，由勞資官三方共同協商輸入勞工政策以及其他一系列有關勞工權益的問題，並於1988年先後頒佈了第12/GM/88號批示與第49/GM/88號批示，前者爲有關輸入外地勞工條例，後者即是引進外地技術勞工條例。這兩個批示的目的旨在於從法律上規範輸入勞工這個複雜的問題，平衡僱主與工人間不同的利益需求：一方面，允許勞工的適當輸入，以保證本澳必需的勞動力來源，尤其是本澳缺乏的、而又爲經濟發展所必需的勞動力資源。同時，爲保護澳門本地勞工的利益，防止無限制地輸入勞工而引起對勞務市場的強烈衝擊和引致對本地勞工的不公平，對外地勞工的輸入要從法律上予以管制，統籌和管理勞動力市場，確定輸入外地勞工的條件、範圍和程序，以避免影響本地勞工的就業機會與工資收入。
根據第12/GM/88號批示(刊證於1988年2月1日澳門政府公報)，在澳門，祇有澳門居民才能在法律規定的範圍內，自由地與其直接僱主簽訂工作合約。非澳門居民則不享有該項自由就業的權利。但是，澳門的企業可以申請聘用外地勞工。如果澳門的企業想僱用外地勞工，首先要呈交申請，該申請得預先徵求勞工曁就業司與經濟司的意見，然後由總督以批示批准。祇要得到總督的批示許可，有關用人企業可與第三方(即勞務服務公司)簽訂由外地勞工提供服務的合同，僱用外地勞工。
勞工曁就業司得對欲聘用外地勞工的企業所提出的申請提出以下的意見：①是否明顯缺乏從事該項工作的本地勞工；②該等勞工的工資水平與本地勞工的比較；③可以接受以本地勞工與外地勞工的人數比例；④用人企業履行勞工法所規定的對本地勞工所負擔義務的情况，等等(第12/GM/88號批示，第五點)。經濟司所提意見主要是關於：①預算生產値與所需勞工數量；②增加勞工數目與全部或部分改良技術之間關係協調，等等(第12/GM/88批示第六點 a、c 項)
申請批准輸入外地勞工主要要遵循以下有關程序：欲聘用外地勞工的企業的申請應交至勞工曁就業司與經濟司，後者在收到有關申請的10個工作日內提出意見，再由經濟事務政務司作出批示，批准有關企業的申請，並要求作出與第三方(即提供外地勞工的勞務服務公司)所簽訂的勞務合約。該合約寄到勞工曁就業司，由該司審查該份合約是否滿足了法定的最低要求：①直接或間接地，保證勞工有適宜的住所；②與聘用勞工的企業協商議定工資數額；③醫療及分娩福利；④工傷意外及職業病的救護福利；⑤不適宜繼續滯留澳門的勞工的遣返。
上述③與④，得義務性通過爲勞工購賣保險來予以保證。
經濟事務政務司根據所有審查的資料，作出同意僱用外地勞工的批示(現已改由95年7月設立的資源分析及評估辦公室負責審批)，並將資料送交保安政務司(Secretario Adjunto para a Seguranca)。保安政務司根據僱用勞工的名單，決定該等勞工的入境及在澳門的居留，經濟政務司應保留一份已得到批准的外地勞工名單，並可於必要時，部分或全部予以取消而無需預先通知，但受取消影響的外地勞工可以在其他企業受僱。保安政務司也可要求不宜繼續在澳滯留的外地勞工離境，離境所需費用由僱用企業承擔。
外地勞工可經總督批准，並於刊登在政府公報後，獲領保安政務司發出的身份證明。該證明上應載有持證人的個人資料和近照，指明其爲外地勞工身份以及負責機構和工作機構的名稱。有關的身份證明持有人有義務接受官方機構的查詢，尤其是保安司的保安人員、勞工曁就業司的稽查人員及經濟司的查詢。
根據第12/GM/88號批示，祇有在澳督以批示形式賦予其提供外地勞工職權的機構，才能成爲提供外地勞工的勞務服務公司。現在在澳門主要有“中澳服務有限公司”(Chong Ou Technical Services Limited)和澳門勞動資源有限公司(Sociedade de Apoioas Empresas de Macau)作爲提供外地勞工的服務公司；前者主要是提供來自中國大陸的勞工，後者主要是提供來自其他國家的勞工。
(3)輸入技術勞工條例(49/GM/88號批示)(46)
爲着尋求僱主與勞動者(勞工)的最大利益平衡目的，1988年5月16日澳門政府公報公佈了澳督的第49/GM/88號批示，即爲引進外地技術勞工條例，該批示主要對於較高專業性技術勞工或者本澳自身的勞務市場缺乏的技術勞工來澳門工作進行了補充性規定。該批示進一步強調了要遵循第12/GM/88號批示所確立的原則。在此還規定，在聘用專業性勞工和本地勞務市場缺乏的技術勞工時，申請企業得列出所招聘人員的情况及其聘用的必要性，並附上有關勞務合約的樣本，該申請應預先徵求勞工曁就業司的意見，而後者主要表明：所欲輸入之專業性勞工和技術勞工是否爲澳門所明顯缺乏的人才，這些勞工所從事職業級別的作用以及聘用該等人才對培訓本地勞工所帶來的正面影響等等。儘管其他政府機關的意見不是必備的，但可以徵求經濟司、旅遊司等與輸入的勞工所提供的服務密切相關的有關政府機關的意見。
(4)非法移民法(2/90/M號法令)(47)
現行《非法移民法》(第2/90/M號法律)由澳門立法會於1990年4月30日通過，同年5月2日由總督公佈，並於公佈次日生效。此後，第39/92/M號法令對此作了修改，該法令自1992年7月20日公佈，並自公佈之日起30日後生效。
①非法移民的槪念及處置
依照前述法令，凡是以下述方式進入澳門，未獲許可逗留或居住的人士均視爲非法移民：不經官方出入境口岸；不持有合法證件；在驅逐令所定的禁止入境期內入境；在澳門逗留超過法定期限。上述非法移民得被驅逐出境，且其應負的刑事責任及其他處分並不因此免除。此外，任何執法人員均有權拘捕非法移民，並遞解治安警察廳。後者應辦理驅逐手續並作出建議，並在拘捕時起計48小時內將建議呈交總督決定。總督決定發佈驅逐令，並由治安警察廳執行。
同時，該法令還規定澳門公務員及偎安部隊成員必須將在執行職務時獲悉的非法移民情况通知有關當局，否則將受到紀律處分。
②刑罰措施
非法移民法對於非法移民的懲罰不限於非法移民本人，其他有關人員均須負相應刑事責任，包括：
·引誘或慫恿非法移民進入澳門或逗留的人，處兩年以下監禁。
·協助非法移民入境者，包括運送或安排運送，提供資助或以任何其他方式協助非法移民入境者，處以兩年以上8年以下監禁。
·運送或臨時收留、安置非法移民入境者，處兩年以下監禁。
·僱用非法移民者，處兩年以下監禁；如係再犯，處兩年以上8年以下監禁。
·以告發相威脅，直接或間接向非法移民敲詐勒索者，處兩年以上8年以下監禁。
·以非法手段僞造證別證、護照或其他身份證件，或僞造入境或逗留文件者，處兩年以上8年以下監禁。
