論醫療衛生事務中的政府干預
——並論澳門政府的醫療衛生政策
李展潤
前言
從上個世紀中葉開始，隨着世界經濟的增長，人類在福祉這個發展的首要目標方面取得了巨大的進步。世界衛生組織(WHO)在1978年的“阿拉木圖宣言”提出：“健康是基本人權，應在公元2000年以前達至全民健康”(1)。而在實際上，許多國家特別是歐美等先進國家，早已將健康保障列爲國家重要的社會目標。經過了近20年的發展，政府的衛生政策已從着重於加強醫療服務，進一步發展至重視健康的促進。即使是在經濟增長緩慢的國家，生活質量也有所改善。而其中，用於衛生保健，營養與免疫計劃以及計劃生育等方面的政府支出，更是日益增大。政府在醫療衛生事務干預作用的必要性和重要性已經成爲國際的共識，而其所取得的進展也令人矚目。
從1985年開始，澳門政府爲響應世界衛生組織提出的宣言，在醫療衛生領域進行了一系列的改革，經過11年的發展，澳門居民的健康狀况得到了很大的改進，政府的干預作用取得了積極成果。但政府對醫療衛生事務的干預是否還存在不足之處？其成本——效益的比較如何？醫療衛生政策是否達到預期的目標？今後將如何進一步完善？本文將對上述一系列問題進行探討。目前，澳門政府的醫療衛生政策正處於調整期，尚需一段調適時間，因此對於這些問題，以前瞻性的眼光預測未來可能的變化，以及結合後過渡期與1999年後的需要加以硏究，以便制訂向更高目標邁進的策略，就具有更加迫切和重要的意義。
本文以理論結合實際的方法，硏究政府如何更好地發揮它在此領域的干預作用。結合世界各國的實際經驗，進而對澳門現行的醫療衛生政策進行分析和評估。在此基礎上提出政府的作用不應僅限於提供資金和服務，即使在預算緊張的條件下，政府仍然可以通過制訂和推行服務的標準，或者對私營部門施加影響等方式擴大其作用。同時，還提出了完善澳門政府干預的政策建議，包括：引入競爭機制；改革現存的公立醫療衛生體系；改革醫療給付方式；重視預防層面的健康服務和敎育；加強政府在完善信息方面的作用；發揮政府在醫學的高科技發展的作用；完善復健與善終服務政策；保障病人權益等。
對澳門地區的醫療衛生事務以及政府的醫療衛生政策，各階層人士都相當關注。有些議員在立法會發表關於醫療衛生政策的講話，或是一些報章上有關這方面的專訪以及市民對有關醫療衛生機構投訴的意見等等，都反映了這些問題的重要性。這些講話或意見很有針對性，也很重要，但直到目前爲止，對澳門政府的醫療衛生政策及其在醫療衛生事務中的干預作用進行系統性硏究的論著尚未見公諸於世。因此本文的硏究以及在硏究的基礎上所提出的觀點和建議，希望能塡補這方面的空白，起拋磚引玉的作用。同時，也希望對政府醫療衛生政策的改善有所裨益。
一、概說：政府干預是醫療衛生事務發展的必然要求
(一)政府對醫療衛生事務干預的涵義
1.何謂醫療衛生事務
狹義的醫療與衛生事務可被理解爲具有不同內容與服務的兩個範疇，但廣義的衛生事務實際上包含了醫療事務在內。在日常生活中，人們習慣將兩者相提並論。爲了理解上的方便，本文採用了兩者結合或互通的方式，並對其作如下之定義：醫療衛生事務是一種預防及治療疾病，延長壽命，促進人類身心健康與效能的科學與藝術。經由有組織的社會力量，從事個人健康服務與衛生教育、改善環境衛生、管制傳染病及診治疾病。同時聯合醫藥、護理、衛生行政人員的作用，使疾病得以及早預防、診斷及治療，以保證社會上每一個人都有足以維持其健康的生活水準，使每一個市民都能享受其健康和長壽的天賦權利。由於衛生事務包含的內容非常廣泛，本文的討論重點將祇集中在有關人口的衛生事務方面。
2.何謂政府對醫療衛生事務的干預
根據國際勞工組織(ILO)的報告：“國家是爲全民幸福而存在的共同體，促進社會福祉乃是其主要機能。”(2)人民健康關係全民福祉，影響甚爲巨大，應由政府承擔大部分責任。大多數工業先進國家的社會福利支出均佔政府預算的極大比率，而醫療保健費用更是福利支出的最重要項目，可見，大多數國家都將保障人民健康視爲政府的責任。站在政府立場，爲了維持醫療市場的公平性(供給和需求的均衡發展)，避免因不施以醫療措施而引致社會產生直接或間接的損失，故應對醫療市場進行干預。此外，由於個人的私有財產都含有社會貢獻的因素，而非純粹憑個人的能力和努力所造成，所以政府有權對部分私有財產，進行所得重新分配。因此，政府對人民的健康保障方面的作用實在非常重要。綜合而言，其作用包括了：政府通過資助公共醫療衛生服務和直接提供服務，對醫療衛生事務作出直接的影響。同時，還可以通過其制訂的有關衛生法律、通過對健康有重要意義的部門的政策，以及通過制訂規章制度等手段對醫療衛生體系、服務的提供者和保險公司等進行監管，利用不那麼直接的方式對醫療衛生事務作出重大的影響。簡而言之，政府在衛生事務的干預作用可被理解爲：政府向市民提供直接的醫療衛生服務或通過醫療衛生福利政策向市民提供資助或免費醫療衛生服務，以及政府對醫療衛生事務的管理與監督。
一個人漫長的一生離不開生、老、病、死。在這過程中除了死亡之外，生、老、病、殘，往往與醫療照顧離不開關係，所以政府的干預對人民健康權的影響非常深遠。要維護人民的健康及延長人民的壽命，政府必須加強醫療衛生事務的干預作用。
(二)政府干預的必要性
現代很多國家的憲法都有規定，人民之健康生存權應受保障，這是所有人民都有均等機會享受的權利。正如我國的情况來說，隨着法制建設的步入正軌，對生命健康權的保護也日趨完善。目前，我國已形成對生命健康權的憲法、刑法、民法、行政法等相給合的綜合保護體系。(3)
爲甚麼在保障人民的健康方面政府的作用如此重要呢？關於這個問題，我們可從以下幾方面進行探討：
1.從醫療衛生事務的公共性質看(公共產品性質)
醫療衛生事務的公共性質也可理解爲公共產品性質，其關鍵特徵是每個人都可以使用它們，或在不影響其他消費和獲益的情况下，可從中受益，祇要有人支付，那麼每個人都會受益，但由於很少情况下會有人願意爲他人支付，故祇有由政府去承擔這種責任。本文擬從下面兩個方面去分析醫療衛生事務的這種公共性質。