·爲規避法律，向當局或執行職務的公務人員就身份或婚姻狀况等作假聲明或假證明者，處兩年以上8年以下監禁，等等。
第39/92/M號法令對非法移民法的修訂主要有二個方面：
第一，在僱傭非法勞工方面，明確規定在建築工地上發現無證勞工從事建築工作時，則推定存在勞務關係，以非法僱傭論處。
第二，在非法移民被驅逐出境後，再次非法入境方面，明確規定處以1個月以上、3個月以下徒刑；如爲累犯，處1個月以上、6個月以下徒刑。
上述修訂明確規定了對兩次以上非法入境者的刑事責任。而在原非法移民法中，警方在查獲非法移民以後，祇將其驅逐出境。但是，有些人士認爲，修訂後的《非法移民法》仍未能起到應有的阻嚇作用。原因之一是刑罰輕，且不少非法入境者被判罪名成立後，多獲緩刑，等等，若能加重刑罰，發揮法律的阻嚇作用，可以更好地起到遏止偷渡的作用。
從上述的分析可知，雖然政府制訂了關於輸入外勞的明確規定，但未能起到其應有的作用，而一般社會輿論也認爲政府並沒有切實執行所訂立之限制外勞流入的規定。從現時在澳外勞之龐大數字與混亂狀况，以及非法外勞非法受僱從事工作之事實，可看出本澳縱然有對外勞流入及受僱的管制法規，但卻未曾切實貫徹執行。
三、澳門輸入外勞政策分析
澳門目前對外勞問題的處理，尚處甚具爭論的階段。在1996年11月12日的立法會經濟財政委員會舉行的內部工作會議中，關於輸入外勞政策，就存在了四種不同的意見：一是支持執行權的暫停輸入外勞政策；二是主張完全禁止輸入外勞；三是主張某些行業內批准外勞輸入；四是主張完全自由輸入，同時外勞與本地勞工享有同等權利(48)。政府在這方面卻未有明確的意見表示。雖然從引進外勞的國家的經驗看，均顯示外勞對流入國之社會各層面，可構成重大影響，而事實上，澳門在實行輸入外勞政策的約十年間，也的確引起不少問題的出現。雖有輸入外勞政策的實施，政策上的漏洞也不少。但在本地區，仍無整體調查或研究，分析在澳外勞如此龐大群體之實際狀况。値此情景，檢討澳門外勞政策與措施，顯然極爲迫切需要。本節試就①政策環境，②政策效果評估，③政策產生負面效果之原因，④負面效果帶來之影響等方面加以硏究，從而提出完善政策的建議。
(一)輸入外勞政策環境考察
1.經濟環境
本澳目前的經濟環境與發展方向，對外勞政策具有決定性影響。澳門的經濟環境，可由有關澳門經濟的評述中可知：
(1)服務業成長，經濟結構逐漸改變
在20世紀70年代經濟高速增長時期起主導作用的工業，在生產總値中居於重要的位置，1984年工業佔澳門區內生產總値36.9%，居首位；旅遊業排第二，佔19.5%(49)。但80年代後期情况逐漸變化，工業發展的趨勢在生產總値中的比重逐漸下降，而包括旅遊、娛樂業、博彩業的服務業的比重則逐漸上升。目前，服務業在生產總値的比重，已超過工業而居首要地位。1990年旅遊業增長至佔區內生產總値36%。工業所佔比率降至26%，退居第二位(50)。
(2)產業結構轉型為澳門工業面臨的新課題
澳門的勞動密集型工業，在20世紀60年代初期從家庭式的紡織業起步，經過70年代及80年代的蓬勃發展，成爲澳門的第一大產業，然而，到了90年代，澳門工業面臨勞動力短缺、成本上漲、產品競爭力下降的困境，以勞動密集爲特徵的製造業受到嚴峻的考驗。澳門工業面臨的新課題，是如何從勞動密集型轉向資本技術密集型(51)。
(3)產業技術升級是工業經濟政策的目標之一
在20世紀90年代初期，澳門的製衣業、毛針織業、玩具業等等，在發展中遇到不少困難，甚至陷入困境，工業呈現滯緩現象。爲着增強澳門的經濟活力，使澳門工業擺脫困境而獲得新的發展，澳門政府設立投資貿易促進局、生產力曁技術轉移中心等機構來策劃工業政策。澳門政府1993年施政方針中有關經濟政策方面，作出這樣的決定：“當局因應澳門所處的位置的特徵，認爲須強化本地經濟第三產業的進程，同時有必要發展廣泛的工業多元化，並提高傳統工業生產率及改進產品質量。”(52)
澳門當局提出經濟現代化的政策是必要的，這有利於增強工業經濟的活力。在現有的工業行業中，必須跟隨世界產品潮流的變化，運用新的生產技術設備來改進生產工序，提高產品質量或製造新產品，才能增強市場競爭力而獲得新的發展。
此外，澳門政府於1993年成立經濟委員會，由政府官員和工商界人士組成，爲澳門制定經濟政策。《投資居留法》於1995年3月頒佈實施，目的在於吸納具有經濟效益的投資和高質素的人力資源，讓某些企業家、管理人員和技術人員留澳工作，有助於推動澳門經濟發展(53)。
(4)就業市場供需失衡
1995年首季度本澳5個主要行業(製衣業、針織業、玩具業、酒店業、銀行業)職位空缺數字達6，000以上，與同時的失業數相當，如果配對得宜，本澳的失業問題與缺工問題當可迎刃而解。但本澳現存的就業錯配問題，形成一方面有大量工人，希望轉業或正在失業，但另一方面卻又有大量職位空缺的狀况。
(5)澳門經濟增長整體放緩
進入20世紀90年代，由於內外因素的改變，澳門的出口加工業競爭力下降，問題日漸突出，發展大爲放緩，除旅遊業以外的其他行業發展也紛紛減緩，從而導致經濟出現了較爲嚴重的困難，這些問題表現在：
首先，進入90年代以來，澳門的經濟增長放緩，已從70年代平均經濟增長率16.7%，降至80年代前期的8.6%，進入中度增長階段。與發達國家和地區基數較大而增長放緩不同，澳門經濟呈現較大的國民生產總値(GDP)增長的不穩定性，1985年與1991年先後兩次出現負增長，1991年人均GDP增長率爲－1.58%，1992年爲5.91%，1993 年爲0.78%，1994年爲0.2%(54)，顯示了經濟增長緩慢。
其次，工業生產在20世紀80年代末開始出現萎縮，工廠開工不足，效益下降，至1993年底惡化到歷史低點，第一產業合計僅佔整個GDP的0.5%。佔第二產業主要成份的製衣業爲代表的行業，工人收入增長情况降到歷史最低點，陷入嚴重困境(55)。
此外，外貿出口呈下降趨勢。據統計，澳門工業出口年平均增長率：20世紀70年代高達24.5%；80年代爲31.5%；而進入90年代則明顯下降，1990年爲3.4%，1991年爲2.3%，1992年爲5.7%，若扣除通脹因素，實質上工業出口年增長率爲負數(56)。
2.社會與政治環境
目前澳門地區社會狀况多元而分歧，各種政治及利益團體的權利意識高漲，並且爲達目的而採取的手段較爲生硬。此外，由於失業率高企，失業問題而衍生的社會問題有增加的趨勢。加上治安狀况不佳，暴力犯罪頻繁，致使社會與政治環境呈現紛擾不安景象。關切外勞問題之政治及利益團體之意向，至少可以獲得如下觀察：
(1)僱主或僱主團體因承受缺工壓力及爲了紓解工資壓力，較傾向贊成完全自由輸入外勞。對於政府現階段的暫停輸入一般性勞工表示反對，並強烈要求全面恢復輸入外勞。
(2)勞工或勞工團體在本質上易受外地勞工引進而遭致損害，故對輸入外勞一直持反對態度。雖然造成今時今日的高失業困境，原因是多方面的，包括經濟轉型、市場蕭條、通脹及租金高企等，但勞工界皆認爲，近年日益擴展的輸入外勞政策，才是導致近期失業率急升的重要因素。
(3)自1988年澳門政府作出有關輸入外地勞工的兩個批示之後，勞資雙方對輸入外地勞工政策的爭論就未中斷過，甚至有關的爭論還搬到了全國人大會議的講台上。而在爭議的過程中，北京態度似是向勞工傾斜，來澳訪問的全國總工會代表團團長方嘉德指出：“澳門輸入勞工合同，應本着中葡兩國聯合聲明的原則，有利於澳門社會穩定和經濟的發展，同時要維護澳門工人個人的合理權益”。魯平主任1995年在北京會見港澳工會“五一”代表團時亦表示：“中國政府的立場是不希望從大陸向香港和澳門大量輸入勞工”，他還特別指出，大陸勞工搶本地勞工飯碗的情况，澳門比較突出，“我們知道大陸勞工去澳門的比較多，澳門當地的工人工資相應的降低，我們不希望出現這種情况”。港澳辦副主任陳滋英在澳門出席工聯座談會時亦表示，他個人“不主張內地向澳門輸出勞工，使他們向本地居民搶飯碗，我們任何措施都應該有利於保持澳門經濟發展。”(57)
綜合而言，輸入外勞與本澳經濟政策之發展目標不符，但勞力不足卻存在。社會環境條件應不宜允許繼續輸入外勞，但政治環境因素中，又無法斷然拒絕外勞之輸入。在如此大環境下，本地區之外勞政策所面臨的問題，絕非繼續輸入或停止輸入之簡單選擇，而應是對現有外勞政策作出檢討。在依據確實需要程度及受益者付費，受害者得補償之原則下，決定外勞流入的質與量，並且建立適當的外勞在澳工作的管理制度，以求達致對本地區最有利之狀態。
(二)輸入外勞政策效果評估
澳門政府於1988年制定輸入外勞政策，多年來一直受到各界的注視，輸入外勞對本地區各方面的影響，也一直備受注目。輸入外勞政策其實本身兼具了可以導致產生正面與負面效果的因素。故此，要評估輸入外勞政策的效果，就需要從其正面效果與負面效果去作分析。
1.正面效果：
外勞之引進並非全然而有害本地勞動者就業機會與壓抑應有勞動水準，據世界銀行發表的“1995世界發展報告”指出：“由於經濟的衆合作用，技術外勞的流入帶來了經濟效益，當外勞的技能與輸入國現有的勞動者技能結構形成互補時，外勞對移民輸入國勞動者所帶來的社會福利最大。此外，外勞從事當地勞動者所不願做的非技術體力勞動以及從事那些如果外勞不做就會消失的工作，可以爲當地人創造新的就業機會。”(58)
從澳門的情况看，外勞也在經濟發展方面起了一定的作用，進入20世紀90年代之後，澳門經濟發生了很大變化，由於內部結構調整，產業轉型的需求，澳門的產品結構、行業結構都有了變化，使得原來以勞動力爲主的就業結構必須動重新調整，在調整的過程出現了新的矛盾：由於有些工序外移，有些員工富裕起來，又不能適應新工種之所需。正是在這種情况下，開始從境外向澳門輸入外地勞工，對澳門的經濟發展起了相當積極的作用，輸入外勞不僅僅是廠商單方面的需求，從澳門當時經濟發展的總體來看，確有其需要。就以當時的服務行業來說，如酒店業等，一方面該行業對員工的學歷、專業知識、相貌、應對能力、禮貌服務等都有其基本的要求，本地工人不能完全滿足，必須從外地輸入，這是正常現象。
從講求市場經濟體制存在自動調節功能的經濟學理論來看，有限度選擇性地輸入外勞，解決工源和本地勞工的技術缺陷，也壓低了工資增幅，使近年邊際利潤逐年下降的工商業經續經營，等待經濟好轉的來臨。現時薪金增幅正趨放緩，租金樓價下跌，經濟大環境若稍爲好轉，工商百業便會復甦。以澳門的情况來說，由於人口規模小，勞動力供給量少，確實很容易因經濟的發展而造成勞動力供應不足，工資上漲速度加快，如何避免因本澳特殊情况而引致的工資上升，給面對國際競爭的製造業造成壓力，就是靠選擇性地輸入外勞來解決。當然，輸入外勞也包括解決本地工源和技術缺陷的問題，輸入勞工使廠方生產規模擴大，有助累積資金、技術，從而提高生產力，工業發展了，也可帶動整體經濟。總的來說，輸入外勞的最大好處是爲僱主提供一些有需要、但本地無法提供的勞動力，這些外來勞工理論上不比本地勞工廉宜，但勝在穩定可靠、任勞任怨，不抗拒超時工作，也不會隨便跳槽，難怪僱主趨之若騖。
從宏觀角度來看，過去幾年澳門經濟的確因輸入外勞而受惠，因勞動力不足而出現的經濟發展樽頸已得到紓緩，有利於經濟增長，輸入外勞令本地工資增長受壓抑，亦有利於提高產品的競爭力和減輕通脹壓力。而且，外勞的直接競爭在某程度上亦改變了本地工人的工作態度，對工作更認眞看緊，或更積極地學習，掌握新的技能，以免被外勞代替。
2.負面效果
(1)政策目標的偏離
依據本澳輸入外勞政策槪述可知，本地區外勞政策之總目標有二：其一，力求在不損害本地勞工利益的基礎上，根據需要有限度地輸入外地勞工，控制外勞在總體勞工中的比例，一方面促進澳門地區經濟進一步發展，同時保障本澳工作者的權益(59)；其二，從法律上規範輸入勞工這個複雜的問題，平衡僱主與工人間不同的利益需求，一方面，允許勞工的適當輸入，以保證本澳必須的勞動力來源，尤其是本澳缺乏的，而又爲經濟發展所必須的勞動力資源。同時，爲保護澳門本地勞工的利益，防止無限制地輸入外地勞工而引起對勞務市場的強烈衝擊和引致對本地勞工的不公平，故外地勞工輸入要從法律上予以管制，統籌和管理勞動市場，確定輸入外勞的條件、範圍和程序，以避免影響本地勞工的就業機會與工資收入(60)。
但事實上，實施外勞政策以來，並未達到政策之預期目標，至少可以認定在政策實際效果與預期目標之間出現明顯的偏差。筆者之所以作此認爲，根據如下：
①失業率的增加，影響本地勞工就業機會——以外貿爲導向的經濟主體，本身在勞動市場即存在着某些不穩定的因子，一旦因國際發生變動，或其他因素而使出口受挫，即可能瞬即影響就業市場的需求。假如在短暫的勞力不足之際，即引進外勞，若出口受影響而使經濟衰退，這些外勞即可能成爲本地勞動力的競爭對手，其必然的結果是本地勞工失業率的提高，影響本地勞工的就業機會。
近年來澳門的失業高企，政府爲了打擊失業情况，於1995年7月28日推出一個打擊失業情况的短期措施，其中的主要內容就包括了：暫停批准外勞的申請，鼓勵廠商聘用本地勞工(61)。此一措施顯示政府方面也認識到輸入外勞與失業情况嚴重存在一定關係。