首先，從對公衆產生良好影響的方面看，很多公共衛生干預措施，如控制傳染病的廣泛傳播和利用公共媒體進行的健康宣傳敎育等，幾乎純粹是公共產品。因此祇有政府才能保證這些產品的提供。此外，如新的科技信息，也在本世紀內爲改善人類健康狀况而作出了極大的貢獻。由於私營市場並不那麼積極地提供公共產品，所以價格並不能說明哪些收益是値得的，如要繼續創造這些公共產品至少要部分地依賴於政府。雖然非贏利性的非政府機構可能提供這類產品，但卻不能完全取代政府作用。
其次，從對社會產生影響的間接因素看，例如，治癒一位肺結核患者的同時也起了防止肺結核的傳播的作用。但患者要治癒肺結核的願望(或者那些無症狀的性病患者的治療)，則很可能不會由於考慮到對其他人的危害而受重視，私營市場也沒有責任因爲這個間接因素而減收該患者的費用，所以可能會爲這種治療標定相對較高的價格，而提供的治療卻可能非常之少。至於那些無症狀的性病患者，由於其本人暫時並未有任何不適的感覺，就更不會付出昂貴的治療費用來治癒其疾患，以減少對別人的傳染。但政府理所當然要考慮到這些間接因素，因此，政府對傳染病的治療進行資助是必要的。
此外，從消極的外部條件看，例如，一個人使用抗菌素可能會由於提高了微生物對這種藥的抗藥性，而降低該藥對其他人的價値，增加其他人的風險。對此政府必須制訂條例禁止藥房在沒有醫生處方下，隨便出售抗菌素，還要向醫生們提倡正確使用抗生素的原則，避免因濫用而造成更多的抗藥性。因此，政府在這方面的干預是有其必要的。
2.從醫療市場的供求特性看
在自由市場裡，價格是由需求和供給所決定的，但醫療服務的需求和供給，有不同於一般商品交易的特性。
首先，醫療服務的需求有下列幾種特性：(1)疾病或傷害的發生是不可預測的。(2)當疾病或損傷發生時，需求者不得不購買。(3)需求者缺乏醫療知識和價格訊息。(4)需求者無法確定何時停止購買。(5)一般商品交易是一定的所得決定購買數量，而醫療需求一般是以購買數量決定所得的減少程度。因此，醫療服務的需求函數是無法以所得、價格和偏好的變動而導出，當然就不能適用市場價格。
其次，醫療服務的供給亦有幾種特性：(1)醫療服務以救人爲第一要務，不管需求者有沒有購買能力，都必須供給。(2)醫療供給必須以其專業知識，提供最適當的服務。(3)醫療服務不允許以追求利潤爲目的。(4)醫療服務的價格不能自由競爭或集體壟斷。(5)醫療機構必須不斷地提升醫療品質。
如果沒有政府的介入，上述這些供給的特性就無法確保，易於造成亂診和亂開價的情形，直接威脅到市民的健康。因此，理論上，醫療服務應由政府主辦或監督，不能任由市場價格操縱，這樣才能眞正提升醫療服務的品質。至於民間醫療機構，仍得以其精湛的技術和完善的設備，充分反映市場價格，爲高所得者提供醫療服務。
3.從政府實現“社會安全”的理念看
在20世紀，實施社會安全已成爲各國之中心政策，而所謂社會安全，是指人人皆獲得工作，生活穩定，遇有疾病失業等情况時，亦可通過社會的力量，加以救濟，而達到整個社會之安定和文化進步。
社會安全的目的，不僅在於貧窮的救濟和預防，更在於提高人民的生活水準，而不會受到任何社會、經濟、意外之事件的危害。換句話說，社會安全不僅要應付個人與家庭的需求，同時要防止危險的發生，並幫助他們在面臨不可抗拒或已來不及抗拒的不幸意外時，作出最適當的調整。因此，社會安全不僅需要現金結付，同時還要有廣泛的健康照顧和一系列的社會服務。
雖然社會安全制度的涵蓋範圍，因國家而異，但是可以明確地說，醫療衛生保健服務是非常重要的內涵。因爲社會安全制度與醫療保健的主要方法和目的都是相同的。社會安全制度是經由國家的政策，透過社會組織的力量，來維持人民的勞動力及使人民免除貧困的憂慮。其目的除了保障個人的生活外，也促進社會幸福和經濟發展；而醫療保健是運用社會組織的力量，來維護人民的健康，不祇是醫療患病的個體，更要謀全民的健康，以促進經濟發展，提高生活水準。因此，政府所起的作用就更具重要意義。
而政府對醫療衛生事務的干預，更具體一點來說，是政府對所得分配不平均的一種補救手段。而減少和減輕貧困是政府所採取補救手段的一個重要方面，更是政府實現“社會安全”理念的一個重要的做法。因爲它既能賦予窮人脫離貧困所需的資產，又能賦予他們免受病患之苦的直接福利收益。
爲了確保窮人能夠眞正獲得政府補貼的醫療保健服務，政府需要制訂限制措施，尤其要限制那些由公共部門支付的醫療項目。如果向所有人提供各類免費醫療通常會導致對服務項目的定量分配，即按地理區域或根據質量分配，這種通用計劃可能很難使窮人受益或改善其健康狀况。哪些人獲得免費醫療要取決於當時貧困的流行情况，取決於該國資助醫療保健的能力。而增加支出可以特別爲最貧窮者提供更多的服務；或可爲更多的人，包括那些不太窮的人提供相應的服務。故此，非常貧困的國家如果想向窮人提供任何有意義的醫療服務，就必須確定提供的目標。
4.從政府在“投資於民”的意義看
1890年，英國著名經濟學家阿爾弗雷德·馬歇爾(Alfred Marshall)寫道：“健康與強壯、體能、智能與道德情操……是工業財富的基礎。而物質財富的最根本的重要性在於這樣一種事實，卽如果加以明智的運用，它可以增進人類的健康與強壯、體能、智能與道德情操。”(4)各國歷史經驗證明這一論斷是正確的。
(1)良好的健康提高人民的生活質量
較好的膳食、居住條件以及免疫保健可以提高人民的生活質量，因爲這些措施的實行可減少疾病的發生，從而增進了人們的活力；學習能力以及創造生活與享受生活的能力，而通過延長人們的生命，這些改進措施對知識與技能所作的投資就會變得更有價値。同時，良好的健康還直接爲將來帶來好處，因爲母親良好的健康狀况，對其子女早期身體與智力的發育影響極大。
健康與營養還可以影響到一個孩子的學習能力與學習欲望。嬰兒期疾病與營養不良會阻礙智力發展，病痛和暫時的飢餓感也會降低學童集中精力與技術能力，甚至使他們輟學。據“世界發展報告”在對尼泊爾兒童的調查中發現：與年齡相應的身高(一項營養狀况指標)，是僅次於家庭收入之後，而成爲影響學童成績、入學率和造詣的重要因素。在菲律賓，與身高相應的體重是預測城市學童數學考試成績的重要指標，這些因素也影響到成人的生產率。在印度南部與菲律賓的研究發現，營養狀况對工資的長期影響是巨大和積極的。(5)