但經過不到一年的時間後，政府又對外明確指出，本地區失業問題與輸入外勞沒有必然聯繫，認爲暫停輸入外勞政策實施後的10個月中，失業人數並沒有減少，反而升高，從而證明失業率與外勞輸入沒有關係。但有議員指出：政府實行“打擊失業狀况的短期措施”使外勞人數的增長率減低，可是，由於外勞人數沒有壓縮，故不能產生減低失業率的效果；相反，投資者感到政府措施使投資環境變差，短期投資意慾進一步下降，政府對吸引外來投資又沒有實質的成效，再加上暫停審批輸入外勞祇是“短期措施”，有意投資者會傾向於觀望措施的變化而不會毅然決定僱用本地勞工來實現經營計劃。綜合的結果，是在“打擊失業狀况的短期措施”實行後出現了外勞增長率回降而失業率續升的變異狀態。這種變異狀態直接影響了當局的運算結果(62)。
同時，從工會聯合總會進行的“1995工人生活狀况調查報告”中看到，在接受調查的工人中，佔70.5%的被訪者表示因外地勞工來後，其工作單位減少了本地工人。此外，輸入外勞對開工率亦帶來很大影響，表示開工不足的超過三成。有七成被訪者認爲縱然對現職不滿也不考慮轉行，其中一個原因是職位難求(63)。從上述數據顯示，本澳輸入的外勞明顯帶來對本地工人產生“替代效果”的影響。
另一方面，據統計司“1996年第一季人力資源需求薪酬調查”指出，除銀行業外，酒店業、製衣業、針織業及玩具業的外地勞工平均每月的薪酬皆比本地員工低(64)。由此推論，僱主基於外勞既比本地勞工廉宜，又勝在穩定可靠、任勞任怨、不抗拒超時工作，也不會隨便跳槽，必會促使外勞替代本地工人的位置的情况趨嚴重。
此外，越來越多的外勞佔據了一些完全可以由本地工人勝任的職位。有議員指出，不少市民投訴，部分政府部門和具專營性質的公用服務機構，包括國際機場專營公司和淸潔專營公司等，涉嫌過多僱用外勞從事一些完全可以由本地工人做的職位，甚至不適宜由不懂中葡語言的人做的職位，都被一些東南亞外勞去做了(65)。而更嚴重的問題是東南亞勞工祇是以旅遊身份來澳而取得在澳門工作的資格，即是說他們在抵澳前並沒有得到批准在澳門工作，而祇是先以旅遊身份來澳，在得到僱主聘用後才申請工作證，因此來的人可以說完全沒有受到控制。而更有甚者是這些東南亞外勞一般多需要先由僱主試用才被獲聘用，那麼在試用期間，勞工和僱主都是違法的，但是從來沒有人執行監管(66)。
②影響勞力工資無法上揚，惡化國民所得均等分配
當勞力需求增加時，若不引進外勞，僱主改以調整勞動條件吸引本地勞工投入勞力市場，本地勞工即因景氣之繁榮，獲得較高收入，即提升勞動者所得，有助國民所得分配之改善。反之，若引進外勞，彌補勞力之超額需求，本地勞工並未享受到由於經濟繁榮，以致勞動力需求增長而得到之利益，且因外勞的介入，使工資無法提升，與僱主在產品市場擴大需求獲得更多利潤相比較，使所得分配惡化之趨勢更形嚴重。而在經濟不景氣情况下，本地工人面對的處境就更加嚴峻。
據澳門工會聯合總會的“工人生活調查報告1995”指出，在輸入外勞政策下，對工人的薪酬有明顯的壓抑，逾四成(40.4%)表示沒有加薪。此外，有24.4%的受調查者表示收入或工價比去年同期減少，另有36.5%表示工資沒有增加，即是說，有六成的被訪者的生活得不到改善，甚至是下降(67)。
③改善勞動條件機會受阻
市場機能的發揮，就是藉着價格上調整來平衡供需，勞動力市場亦然，勞動力短缺，僱主應有部分義務，提供合理的待遇來紓解。換言之，若僱主能提供合理待遇，本澳許多潛在勞動力將願意投入勞力市場。僱主引進外勞之做法，乃圖以量制價之人爲干預市場行爲，阻礙本地勞工改善勞動條件之機會。
據統計司資料顯示，以“1996年第一季的人力資源需求及薪酬調查”看，外地員工在有薪酬員工的比重來看，玩具業最高爲85%，其次是針織成衣業，爲58.7%，製衣業爲38.6%，酒店業及銀行業則分別爲33.4%及2.6%(68)。再從上述5個行業的平均每月薪酬看，最高的是銀行業，其次是酒店業，再其後的次序爲針織業、製衣業，最低的是玩具業。從這些資料可看到，僱用外勞數字越多的行業，則其員工的薪酬越低，故此，這其中兩者之間的關係又或是外勞對薪酬有何影響則不難得到結論，即是可證實，無限制的輸入外勞，本地工人改善勞動條件的機會就會受阻。
④形成勞資關係的緊張與對立
僱主於考慮生產成本時，必期望能以較低廉工資及較差勞動條件下僱用勞工，因而引進要求較少、較無勞工意識的外勞，就成爲其殷切之期望；相反的，勞工、工會、勞工團體主張提升本身的勞動條件，不願僱主引進外勞，雙方立場各異，爲勞資關係投入緊張與對立的變數。
此外，縱使外勞令本地失業問題惡化的證據還是頗具爭議，但在失業人數節節上升的時候，失業者和旁觀的本地工人油然而生外勞搶去本地工人飯碗的不公平感覺，卻是客觀存在的事實。加上政治團體和工會不斷地代爲請命，協助抗爭，這種不公平感覺很容易滋長爲導致社會不穩定的因素。稍有政治意識者不難察覺到，輸入外勞問題正成爲政治壓力凝聚的一個焦點，這股壓力下，積極尋找宣泄點，政府若不及時疏導，很容易爆發危機。
(2)政策偏離目標所衍生的負面影響
一是影響產業結構之升級
廠商在引進外勞以取代自動化投資的策略上，雖然維持了短時間的高度競爭力，但亦延緩了產業結構的調整與升級。在國際保護主義的抬頭，勞力充沛的開發中國家的陸續加入國際市場之際，除非我們能不斷地大量引進廉價外勞，否則即難以維持勞力密集產業的優勢。假如我們仍希望引進外勞以享近利，而不願從產業結構的改善、技術的創新與自動化的投資上作考慮，則本澳的業前途堪慮。從前述理論性分析中，已可知輸入外勞對於產業升級實在有一定影響，而從澳門的經濟環境考察中，可知產業技術升級是澳門政府在1993年提出的經濟政策目標之一，故輸入外勞實在與經濟政策的目標不一致，從而阻礙了實現此一目標的進程。我們可從澳門現今的產業結構仍以勞動密集型的工業爲主的狀况中可窺一二：
首先，產品仍以低附加値消費爲主——直到目前爲止，澳門出口業產品仍以高勞動密集型的紡織品爲主，直到1994年該業在澳門工業產品總值中比重佔據70%以上，仍高居各類工業產品的首位(69)。
其次，行業以高勞動密集型輕紡工業爲主——勞動密集型的紡織製衣業，居於加工業的第一位。製衣業就業人數1994年爲26，256人，佔工業就業人數約50%。紡織業就業人數爲8，353人，兩者相加佔澳門工業就業人數超過70%(70)。因此可以說，澳門工業以勞動密集型產業爲主，而且由於企業規模小，人均固定資本小，技術設備也較落後，整個工業生產屬於低加工度，低附加値，低技術密集形態(71)。