(2)良好的健康帶來的經濟利益
良好的健康狀况本身是一個理想的追求目標，除了可以帶來很大的經濟利益，還可以節省資源以用於實現其他發展目標。良好的健康與營養可以提高工人的生產率，降低他們生病日數並延長潛在的工作年限。
據“世界發展報告”的資料得知，八個發展中國家與美國的家庭調查數據顯示：疾病對於經濟的影響可能是非常巨大的。在秘魯平均每個成年工人每個月預計要生病4.5天，並誤工一天；在加納，相應的數字爲3.6天和1.3天。而在美國，年齡在18－24歲之間的工人平均每月僅損失四分之一個工作日。八個發展中國家由於疾病所造成的經濟損失平均相當於每年收入的2.1－6.5%，而美國僅損失1.5%。(6)從上述數字可證明，減少疾病可以相應地提高國民生產總值。雖然預防疾病需要投入資源，但對比而言，它確能產生更巨大的經濟效益，更何况還可以帶來各種經濟效益。
因此，總的說來，採取有效措施來改善人們的健康狀况，就是從經濟意義上來講也是必要的。
5.從醫療健康保險的市場缺陷看
醫療健康保險是目前世界上很多國家實現健康保障的重要措施之一，而且是世界各國在改革其醫療給付方式的一個發展趨勢。故此，對這方面的硏究也具有一定的重要性。醫療健康保險存在的市場缺陷，也可使我們從另一角度去理解政府在醫療衛生事務干預的必要性。這方面的市場缺陷，可從以下三個方面加以分析：
(1)“有害選擇”引起的市場缺陷
醫療健康保險市場產生缺陷的其中一個原因是“有害選擇”，即保險公司爲了自身的利益，而作出對市民的健康保障沒有好處的選擇。這個市場缺陷在醫療保險市場上造成的危害，大於在房屋或汽車保險市場上的危害。例如，在易於發生地震和颶風的地區，房屋的風險雖然高，但易於判定，保險公司可以提高這些地區的房屋保險費。同樣，對可以判斷的群組：如年輕司機和其他處於事故風險較多的車輛，其汽車保險費就高一些。但“有害選擇”之所以出現在醫療保險市場，是由於每個人面臨的風險不同，知道自己處於高風險中的客戶都積極購買更多的保險，而且更有利用這些保險的極大可能。因此，發現誰是高風險客戶，從而考慮是否不接受他們的投保或向他們收取更高的保費，正是保險公司的利益所在。由於有關風險的信息難以得到，故保險公司所採取的防衛性行動，在沒有改善健康成果的情况下卻加大了已投保醫療保險的成本，這就產生了在醫療保險市場的“有害選擇”。
除了在獲得保險時即已存在風險這個嚴重的問題外，“有害選擇”所引起更複雜的問題還在於：起初處於低風險的人在今後的生活中可能變成高風險。因此從原則上講，應該設立一種保險，專門對付這種風險增加的可能性，或是提供一種能爲人的一生投保的保險，來分擔可能產生於遙遠的未來以及現在的風險。但由於存在着極大的不確定性風險，而保險可以保的是已知風險，所以實施哪種方案都不容易，因此這方面存在的市場缺陷，必須由政府作出補救。
(2)“道德危害”引起的市場缺陷
由於購買了保險，使疾病的財務成本減少了，人們可能會不太注意他們的健康，從而導致產生更多的疾病和隨即對醫療保健產生更大的需求。或者說，他們可能會用由保險公司支付的醫療保險來保護健康，而較少地通過其自身行爲做到這一點，這就形成了所謂的“道德危害”——指由於保障的存在或對補償性政策的預期，而削弱或扭曲了對審愼行爲的激勵作用。由於一個人並不承擔“道德危害”之類行爲的全部後果，因而就把費用轉移給其他人，比如保險公司。產生這種現象的原因是風險的不確定性以及保險公司無法全面監督客戶的行爲，並使他們對自己的決定負責，這是其中一種情况。此外，當醫療服務的提供者誘發了他們和客戶都不需要付費的服務需求時，由於這些費用由保險公司支付，所以也會產生“道德危害”。
雖然在房屋和汽車保險市場中，同樣存在着某些“道德危害”。典型的形式是某人燒毀一座房屋後領取保險賠償，或把汽車遺棄後報告該車被盜。但與過多地消費醫療保險服務不同，這些行爲是犯罪，對它們的罰款遠遠高於這些資產的價值。因此在任何清况下，保險公司的責任都限制在容易確定的投保資產的市場價值之內。而醫療保險中的“道德危害”就很難如此處理，所以正需要政府發揮其作用。
(3)“信息缺陷”引起的市場缺陷
“信息缺陷”使市場缺陷更明顯。如果患者知悉各種治療方案大致的結果及費用，他們就可以在收益與費用之間作出合理的選擇。但實際上大部分患者都沒有這些知識，而醫務人員一般都比他們了解得多。這種信息的不對稱便意味着：醫療服務的提供者不但提供服務，而且決定應提供哪些服務。其結果是，在提供者準備從銷售更多的服務中獲取利益，與他們如何最好地爲患者履行職責之間，出現了潛在的衝突。在患者體弱無力作出決定或當生命受到危害必須從速作出決定時，患者的處境就更爲被動。在任何提供者的信息多於患者的時候，就會存在接受不必要服務的可能性。
上述三個問題形成了醫療衛生保險方面特有的市場缺陷，從而導致醫療衛生開支可能十分高，但又不能提供所有正常的保健。患者需支付的大部分保健費用是不合理的，有些人被保險公司拒之門外，但另一些人卻受到了過度的保護。有些人沒有支付治療的全部費用，卻不珍惜自己的健康。因此從整體上看，很多由此而起的額外費用是由社會支付的。
面對這些市場缺陷，政府需要通過訂立醫療保險方面的規章制度，以及嚴格管理和控制私營和公營的醫療保險，對低收入或者無能力支付保費的人群給予福利補助，這可確保醫療保險的覆蓋面，避免“有害選擇”的出現。而另一方面，需實行一些措施，來提高醫患雙方的費用意識，例如由患者自付部分醫療費用；預付制度等，以減少“道德危害”的影響。又可以推行綜合預算包干等方法，使醫療服務提供者之間以價格爲基礎進行公平競爭，從而改變一向以來的醫療服務價格體系的費用支付方式。政府更可通過提供關於醫療保健的費用、質量、結果及各種治療過程的相關成本效益的信息，使保險公司和醫療服務的提供者也可用這些信息降低成本和吸引患者，從而進一步改善醫療市場的運作。
(三)政府干預的方式及其發展趨勢
由於國情的不同，故各國都有其不同的干預方式，本節將從三個方面去探討政府干預方式的類型：
1.醫療衛生制度的類型及其發展趨勢
醫療衛生制度即一個國家用法律所確定和規定的、政府管理醫療衛生事務總的方向和原則。要實現政府的干預就要建立適合本國國情的醫療制度，醫療制度是否合理健全，直接關乎民族健康和人民的權益。大體說來，醫療衛生制度有以下五種：(7)
(1)私立型醫療衛生制度，是由私人或人民團體以企業的方法來辦理醫療事務，由病人或第三者如醫療保險機構負擔診療費用，在不違反醫療法規或不發生醫療糾紛的情形之下，政府不加干預。事實上，就是大家所熟知的“服務需繳費”(fee－for－service)制度。此制度源於西方所謂自由世界的自由企業制度(free－enterprise system)，是放任的資本主義(laissez－faire capitalism)經濟體系下必然的產物。此一制度，可激勵醫生本人或投資於醫療保健事業的企業家，對醫療工作的興趣，對住在城市裡的市民來說，可以享受到方便的醫療照顧，但是住在鄕鎭裡的民衆，尤其是低收入的病人，並不容易享受現代醫學的福祉。如果醫師能夠慈悲爲懷，對窮苦的病人酌情減免醫藥費，那麼，這種制度便沒有甚麼不好。事實上，此一制度會促使醫藥商業化，使衛生人力資源，尤其是醫生，分佈失當，都集中在大都市裡。
(2)混合型的醫療衛生制度，卽政府主辦的醫院與私人或民間辦理的醫療衛生機構同時存在。比起第一種的私立型，政府開始發揮其在醫療衛生服務的作用。但醫療服務還是以個人消費爲主，政府還未能起主導作用。有人認爲這種局面是混亂的、不一致的、互相交錯的、無計劃的，並導致人力、財力、資源浪費。而有人認爲這樣可以各取所需，自由度大，選擇性也多。
(3)全民醫療保險型的醫療衛生制度。基本原則是：一般人民看病或住院手術，一概由自己或按照規定轉而要求所投保的保險機構付錢，登記有案的貧戶與窮苦無依的老人，則由政府來負擔。醫生仍可按常規收取診療費，病人可任意選擇醫生。這個制度的特點在於個人直接支付的醫療費用很低，也不會因爲醫療費用支出降低生活水平。這一社會目標的達成，充分體現醫療服務的所謂均等享有和分配。但是，由此制度引致醫療服務項目的定量分配，可能使無依的老人與窮苦的病人得不到夠品質的醫療照顧，而且造成醫療資源的浪費，使政府財政不勝負荷。
(4)全民醫療保健型的醫療衛生制度，指政府提供醫療照顧，但人民在可能範圍內，仍可自由選擇醫生，甚至於還可公開花錢要求作爲“國家健康服務”(National Health Service，簡稱NHS)所屬各大醫院主治醫師的“私有病人”，而享受“特權”醫療照顧。目前英國所實施的“公醫制度”是典型的自由社會主義的醫療衛生制度。英國的NHS，創始於1948年7月，自由業的醫師變成了“公醫”，醫生爲了增加收入，在NHS所屬的各醫院裡，相繼出現了主治醫師個人的“私有病人”和“繳費病床”，侵害到來的勞工及低收入人民的權益。此一制度要實行成功，必須醫師們公而忘私，優先考慮國家利益、社會責任和專業的榮譽。否則就會導致整個制度陷於失敗。
(5)社會主義的醫療衛生制度，這個制度下不允許有私立醫院與診所存在，公立醫院裡的醫生，也不可擁有“私有病人”或“繳費病床”。以前大部分的社會主義國家如前蘇聯和東歐等國都採用此一醫療制度，中國實施改革開放政策以後，此一醫療制度的實行有了一定程度的變化。
2.醫療衛生服務政策的類型及其發展趨勢
醫療衛生服務政策是政府爲實現保障市民健康而提供服務的基本導向。是政府對醫療衛生事務干預的一個重要方面。醫療衛生服務政策實際上與醫療衛生福利政策存在一定的關聯，但爲了從不同的內容去了解政府對醫療衛生事務干預的方式，特將兩者分爲兩個不同的方面來作分析。
(1)綜合性健康服務政策
傳統的健康保障，是建立在生活保障和傷病治療兩個基本理念上，1944年，國際勞工組織(ILO)在一項建議書中，將醫療保障的功能，祇限定在以社會救助爲基礎的醫療服務上。(8)日本在1955年出版的“社會保障辭典”上，亦以“最低限度的醫療”作爲健康保障的定義。(9)過去所流行的“醫療費用理論”，就是基於生活保障的觀點，主張政府祇該負擔貧窮者的醫療費用。他們認爲，人們常因負擔傷病的醫療費用，而陷入生活上的貧困，更因貧困而易於罹患傷病，於是，更難以負擔醫療費用。政府爲了防止這種惡性循環，應該提供貧窮者的醫療費用。至於經濟上能夠自立者的醫療問題，政府就沒有必要加以保障。基於這種理念，健康保障的範圍，當然祇限於傷病的檢查與治療，並不涵蓋個人的健康管理和疾病預防。
由於醫療費用的膨脹與人民的權利意識的抬頭，市民在難於負擔醫療費用的壓力下，轉而要求政府作出保障。所謂“健康保障理論”，就是主張生存權是憲法所保障的基本權利，而健康則是維持生存不可缺少的條件，所以任何人都有要求政府保障健康的權利。基於這種理念，健康保障的對象，應及於全體市民；而健康保障的範圍，應包括保健服務、傷病治療及療養復健三大措施。這就是所謂的綜合性健康服務。
英國早在1948年實施全民健康服務時，即以綜合性健康服務的理念，推動健康保障的社會化。美國的醫療照顧，則將給付範圍擴及居家保健與療養復健。日本的健康保障，是將保健服務、醫療保險(包括療養)、復健及社會福利分爲不同體系加以保障。
(2)初級健康服務政策
1978年，世界衛生組織(WHO)召開了初級健康保健的國際會議，並通過了“阿拉木圖宣言”。宣言中強調：健康保障的定義，不應限於疾病或病弱的清除，並且應該追求身體、精神與社會福利的完整狀態。(10)各國政府應以世界性和社會性的目標，統合衛生保健與社會經濟部門，共同爲提升人民的健康水準而努力。宣言進一步肯定任何個人和團體都有參與保健服務的規劃與實施之權利與義務。