此外，生產設備和技術比較落後——根據政府統計司“工業普查”資料，1986年全澳工廠(包括4人以上工廠，下同)1，546家，當年增加的固定資產共7.21億元，平均每家增加46.60萬元。到了20世紀90 年代初，1991年全澳工廠2，069家，當年增加的固定資產9.48億元，平均每45.86萬元(72)。而近年的情况是1994年全澳工廠1，587家，增加的固定資產5.67億元，平均每家35.75萬元(73)，按上述資料顯示，平均本澳每家工廠新增固定資產數有下降的趨勢，顯示生產設備和技術的提升得不到應有的重視。
從本澳的實際情况結合理論上的推斷，輸入外勞對產業升級的影響存在着一定的關係。近年來，針對本澳工業的困境，政府的工業政策與不少學者的意見都認爲，澳門的工業要求出路，必須鼓勵產業升級。如此看來，輸入外勞對此出路來說是一障礙因素。
二是勞力品質與生產效率無法提升
外勞之引進，如前所述，不僅產業結構無法提升，更重要的是勞力品質與生產效率將因此而無法大幅提升。輸入外勞，就可紓解一時勞動力短缺之困境，但以長遠眼光看來，技術的提升才是競爭力提升的根本，亦即提高人力資源的使用效率，以價値與品質作爲競爭之基礎，才爲長遠之計。
三是產生企業間的不公平競爭
僱用外勞之產業與未僱用外勞的產業，或因勞工要求之勞動條件不相當，或因僱主提供之待遇不同，前者不必吸納工作條件提升的負荷，後者則必須擔負日益增加的生產成本，造成企業間不公平的競爭，此外，某些存在企業間的不公平因素是由於政府對審批外勞的標準時有不同，例如據某些娛樂業業內人士反映，政府在審批外勞時對不同的場所有不同的標準，同類場所中，甲場不能輸入某地區之外勞，但乙場卻可以(74)。
四是影響生活品質
大量引進外勞，無可避免會影響本地市民的生活品質。其一乃使用公共設施的頻率增加，縮短了設施的使用年限。其二是社會治安等管理成本的增加，外勞在語言、宗敎信仰、生活習慣、文化共識上的差異，使其與本地人相處往來時，不免有所磨擦，且外勞有其獨立自主的思維和行爲方式，不易爲本地市民支配與控制，亦有可能引起對外勞的扺制與抗爭，也能引發國際糾紛。
據東亞大學(即澳門大學前身)法律曁公共行政課程學生於1988 年秋至1989年夏進行的社會硏究報告之調查資料顯示，大部分在澳的新移民，無論個人、團體、政府三方面，都沒有較好的關係存在。出現較大的“都市隔離”現象。再加上大部分新移民的敎育水平偏低，更造成社會公民意識下降，使社會經濟的發展形成極大阻力(75)。
(三)輾入外勞政策產生負面效果的原因分析
歷史發展到當今的文明時代，世界上任何一個國家或地區，人們如要進行卓有成效的生產活動、文化活動、科學活動，人才、知識及資源的交流不但是需要的，而且是必不可少的。因而，有選擇地、有限度地輸入勞工，對於世界上任何一個國家和地區來說都是不可避免的，澳門當然也不例外。
正如世界銀行發表的“1995世界發展報告”指出：“像貿易和資本流動一樣，無論是對於東道國還是本國，國際勞工流動都能提供巨大的機會。雖然許多國家已經對貿易實行了自由化，然而，幾乎所有國家都堅持認爲政府對移民進行管理。”報告同時也指出：“一定水平的移民是有利於雙方的，然而非技術工人的無節制流動卻不利於勞動生產率的提高，對於當地的非技術工人來說，移民現象會有潛在經濟成本，輸入國會對移民產生文化抵觸，故意味着應對移民進行管理。在特定條件下，臨時性計劃具有一定效力，旣可以穩定輸入國的勞動力市場，又可以減少非法移民的壓力。”(76)
從世界發展報告的硏究看來，輸入外勞作爲一暫時性的、短期的計劃是具有一定效力的，但實現這種效力的前提是必須對非技術性外勞的數量有一定的限制，並且對外勞要有一套有效的管理制度。
澳門政府也認識到對輸入外勞問題作出法律規範的重要性，在1988年就制訂了輸入外勞政策。就該政策而言，它本身就兼備了兩種可以產生截然不同效果的元素。從宏觀經濟角度看，過去多年澳門經濟的確因輸入外勞而受惠，因勞動力不足而出現的經濟發展樽頸得到紓緩，有利於經濟增長，輸入外勞令本地工資增長壓抑，亦有利於提高產品的競爭力和減低通脹壓力。
然而，至目前爲止，輸入外勞也的確爲澳門帶來不少負面影響：影響產業結構的升級；勞力品質與生產效率無法提升；失業率增加；本地勞工工資增長受壓抑；惡化國民所得均等分配；改善勞動條件之機會受阻；形成勞資關係的緊張與對立；對本地市民的生活品質的影響等等，都顯示出輸入外勞政策並沒有發揮其應有的作用，達不到其確立的目標。同時，輸入外勞政策從1988年制定與實施以來，顯然政策產生的負面效果比正面效果大，從而可知該政策實爲一低效的政策。
故此，本節擬從政策的決策與執行方面作一全面分析，從而探究政策產生負面效果的原因，爲提供完善政策的建議作一依據。
1.從政策的決策方式看
澳門政府在面對關於輸入外勞所產生的問題，因此而引起的爭議以及勞資雙方出現的矛盾，政府的基調是希望雙方協調解決。但輸入外勞問題永遠是勞資雙方的爭議題材，不但涉及雙方切身利益，也有出於政爭需要。故此雙方各自出於本身的立場，都不可能主動提出讓步。而政府在這種情勢下的表現，我們從多次的暫停恢復之間可看出，政府所能做的祇是隨着當時的形勢去轉變，哪一方的要求較爲強烈，政策的轉變就朝哪一方走，下表可顯示政策在1988年實行至今的變化情况：
日期 重要事項
1988年2月 發出12/GM/88 批准輸入非技術外勞(77)。
批示
1988年5月 發出49/GM/88 批准輸入技術外勞(78)。
批示
1989年 工聯發起簽名行動，向澳府遞交簽名冊及函
件，要求停止輸入外勞(79)。
1990年4月 發出39/GM/90 除了政府規定的大型建設外，一槪停止批准輸
批示 入90天。待聽取社會協調常設委員會的意見
後才作新的決定(80)。
1990年5月 “管制聘用外勞 向社會協調常設委員會提出草案，草案中有一
的法令”草案 些做法較原條例倒退，例如輸入外勞名額可以
轉移。舊的做法是：當廠方中途有變化，已輸
入的勞工須撤走，新做法卻可以“轉移”，故造
成有些廠商不按實際需要而大量輸入勞工，然
後進行買賣(81)。
1990年6月 發出67/GM/90 繼續執行39/GM/90批示，再度暫停90天(82)。
批示
1990年10月 發出125/GM/90 繼續暫停60天(83)。
批示
1991年 不斷提案檢討，透過檢討從而立法堵塞漏洞。
1992年10月 有立法議員動議成立專責小組重新檢討政策，
要制訂三類限制，但遭三比七票否決。商界議
員認爲限制輸入外勞是“不切實際的政治宣
言”(84)
1992年底 有立法議員動議規定政府在93年檢討外勞政
策，仍以八比十票否決(85)。
1993年 基於社會壓力，有三組議員競相提出要求政府