初級健康保健服務的成立背景，是由於過去在醫療衛生方面，人們普遍都認爲以治療爲主，並且必須依靠昂貴的醫院治療(包括先進的醫療設施和高級的醫學專家)，而忽視了廉價的預防手段與措施，結果導致基本醫療衛生指標提高得不快。據世界衛生組織與聯合國兒童基金會估計：每年死亡的1460萬兒童中，有近43%本可通過(平均成本爲每個孩子13美元的)預防接種或成本低廉(每個孩子每年僅2－3美元)的口服免疫製劑而得以拯救。根據成本效益水平(根據每一健康生存年所節省的成本測算)來評價各種不同的政策。研究指出：麻疹免疫法和降低圍產期死亡率計劃的成本效益最高。根據這種測算，每增加一新的健康生存年的成本僅爲5美元。預防與治療支出之間的適當平衡不僅依賴於成本，而且還依賴於療效。(11)但增進健康與疾病預防的工作往往被忽視。人們總熱衷於昂貴的治療方法，但這些療法祇有少數人可以承受，而且往往療效欠佳，例如多種治療癌症的方法等。因此在低收入國家中，應優先推行各種免疫接種計劃。此外，計劃生育、營養教育與營養補充以及圍產期護理等計劃也具有很好的成本效益。例如，現已證實結核病治療計劃就具有較好的成本效益。然而還有大部分慢性病的增加可以引致醫療財政的危機。因爲慢性病是一種無法完全治癒的疾病，如果以一般的醫療機構加以照顧，不僅浪費醫療資源，而且也難以容納，所以最好的方法是病患者自己以藥物治療，或由家庭醫生、保健人員、社會工作員或志願服務人員加以照顧。因此，初級健康照顧的本質，應該着重在醫療與福利的統合及組織與人員的配合。具體言之，就是以初級醫療和居民參與的方式，建立一個醫療福利的供給體系。以下爲初級醫療服務政策的兩個主要內容：
其一是健康教育：1979年，美國聯邦公共衛生局發表一份健康人民(Healthy People)的報告。提出各種健康教育的內容及增進健康活動(Health Promotion Activities)的對策，幫助人民減少抽煙、酗酒、吸毒、暴食、增加規律的運動及提升精神生活的品質等，預防的疾病包括心臟疾病、高血壓、癌症、糖尿病、殘廢等，敎育的目的則在達成身體的健康、心理的健康、社會的健康等。(12)
世界衛生組織(WHO)曾對健康敎育，提出下列幾項原則：
①要設定健康敎育的目標；②要尊重社區居民的特性與需求；③要加強人力的培養；④要重視資訊傳遞的方式；⑤要從事調查研究。(13)
其二是保健服務：保健服務的範圍牽涉很廣，應該包括保健、醫療及復健的綜合性服務。此處僅以狹義的解釋來闡明保健是包括傳染病對策、慢性病對策、高難度疾病對策、精神保健對策及生活衛生對策等。
一般人民對流行性傳染病的恐懼已不復存在，但並不表示傳染病已經完全消失。加強預防保健服務的措施仍是當務之急。例如：婦幼衛生，家庭計劃，優生保健，視力及口腔保健，癌症防治，老年性疾病防治等。對於保護健康如職業病防治，意外災害以及健康促進方面，如戒煙，運動健身等亦將列爲重點逐步推廣。
3.醫療衛生福利政策的類型及其發展趨勢
衛生福利政策亦卽提供人民健康保障的福利政策，是從另一角度去分析政府對醫療衛生事務干預的方式。世界各國對實施健康保健，每因其政治制度、經濟發展、社會文化等之差異而有所不同，但一般來說不外乎包括下列三大類：
①醫藥救助：對低收入戶或者對特定傳染疾病，由政府提供免費醫療補助，對於疾病補助種類由中央衛生單位來界定，對於低收入戶則由地方之社政單位，透過資力調查(means test)或社工人員之專訪調查來界定。
②健康保險：社會保險都是以強制方式要求適用對象繳納保險費，由第三者(保險人)代爲支付所需醫療費用。由於免費醫療的錯誤觀念，導致醫療資源有無謂被浪費的情形發生，增加財政上的負擔，因此，世界各國爲了抑制醫療費用的膨脹，無不採取部分負擔的措施以爲因應。
③公共衛生保健服務：政府有責任提供一系列由預防、診療、復健和健康照顧的保健服務體系爲民衆服務，全體人民基於“健康人權”的要求，其所需醫療費用應由政府負擔。
一般來說，醫療補助和保健服務的費用來自政府的稅收，而健康保險則來自人民繳納的保險費，費用的來源雖有區別，但是目的則一樣，即是提供醫療服務滿足人民的需求。保健服務的目的是在確保醫療需求者的“必要最低限”(Necessary Minimum)，而健康保險的目的是確保醫療需求者的“必要最適量”(Necessary Optimum)。(14)
以上三種醫療保障的福利制度，可以說是基於保障人民健康權與維護人人享有均等醫療機會爲立足點的理念發展出來的，亦卽基於“健康人權”的世界趨勢發展出來的。由於世界各國面對醫療費用的快速膨脹，醫療科技的不斷發展，醫療品質的不斷提升之壓力下，如何因應今後醫療保障制度的走向成爲重要的課題，政府如何在財政負擔，醫療服務品質，以及全體人民的醫療需求之間，經由制度的建立，達到三者的平衡，成爲今後考量醫療保障制度的重要因素。
醫療衛生福利政策既在落實保障人民的“健康人權”因此，控制醫療費用在合理範圍之內，成爲世界各國改革衛生醫療福利政策的重要考量因素之一，從各國近年來的制度改革來看，未來的衛生福利政策發展趨勢大略如下：
①落實初級衛生保健制度(Primary Health Care)：預防保健工作的加強，必然可以減少疾病的發生率。由治療到保健(from cure to care)的趨勢，不僅可以少一分醫療，北歐各國加強對老人的居家護理，事實上已經證明是減少醫療費用快速膨脹的重要措施之一。
②加強和推動社區保健服務：提供持續性的(Continuous)面對面接觸的(Contact)，整體性的(Comprehensive)，以及社區保健服務(Community)，就是強調社區保健服務體系的服務性，參與性和效益性。由於社區居民的協助、參與、人際關係的建立，提供了“人性醫療”的最高醫療境界，有助於病患診療、復健的工作，亦即家庭醫師制度的建立與推行，勢在必行。
③推廣群體醫療執業中心：由二位以上的醫師人員，經由良好的二年以上的臨床訓練，共同使用設備、場所、儀器等執業型態，正取代過去以個人醫院爲中心的醫療體制。
④改革免費醫療到部分負擔：爲了抑制假性醫療需求，實施部分負擔，讓人民體會與認識醫療資源的有限及可貴，共同維護醫療費用於合理的範圍之內。
⑤改革診療報酬制度：合理的診療報酬，不僅可以提升醫療服務的品質，也可以提高醫療服務的效率，如何就醫療報酬審查體系的嚴密審核、醫療技術的合理評價，以及醫學倫理的提升等都是今後改革努力的重點。