重新檢討輸入勞工政策的動議，結果其中一動
議以十比零票獲通過，但政府竟不執行(86)。
1995年7月 發出36/GM/95 建立資源分析及評估辦公室，協調招聘外地勞
批示工申請程序的管理工作(87)。
1995年7月 鑒於當時澳門失業率已升至3.3%，且有惡化
趨勢。在包括有政府及勞資代表的社會協調
常設委員會執委會舉行會議之後，政務司宣佈
政府即時實行“打擊失業情况的短期措施”，其
中包括了(1)即時停止審批新的輸入非本地勞
工申請，但欠缺有適合資格和實際經驗本地勞
工的行業除外。(2)由有關部門對續期的申請
和取消未用配額的申請進行分析，以調節按本
澳實際需要所批出的非本地勞工配額，從而優
先安置已在就業輔導組登記的本地勞工(88)。
1996年5月澳門政府首次明確指出，本地區失業問題與非
本地工人(即外勞)的增減沒有必然的聯繫，並
認爲取消輸入外勞政策，會鼓勵非法移民和工
業外移，使本地區的失業情况進一步加劇。澳
門社會協調常設委員會在96年5月28日會
議決定，開放對新興工業的技術勞工輸入，作
爲對實施七個月的“打擊失業情况短期措施”
的局部“解凍”(89)。
1997年4月 政府接受紡織業與製衣業輸入外勞之申請。
15日至5月
15日
從上述的輸入外勞政策的變化情况來看，政府在政策實施的八年以來，是處於一種被動的狀態中，並沒有一個整體規劃，或對政策加以檢討與對政策產生的漏洞加以改善。政府所扮演的這種角色就正如“多元主義理論”中提及的，政府祇是作爲競技場上的裁判角色，或是有學者更以“風向器”來形容它(90)。同樣的，“團體決策理論”認爲，各個社團或利益團體是決定公共政策的主要因素。每一個時期，一個社會都有許多利益團體，這些團體的利益常常是互相衝突的，公共政策通常是這種利益團體鬥爭的產品(91)。
而政府的這種表現會產生怎樣的效果？首先，是對政府形象的損害，使市民認爲政府在解決外勞問題和本地勞工的失業問題缺乏誠意，純粹採取一種坐山觀虎鬥的態度，來處理勞資雙方對於這些問題的爭拗，也同時以暫停輸入外勞來作爲對付失業問題的唯一板斧。所有這些，都令人對政府處理問題是否有一整套規劃而產生疑問。
其次，是對澳門的經濟政策中的關於產業升級發展目標起了阻礙的作用。雖然政府多次停止批准輸入外勞的申請，但並不能使廠商停止對外勞的依賴，進而提升本身的生產技術，改善勞動條件來吸引本地勞工以改善勞力缺乏的情况，因爲廠商都知道，祇要工商界團體向政府施加壓力，就會令政府改變初衷。故此，大部分廠商在政府停批外勞期間都祇採取觀望態度，等待政府的恢復輸入。
此外，也加劇了勞資雙方的矛盾，使政策出現了背離目標的效果。由於勞資雙方都淸楚知道，按以往的經驗，在這種決策模式下，祇要向政府施加壓力，哪一方的力量較大，就會產生對己方有利的決議。在這種情况下，由於涉及本身利益，也出於政爭需要，雙方都不可能主動作出讓步，故此祇會使勞資雙方的矛盾加劇，也更背離了政策目標，進而影響了社會的穩定。
從理論上看，在“多元主義”的決策模式中，由於其解決問題的途徑是採取交易的、議價的、協商的方式，故此在這種決策方式下政策可被視爲社會互動的產品，所謂社會互動，簡單地說，是透過大衆諮詢協商與集思廣益的方式來解決問題。然則如何確保政策規劃中民衆參與的實現，如何使得民衆利益能被政府決策所採納，以“批判理論”(Critical theory)學者哈伯瑪斯看來，唯有訴諸理性溝通或對談性溝通一途。爲能使政策決定更具理性，利益表達更具代表性，少數弱勢團體的利益更能顧及，政策規劃應讓利害關係人有自由表達意見、論證說明與批判澄淸的機會。同時，“批判理論”認爲，在社會互動與民衆參與的過程中，會有一些不必要和系統性的溝通障礙混入其中，而產生扭曲性的互動，例如權力的壓制，錯誤的理念，與偏差的報導等。於是乎，“批判理論”所特別強調的是在社會互動溝通的過程中，有無人爲的做作與限制，如果有的話，則應徹底淸除，以達成眞正的共識，否則，即使社會存在着表面相同的看法，頂多祇是假的共識(92)。
以此觀點來看，澳門政府在輸入外勞政策的決策過程中，表面上看來是奉行“多元主義”與“團體理論”的決策模式，這從政府的多次暫停或恢復輸入外勞的決議可見一斑。同時，政府也爲了協調社會經濟發展與保護受薪工人階層利益之間的關係，建立了一個對話途徑——社會協調常設委員會，由勞資官三方共同協商輸入勞工政策以及其他一系列有關勞工權益的問題。該會成立的目的，是“方便政府和工人及僱主代表組織的對話和協調，以確保他們參與制定社會經濟政策。”同時強調：“儘管具有諮詢性質，委員會在公衆輿論上舉足輕重，而公衆輿論正是類似澳門這様的自由開放社會的終審‘大法官’。”(93)
由此可見，政府確有由公衆參與政策規劃的意向，起碼表面上是如此。但要讓公衆輿論能起“終審大法官”的作用，卻有必要提高評估政策效果的透明度，應把與政策實施有關的一切資料、數據公開，才能讓民衆以致協調委員會成員更好地了解、評價政策的效果，從而提出改進的意見，以達到集思廣益的方式解決問題。
而現實的情况卻是：有關輸入外勞政策的一切資料，政府均採不公開的做法，例如，輸入外勞的技術構成；年齡、文化的構成等都沒有明確的資料對外發表。從前面理論綜述一節中，我們可知技術性外勞與非技術性外勞對輸入國的勞工的影響有一很重要的分別。同時，外勞的文化構成對輸入國的勞動人口素質也是一個很重要的影響因素。政府的這種透明度不足的做法，顯然與公衆參與政策制定的目的相違背。
故此，要眞正實現多元的、公衆參與、社會互動的決策模式，正如“批判理論”所言，應特別強調在社會互動與溝通的過程中，有無人爲的做作與限制，如果有的話，應徹底清除。以澳門輸入外勞政策制定方式看，要實現由公衆輿論作爲“終審大法官”般對政策實施效果作出監察，就必須提高行政的透明度，避免人爲因素使輸入外勞政策產生負面影響。
2.從政策執行過程看
要檢討輸入外勞政策，不單祇需要檢討影響決策的各種因素及其與政策效果的關係，政府執行過程出現的問題同樣也會嚴重影響政策效果，從而使政策對社會各方面產生負面影響的事實。故本節主要對政策執行過程出現的漏洞加以分析，進而找出影響政策效果的原因。
(1)相關法令的不足
由於相關法令的不足，以致造成輸入外勞數額沒有限制、結構失調等問題。從有關輸入外勞的相關法令的槪述可知，澳督頒佈的指令，僅爲一些原則性的規定，而有賴行政人員針對具體的個案與情况，作出相關的因應措施。故此，從輸入外勞的主要指令12/GM/88 與 49/GM/88，以及其他的一些作爲補充或修改的相關法令中，並沒有對輸入外勞的數額、行業範圍等作出規範，從而使到輸入的外勞在數額與結構上造成失控的情况。從前述資料得知，“世界發展報告”指出：各國對外來移民的進行管理的主要措施中，首要是數量上的控制，特別是對非技術移民的數量上的控制(94)。
澳門的輸入外勞之所以帶來的負面影響比正面影響大，數量與範圍上的不加以控制實在是一極爲重要的因素。合法的外勞在數量與結構已不加控制、規範，則非法外勞的控制更難以講得上。兩者合起來，則在澳外勞的混亂情况可想而知。
其次，輸入外勞的主要指令12/GM/88與49/GM/88中，雖然有指明12/GM/88號指令是一般性外勞輸入的批示條例，而49/GM/88 號指令是有關技術性勞工的法律規定。但從其中的條例看來，並沒有對技術性勞工的鑒定標準作出規範，即是說，要判定是否符合技術性勞工的申請條件也有賴執行審批的官員其裁量權的行使。而這些法令的不足實在很容易引致“掛羊頭賣狗肉”的現象出現，即是說，會有以技術勞工的申請而輸入非技術性勞工的情况出現，雖然沒有這方面的眞實證據，但卻不能否定這方面的可能性。而技術勞工與非技術勞工的結構、數字等資料的欠缺，更加深了令人對這種可能性的懷疑，也令人質疑政府的恢復輸入技術性勞工批准的實質涵義。
(2)執行人員對裁量權的行使出現偏差
由於前述的相關法令不足的原因，因此，行政人員的裁量權的運用就被視爲補充法律不足的一種必然出現，而又無可厚非的事。所謂裁量權的行使，是指在法規的規範下，賦予一位行政人員在特定場所中，作出其認爲適當的選擇之一種責任(95)。雖然裁量權的合理使用可使行政人員不會養成遇事沒有主張的被動心態與官僚作風。但對裁量權的不加抑制，任由它漫無目的的增加，很容易導致人們的權利和利益受到無謂的剝奪與侵害(96)。以本澳的輸入外勞政策來看，數量、批准使用外勞的行業等由於前述的相關法令的不足的情况，以致審批外勞的裁量權完全落到負責批准的官員手上。這種權力的放任，很容易使某些人員由此以權謀私，雖在這方面沒有眞憑實據加以證明，但從澳門輸入外勞的現狀看，造成眞正需要的得不到批准輸入，批准輸入的卻又並非眞正需要，這些情况從廠商以外勞名額炒賣而從中獲利的例子可知。裁量權的放任，實已使到導致人們的權利和利益受到剝奪與侵害情况出現。這個也是前述造成企業間產生不公平競爭的負面影響的主要原因。而由於裁量權的行使會令到某些官員成爲旣得利益者，這更影響了按政策目標執行的決心，從而使政策執行偏離政策目標，以致政策出現負面效果。
(3)政策執行的監管機制不完善
政策執行上產生的問題，很大部分原因是由於政策執行上的漏洞所致，而執行上存在的漏洞卻是主要由於缺乏完善的監管機制，從而形成政策的偏離目標，下面從三個方面對政策執行的監管加以分析：
第一、對輸入外勞的單位沒有足夠監管條例與措施，也缺乏外勞輸入後的監管條例與措施。從12/GM/88號批示與49/GM/88號批示看，批示內容祇規定了廠商在申請輸入外勞前需徵求勞工曁就業司與經濟司的意見。而在批准有關申請後，將簽訂了勞務合約寄到勞工曁就業司進行審查是否滿足了指定的最低要求。然後再由保安政務司根據僱用勞工的名單，決定該等勞工的入境及在澳門的居留。上述條例祇是規定了外勞輸入前與外勞輸入過程的監察，但卻沒有在輸入外勞後對僱用外勞的單位進行監察的條例與措施。對外勞輸入後的監管不足夠就引致產生以下的負面效果：①以某種名義輸入外勞，到達後卻從事別種工作，使在澳外勞的結構產生混亂，甚至造成爭奪本地工人工作機會的情况，故形成與政策目標偏離的效果。②廠商輸入外勞後，是否眞正需要勞工，或是利用炒賣名額從中向外勞謀取私利，由於沒有監管的條例與措施，故讓某些不法商人得以利用政策的漏洞而謀利。③由於外勞輸入後的監管不足夠，致使對在澳外勞難以進行管理，同時也使某些廠商更容易對外勞加倍剝削，使到外勞在澳門得不到應有的合理對待，由此而產生的社會問題對本澳各方面的影響實在不容忽視。④社會保障基金的投保額與外勞數字不符。僱用外勞法令規定僱用外勞的僱主必須爲僱用的外勞投保社會保障基金。社會保障基金有關供款的資料顯示，輸入外勞的數字與供款外勞的數字相差一萬多人(97)。這一情况顯示當局對在澳外勞的管理不善，監管不嚴，令人懷疑這一差額中的一萬多人是流失到社會？或是僱主的投保義務沒有履行？
第二、對政策執行機關沒有足夠的監管。前述關於行政人員裁量權的行使容易出現偏差，究其原因實在與缺乏足夠監管有極大關係。從輸入外勞的有關法令看，並沒有相關法令指定對外勞審批機構的監管如何進行。裁量權的偏差若與貪污有關的話，可由反貪污部門進行調查打擊，也可收監管之效。但觀乎澳門的反貪污效果並不理想，依賴此種方式之監管似乎難以收效。從澳門的輸入外勞的數量上與結構上的混亂情况看來，對政策執行機關沒有足夠的監管實在是政策的一大漏洞。故此，如何加強對輸入外勞審批；在澳外勞的管理；僱用外勞的廠商等的監管，是完善外勞政策的重要事項之一。
第三、監管信息不完備。從政策制定及決策模式看，決策者奉行的是多元主義決策模式，從社會協調常設委員會的設立目的也顯示出決策者重視公衆輿論的意向，即是說公衆輿論對政策的監管也應受到重視，但公衆要監管卻不能落實，因爲政策實施的效果並沒有公開。旣沒有完備的資料讓公衆硏究，又如何提完善政策的意見？
就以技術勞工的情况來說，從前述第一章的資料分析可知，技術外勞與非技術外勞的輸入對流入地區存在不同程度的影響，技術外勞的輸入對流入國的經濟與勞動者都會產生有利的因素。故此，技術性外勞與非技術性外勞的實際輸入數字，實在對輸入外勞政策效果的檢討有極大作用，但政府這方面的資料卻從不公開。
監管信息的不完備，也顯示了政策的實行中出現了問題，這其中的涵義有二：一是政府根本就沒有意識到這些追蹤政策效果的信息的重要性，如果是這個原因的話，則資源評估辦公室的建立並未能眞正發揮其資源評估的作用，同時也未能達到統籌和管理勞動市場的政策目標。二是政府有意隱瞞賴以評估政策效果的資料、數據，其根本涵意就是政府害怕監管信息的公開會暴露了其中的眞相，以免讓市民有眞憑實據去對政府的效績作出評估。
上述這些問題的出現以及引致問題出現的原因，會造成甚麼影響呢？
首先，會使政策更加偏離目標。根本上，政策的制訂就是要從法律上規範外勞輸入這個問題，但外勞數量與質量的失控，就說明了政策背離了“防止無限制地輸入外勞而引致對勞務市場的強烈衝突和對本地勞工的不公平”的目標，從而加劇了前述的政策帶來的負面影響。
其次，使市民對政府機構執行政策的能力產生懷疑。政府制定輸入外勞的目的，是爲了更好控制外勞的輸入，統籌和管理勞動力市場，但出現了這種混亂情况，很容易就會令市民對政府能力產生懷疑。