⑥實施轉診制度：經由醫療體系功能層次化、分級醫療制度的建立，實施轉診制度，避免敎學醫院看小病的醫療浪費，以及醫院大型化的惡性競爭，導正醫療資源的合理使用。
⑦實施醫療分業：醫師祇負責診療，藥師負責處方調配，各司其職，不僅可以防止醫師處方可能的錯誤與疏忽，而且也可防止醫療機構賺取“藥價差益”的不當利得。
⑧提升製藥技術規範與訂定藥價基準：實施優良藥品製造規範，提升藥品製造技術的水準，訂定合理藥價基準，保障開業者的發展空間，亦可防止不當的利得。
(四)政府干預措施的缺陷
從前面的分析中，使我們有充分的理由去相信，政府對醫療衛生事務的干預是非常必要的。但世上任何事物，皆有其正反兩個方面，政府的干預措施存在的缺陷還是會發生，甚至當政府行動可能是穩妥的時候，也是如此。下面是對政府干預缺陷的分析：
1.從政策的制定來看
在選擇或制定正確的干預政策和措施的過程中，政府有作出錯誤選擇或制定錯誤政策和措施的可能。因爲政府干預本身，要求政府所確認的政策和措施必須符合社會整體利益，必須體現提供與接受醫療衛生服務雙方的需求和意願，必須兼顧在擁有社會資源、資產、權力和信息等方面均存在差異的各階層或集體的利益，而所有這些都必須以政府對社會的完全控制爲前提。就目前已存在的所有不同類型的政府現狀而言，尚未有一個政府能達到如此要求。卽使從理論上作分析，要求擔負干預職責的政府本身同時又是不出差錯的政府，也是不可能的。政府對社會反應的實際控制或掌握，與政府應該達到的控制或掌握這二者之間，總是存在差距的。
2.從政策的實施來看
在管理或實施正確的干預政策和措施的過程中，政府存在缺乏妥善管理與正確實施能力的可能。政府干預必然會形成權力的集中，而且權力集中的程度會隨干預政策程度的增強而增強。現實社會中，對權力的任何約束都不可能是完全的、絕對的，因此，權力集中的一個不可避免的後果便是權力的濫用。濫用權力，會在管理階層、人事管理、提供服務、資源配置等方面引發腐敗行爲，進而造成管理能力和實施能力的降低和弱化，致使正確的干預政策在目標實現過程中的偏差，以及干預措施實際運作過程中的低效或負效。
3.從政策的調整來看
在改革或調整醫療政策過程中，政府有延誤改革進程或放棄調整努力的可能。任何改革政策和措施，都是依據一定的環境和條件而制定的，當環境和條件發生變化時，原有的政府和措施必須作出調整甚至改革。政策、措施的條件性，決定了其不斷調整甚至改革的必然性。醫療衛生政策在政府的公共政策中，受社會條件、外部環境和其他政府政策的影響最爲強烈，甚至所受自然因素的制約亦不可忽視。隨着社會生產力和科學技術的進步，產業結構、社會總產值、財政收入與支出、國民收入、國民健康標準和保障意識等均會發生持續性變動，隨着生態環境和社會人口的變動，疾病的類型、根源、危害等也會有所改變，這種種變動和改變必定促使政府醫療衛生政策作出改革和調整，以適應新情况。而醫療衛生政策的改革和調整總將涉及旣定利益的改變，從而引起某些利益集團，甚至是權力集團的不滿、抵抗或反對，形成政策改革和調整的障礙。當政府力圖作政策改革和調整，但又因爲克服障礙難以支付極大的社會成本時，極有可能放棄改革和調整。應當指出，這種因社會成本過高而放棄改革和調整的可能性，亦會隨政府所奉行的醫療衛生政策的干預程度的增強而增大，如美、英等國政府在改革其醫療衛生政策時所受阻力，遠遠大於一般的發展中國家的政府，而最難以作出改革的國家，往往是政府干預政策最強的國家。
4.從政府提供醫療服務存在的缺點來看
首先，政府官僚很少有足夠的誘因去提供高質素、高效率的服務，因此政府醫院的工作效率、工作質素、工作態度都會相對地比起私立醫院差；其次，政府對於改善現狀或作出新嘗試的意願很低；最後，政府官僚傾向於採用例行的、可具體化的標準來評估工作人員的表現，導致狹隘和僵硬的行爲準則，而後者對於滿足病人或消費者的要求是毫無幫助的。
雖然政府干預存在着不少缺陷，但從世界健康狀况的改善與各國的經驗來看，政府干預實有其必要性。而如何使這些政府干預缺陷盡可能減少，將是政府對醫療衛生事務的干預所面對的一大課題。各國政府正在不斷努力尋求克服的辦法，例如公立醫院私營化，加拿大政府在這方面的做法值得借鑒。此外，加強政府干預的間接影響，如重視預防層面的健康敎育等等，這些都有助於對政府干預缺陷的克服，而這方面的逐步克服，更顯示出政府干預的重要意義。本文將在以後的章節中，通過對澳門政府在醫療衛生事務干預如何完善的建議中，體現筆者對這方面的硏究成果。
二、現實：澳門政府對醫療衛生事務的干預
(一)政府干預政策的背景
80年代以前，澳門政府對醫療衛生事務的干預主要是採取放任的醫療衛生制度。當時的政府醫院(仁伯爵醫院)，並不對普通居民開放，而祇限於向軍人及其家屬，公務員及其家屬提供服務。此外，全澳門祇有一間衛生辦事處，雖然對外開放，但由於資源的缺乏，服務能力較低，一般市民由於對該衛生中心認識不足，故此甚少市民有機會接受政府的醫療衛生服務或是醫療衛生福利。在當時來說，民間的慈善醫療機構如鏡湖醫院、工人醫療所、同善堂診所等，在澳門的醫療衛生事務中擔任了重要的角色。而政府對私營的醫療機構也是採取了旣不資助也不監管的完全放任政策。政府對當時澳門的居民的健康保障完全沒有一個整體的規劃，也發揮不到政府應有的作用。
在80年代初期，澳門在科學、社會及經濟等方面都有了很大的發展，但在醫療衛生方面卻出現了落後的情况。當時的政府意識到這一事實，對衛生部門進行了名符其實的改革，提出了要實施一個完整的初級衛生保健服務網絡以及一間具規模的綜合醫院，並推廣全民衛生保健的計劃。以此計劃爲依據，開始興建現時的仁伯爵綜合醫院和各個衛生中心。可是，直至1986年，有了衛生組織法律和衛生護理法律，才正式實現了衛生司的完整架構和保證全民免費的初級衛生保障，以及爲特殊人群組別提供免費的醫院醫療護理。下面我們從醫療衛生政策，醫療衛生體系，資源配置等方面，對澳門政府在醫療衛生事務的干預的發展情况逐一進行分析，從而作爲論證政府干預重要性的一個依據。
(二)醫療衛生政策的現况
1.醫療衛生服務
1986年以來，澳門政府根據世界衛生組織於衛生工作提出的新槪念——着重發展初級衛生保健服務，實行一項新的公共衛生政策，以改進公共衛生、醫院設備及醫藥服務。主要任務爲預防疾病和促進健康、健康敎育、監察及控制流行病、控制及醫療某些有重大社會影響的病患，包括設立衛生中心、擴建醫院及改善醫院服務、加緊人員培訓，以及監管藥物的入口、生產、質量與銷售。
政府對醫療衛生服務方面的干預政策，可從1995年的政府施政報告得知澳門衛生政策爲：
在衛生領域內，將繼續以預防疾病爲首要目標，並使不同部門和機構在其職責範圍內爲上述目標所進行之活動得以相互配合及加強。事實上，從各種資源顯示，澳門居民一向擁有較佳之健康狀况，此乃一直以來在衛生敎育及疾病預防方面不斷努力之成果，而這些都是必須繼續保持及加強的。
爲達致上述目的，澳門政府主要是採取初級保健服務的政策，在衛生領域將開展一系列計劃，其中在初級衛生保健方面，實行婦女保健、兒童保健、成人保健及老人保健等計劃，亦包括學校保障、口腔保健、飲食方面的敎育、飲食衛生，以及預防肺結核病等一系列工作。此外，也包括一些新項目，如鼓勵母乳育嬰；實行乳癌檢查計劃；對預防循環系統、新陳代謝及腫瘤等方面的疾病制定規則；繼續推廣預防乙型肝炎疫苗注射；開展一項關於預防循環系統疾病的健康敎育計劃，此計劃將針對吸煙的害處、飲食習慣及精神緊張等方面而制定。
在特級衛生護理方面，將透過對現有資源之充分利用和提高醫院工作人員的學術及技術水平，使醫院的運作能配合對醫院服務需求日益增加的情况。
爲此，除了加強公立醫院(仁伯爵綜合醫院)之醫生隊伍，以應付有關需要外，將繼續向鏡湖醫院提供補助並與其保持緊密聯繫，以發揮兩院間之互補作用。
此外，隨着加強癌病的預防及治療措施，將研究設立放射性治療服務的可行性。
至於仁伯爵綜合醫院方面，將開始執行一系列必需的措施和有關內部組織的措施，以配合該醫院所屬類型，這項工作將以一直以來對該醫院的特點所作的研究爲基礎，更好利用其現有設備及人力資源；方便居民尋求醫院醫療護理；令使用醫院的病者對醫院服務更爲滿意，及體現整個醫療系統是專爲病人提供服務的精神。(15)
2.醫療衛生行政
80年代以前，由於政府實行放任的醫療衛生制度，因此，在公共衛生行政方面，實際上沒有完善的制度與法規，沒有對各種醫療衛生事務進行監督管理，以致當時的環境衛生，食物衛生、醫療衛生服務質素等，都得不到保證，從而影響了居民的生活品質。但經過80年代中期的醫療衛生改革後，公共衛生行政方面也發生了改變，政府加強重視公共衛生方面的行政管理工作。
目前政府在醫療衛生行政方面干預的主要內容，根據1995年施政報告可知，主要包括以下幾個方面：
保持本地區生態環境的平衡；爲食肆制定衛生規章；爲預防疾病而對食水及食物作質量管制；對因進食受污染食物而引起疾病的預防；加強在打擊愛滋病工作中所採取之行動；推廣由世界衛生組織建議的反吸煙運動；透過制定及通過嶄新且嚴格的規則來以管制藥物的宣傳廣告；以及加強控制醫藥產品的質量、通過有關精神健康問題的特別法規等。該法規一方面訂定關於對精神病患者的治療，以及其重新融入社會等工作應遵守之規則，另一方面，肯定精神病患者亦應享有基本人權，並爲該等權利獲得尊重而建立保障；鼓勵群眾參與爲打擊毒品訂定策略的工作，將設立一生命計劃諮詢會，該諮詢會將由與解決吸毒問題有直接或間接聯繫之機關及機構之代表組成。(16)
而現行有關醫療衛生的法律，較重要的主要有：
(1)有關衛生司本身組織的法律有：法令第29/92/M號——“衛生司組織法：衛生司架構及其職責範圍”。(17)這個法令是根據第78/90/M號及79/90/M號法令(訂明關於衛生司及仁伯爵綜合醫院分爲兩個獨立機構的制度)試行一年後檢討而制訂的。從分拆兩個衛生護理服務的不同實體再次合併爲一。主要爲使技術和物料得到合理的管理和發揮最大的效益，從而，促使執行衛生政策的機關重新採用以往的架構，並根據所得的經驗，引進新的機制和運作計劃。此外還有醫生職程及晉升的法律等。
(2)有關管理其他醫療衛生機構的法律有：醫療衛生管理法；有關“醫藥分家”的提案及後來的修改案的法令；規範從事以私人制度提供衛生護理服務執照之發出的法律等。
(3)有關公共衛生的法律有：強制性申報疾病(傳染病)的訓令；擴展24/86/M號中的免費衛生護理的特殊組別的法律；規範人體器官及組織之捐贈、摘取及移植的法律；爲了完善防疫接種計劃而制定“個人衛生手冊”的訓令；“吸煙的預防與限制”的法律等。
3.醫療衛生福利
80年代以前，政府的醫療衛生福利政策可說處於非常貧乏的階段，可享受政府醫療衛生福利市民又局限在一少部分，這些市民主要是軍人及其家屬、公務員及其家屬。旣是說政府在保障居民健康生存權；投資於民；對於所得分配不公平而作出補救等方面根本沒有發揮其必要的作用。有經濟困難的市民在有傷病治療的需要時，就祇有求助於慈善機構。
1986年以後，澳門的醫療衛生福利有了極大的改進，在初級衛生保健方面提出了，與世界衛生組織確定的“爲所有人服務的衛生政策”一致的政策目標，在全澳範圍內設立政府衛生中心爲全澳市民提供免費的初級衛生保健服務，這是爲市民提供的衛生福利的其中一個方面。另一方面則是有關特級醫療服務，即醫院提供的專科門診、住院、24小時急診等服務。根據第624/96/M號法令(18)及後來的法令68/89/M號(19)：進一步擴展免費衛生護理的特殊組別的法律，規定了特殊人群組別可接受這方面的免費服務，所謂特殊人群組別卽包括：(1)年齡在十歲以下以及中、小學校的所有在學學生，(2)婦女在懷孕期、分勉及產後檢查，(3)接受家庭計劃輔導者，(4)所有政府公務員及其家屬，(5)持有澳門政府社會福利處發出的貧民證，(6)被刑事扣留者，(7)懷疑患有傳染性疾病及帶菌者、吸毒者、癌症及精神病患者，(8)各類疫苗注射，(9)年齡在65歲以上的人士，(10)全澳教師。此外，根據上述法令的第五，十五、十六條規定。除上述特殊人群組別外的居民，政府爲到官立的特級醫療機構求診的病人支付30%醫療費用，其餘的70%醫療費及藥費則由病者本人負責。(20)從上述可享受免費醫療福利的居民的範圍看，政府的醫療福利的覆蓋範圍相當廣泛，也基本上可達到政府實現“社會安全”的理念。