再次，使政府形象大大受損。執行機構的能力、裁量權行使的偏差、監管信息的不完備，都會使市民認爲，政府表面上是爲了整個地區而制訂與實施政策，但實際上的直接得益者是自己，那麼，所有的政策目標都祇是空洞的說話，並無作用，大大動搖了政府的權威與公信力，使市民對政府失去信心。
最後，與經濟政策相違背。政策產生的負面效果來看，產業結構的升級、勞力品質與生產效率無法提升等影響的產生，都會與澳門政府提出產業技術升級的經濟目標相違背，也成爲解決本澳工業的困境而提出的必須鼓勵產業升級的方案的障礙因素。
四、完善澳門輸入外勞政策的建議
從前述對輸入外勞政策的整體分析看，政策的多個環節都出現問題，而這些問題的解決，實在需要從總體層面出發，對政策加以改善。因此，本節首先針對政策的被動、搖擺、多變的決策方式，提出對本澳輸入外勞政策之原則性建議；繼而針對政策執行過程所出現的問題而提出外勞流入前、流入過程與流入後應採取之目標與措施的建議。
(一)對本澳輸入外勞政策之原則性建議
1.政策絕非禁止或開放之簡單選擇
面對外勞問題，禁止或開放之簡單選擇祇能使政策產生搖擺、多變的缺點，故此，應對本地區的勞動力作一全面考察，發揮政府所設立之資源評估辦公室的眞正應有的作用，在確定本地勞動力實在不足到必須依賴外勞的地步後，依據①確保本地工人就業機會及應有勞動水準；②有利於澳門經濟發展之原則，所建立之審愼管制政策。
2.政策應取決於本地區社會長期性總體利益考慮
從前述的政策分析可知，從理論上看，政府現今所奉行的是團體壓力的決策模式，這種決策模式之被採用，是受着一定客觀因素的影響，故不可能全部加以否定，但在重視團體或民衆意見的同時，必須明確引進外勞之政策決定，應取決於本地區社會長期性總體利益考慮。若非符合總體目標，任何基於個體，片面及短期利益之訴求，均應明確拒絕，但仍需協助其改採其他替代方案以因應所需。
3.政策應與本地區經濟政策、產業規劃、經濟結構之未來調整等相一致
從前述政策效果評估的分析中可知，現階段本澳輸入外勞政策的搖擺多變的決策方式，實在產生了與本澳經濟政策目標相違背的負面影響，也缺乏了與未來經濟結構及產業規劃相一致的整體考慮，致使輸入外勞政策成爲解決本澳工業困境的一個障礙因素。故此，應明確外勞政策爲指導性質的政策，作爲對勞動力變動的導引，外勞政策實應與本地區經濟政策、產業規劃、經濟結構之未來調整等相一致，以避免現階段的多變、搖擺的跟進型政策的決策方式。
4.必須嚴格尊重在澳合法外勞之人權及保障各種勞動有關權利
資本重商社會一旦遇到勞力短缺問題，爲求本地區的經濟發展與擴張而引進外勞，但卻漠視外勞應有之尊重與平等的對待。本澳現階段也缺乏這方面的法規與措施，顯示對此問題的重視不足，故此應明確對外勞之聘僱與管理的原則爲：必須嚴格尊重其人權及保障各種勞動有關權利，並對其身心與生活上需求，提供必要之照顧。
(二)對外勞流入前應採取目標與措施之建議
1.減少本地區對外勞之需求——
(1)遏止業者非法僱用外勞。應加重對僱用非法外勞之僱主的刑罰，以起阻嚇作用。
(2)促進本地勞動力供給，加強職業培訓，提升本地工人之素質，以減少僱主對外勞之需求。“1995年世界發展報告”指出：“很多國家的政府都利用培訓解決下列問題——已就業工人技術水平不高，年輕人失業率較高，整個經濟轉軌期間工人的替代，以及處境不利的工人有關的結構性失業和貧困”。報告同時指出：“在日益一體化和競爭日趨激烈的世界經濟中，提高勞動者的技能和能力是獲得經濟成功的關鍵。”(98)故此，加強職業培訓，提升本地工人之素質的目標應得到重視。
(3)減少勞動力需求。促進產業技術轉型，以改變依靠勞動密集型工業的經濟模式，更好地發揮生產力發展曁促進中心的作用。
(4)對勞工短缺職業或工作，提高報酬及職業地位，以吸引本地工人的就業。
(5)應積極協助勞力短缺者，尋求因應方案。
(6)對業者前往勞力過剩國家設廠不宜鼓勵，而應協助其增加產品附加値及自動化，使成爲朝陽工業。
2.勸阻非法外勞流入——
傳達本澳外勞政策與管制規定之正確資訊，強調本澳嚴格執行禁止非法外勞就業的措施。
3.完善外勞輸入之審批工作——
(1)當有引進外勞需要時，應嚴格執行對申請外勞的單位的審查工作，以避免有不法廠商借外勞名額從中謀利。對於招募所得之外勞的素質也應加以嚴格甄選，以配合外勞政策之總體原則，以免造成影響本澳勞動人口素質之影響。
(2)同時要完善審批的相關法令，也應嚴格執行技術性外勞與非技術性外勞之輸入規定。兩者之申請與審批條件應明確，兩者輸入後對澳門之整體影響應有正確之認識，以及應有一詳細的分析。對兩者的輸入數量應有一完整的統籌，不可使兩者互相混淆。
(三)對外勞流入過程應採取目標與措施之建議
1.加強入境查驗與管理
(1)對東南亞國家入境申請者，審愼查驗其護照有無變造偽造，並拒絕有入境後非法工作之虞者。
(2)對逾期停留者建檔，掌握非法外勞出入場所，經常機動臨檢並以連線查檢，一經查獲，立即收容遣返。
2.加強查緝偷渡——對運送、接應等協助偷渡及非法媒介者，應予加重懲罰。
(四)對外勞流入後應採取目標與措施之建議
1.完善外勞聘僱與管理制度
(1)雖現有輸入外勞的法令規定，但應加入輸入外勞後之監管條例，其中應包括：①對輸入外勞後的單位的運作進行監察；②僱主對待外勞之態度，有否剝削或歧視之做法；③訂明強制僱主承擔其非法僱用之外勞的遣返費用；④外勞在澳之情况的監管，可減少外勞到澳後從事別種工作之情况；對僱主與外勞之合約的履行情况進行監管。
(2)加強對審批外勞工作之監管。應成立一由勞、資、官三方組成之外勞審批監察小組，其作用爲：①避免外勞審批單位人員由於裁量權行使的偏差而造成外勞輸入的混亂情况；②使外勞輸入的數額與種類更能起到對本地勞動力市場“互補效果”的實現，同時監察政府對審批技術性外勞與非技術性外勞劃分標準的遵守情况；③更能充分體現勞資雙方對外勞問題的要求，減低勞資關係的緊張情况。
(3)監管信息的完備。爲了有效實現對審批外勞工作的監管，對輸入外勞的數量、種類、文化構成、技術構成等資料更應做好搜集與發表工作，增加評估輸入監管外勞成果的透明度，以達到眞正受公衆監管的目的。
2.設立外勞輔導中心——對於外勞較多地區、設立外勞輔導中心、提供外勞有關諮詢、心理輔導、保健、社敎等方面服務，以維持外勞身心平衡並提供必要協助。
(指導教授：趙過渡)
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