(三)醫療衛生體系
從前面的分析可知，政府的干預主要包括對醫療衛生作出的直接影響(資助與提供服務)與間接影響(即醫療行政)。而要實現政府的干預，就要建立完善的醫療衛生體系。因此，這方面的發展情况，對評價澳門政府在醫療衛生事務的干預將提供了重要的依據，故本節擬對醫療衛生服務與行政體系作一分析。
1.醫療衛生服務體系的狀况
雖然80年代中期以來，澳門的醫療衛生體系經過了十年的發展，已建立了一套覆蓋面較廣泛的初級衛生保健系統，但卻不是一個獨立完整的醫療系統。而同時存在的私人開業醫生，非盈利型醫院、診所、政府醫院、衛生中心以及各種各樣的醫療保險公司，各自爲了自己的目的而發展和完善，結果出現了多種的機會和途徑來滿足居民各種不同的醫療服務需求。由於沒有一個完整的醫療衛生服務系統，故實際上澳門實行的是複雜的、多元化的醫療衛生服務制度。下面我們分別透過對初級保健服務系統、特級醫療系統及復健系統的分析，從而對澳門政府在這個領域的干預有更深入的了解：
(1)初級衛生保健服務系統
由於澳門醫療衛生服務制度所具有的特點，這個保健服務系統同時包含着官方與非官方的系統。雖然官方初級衛生保健服務系統的建立，標誌着澳門政府在醫療衛生領域發揮作用的一個重要轉變，也顯示澳門政府在干預醫療衛生事務上具有跟隨世界趨勢發展的決心與能力。然而，由於種種原因，澳門的非官方保健服務系統仍有其一定的存在價值。故本節將在此兩方面作分析。
①官方的初級衛生保健服務系統
這個系統的特點是政府向全澳居民提供的免費初級衛生保健服務，是政府爲貫徹世界衛生組織提出的新概念，而實行的一項新的公共衛生政策，所建立的一個覆蓋面頗爲廣泛的系統。通過這個系統爲市民提供婦女、兒童、成人及老人保健等服務，亦包括學校保健、口腔保健、飲食方面的敎育與衛生、以及預防肺結核病等一系列工作。
爲了實現上述的政策目標，衛生司在澳門各地區設立的九間衛生中心爲市民提供初級衛生保健服務，同時也希望通過這個服務系統更好地實施醫療轉診制度，爲政府醫院的專科醫療服務減輕負擔。除衛生中心外，還包括了公共衛生化驗所、流行病控制中心、衛生敎育中心、病媒控制中心、運動醫學中心、胸肺診療所、捐血中心，從而更好地達到健康敎育、傳染病控制等目的。
這個系統如能發揮其應有的作用，達到其預期目標的話，會是澳門政府在發揮其在醫療衛生事務方面的干預作用的一大成就，也是造福全澳居民的一個重大的社會福利政策，同時證明政府在醫療衛生事務的發展上追隨世界發展趨勢的決心。但若是政策的執行不能達到預期的目的，以致使到這個服務系統不能發揮其應有的作用，則這個系統將會令到政府在這方面投下的資源遭受很大浪費。故本文會在下一章評價這個系統所得到的效果。
②非官方的初級衛生保健服務系統
實際上，澳門並不存在正式的非官方初級衛生保健服務，這也是上一章所提及的醫療衛生服務的公共性質原因之一，私營市場很難提供正式的初級衛生保健服務，本澳非官方的初級衛生保健服務大多數都介乎初級與特級之間，這個傳統的醫療衛生服務系統，由於政府的系統起步很遲，所以它們仍處於一個不容忽視的位置。這個非官方的服務系統的特點是缺乏任何統一性，它包括了非盈利性的醫療服務機構、私人開業醫生診所等爲市民提供初級衛生保健服務，澳門地區的非官方醫療衛生機構包括鏡湖醫院門診部、同善堂醫療服務科，工人醫療所及各分所、各街坊會診療所、澳門歸僑總會診療所、協同醫務所、清安醫所、明愛社會服務屬下有關醫療衛生機構及私人診所等。市民完全是按照服務需繳費的形式去接受這些服務。從有關資料顯示，非官方的初級衛生保健機構實際上比官方的初級保健系統更受市民歡迎，令人覺得奇怪的是，政府既已建立了一個全民全免費的相同的服務系統，爲甚麼這些需要收費的非官方醫療機構還有其生存的空間？爲甚麼市民對需繳費的服務仍有這樣大的需求呢？這種情况的出現，主要原因其一是由於澳門醫療衛生的歷史發展所形成的，其二是政府衛生中心的服務能力未能滿足爲全民提供保健服務的要求，其三是政府衛生中心的服務質素未能滿足市民的需求。由於這些原因將會在下一章的評價中作分析，故在此不作詳細說明。
(2)特級醫療服務系統
基於本澳醫療衛生制度的特點，特級醫療服務系統也同樣包括了官立與非官立的服務系統。
①官立的特級醫療服務系統
這個服務系統主要是通過政府的仁伯爵綜合醫院向市民提供特級醫療門診與住院服務及24小時急診服務，但祇有特殊人群組別的居民才能接受免費的一系列服務，特殊人群組別範圍以外的居民祇接受政府的30%醫療費用資助，即是說，在這個系統內也包括了兩種不同方式的服務：免費的與收費的服務方式。收費的服務方式就正如非官方的醫療機構提供的服務一樣，但由於前述政府提供醫療服務的缺點，造成輪候時間長，有些專科門診的輪候時間長達幾個月，以及某些醫護人員的工作態度、工作質素的問題，故此競爭能力不及其他的非官方的醫療機構，導致大部分到政府醫院求診就醫的市民多屬特殊人群組別的人，實際上是實現政府醫療福利政策的主要服務機構。
由於近年來本澳居民人數的增長，到仁伯爵醫院各科室、急症室求診者的數目逐年增加，而市民對政府醫療服務的要求亦不斷提高。其中較多市民抱怨的是頗長的專科門診預約時間。由於仁伯爵醫院採用專科門診制，病人想看專科醫生就要先經由衛生中心的醫生診治及轉介，憑轉介信才可以到醫院掛號預約，個別的專科如眼科、腎科、腫瘤科、神經科等，由於醫生數目較少，預約的時間往往需時長達一至兩個月或更長，令求診者感到十分不便。
作爲政府開設的唯一綜合性醫院，仁伯爵醫院雖然號稱有30多個科室，但其中部分科室祇有一、兩位醫生，一旦有醫生放假休息，就會造成服務停頓或半停頓的狀態。(21)而醫院方面，對例如心臟手術，腫瘤患者的放射性治療，核磁共振掃描檢查等，均寧願採用付費外送就醫的方式。市民雖然可以得到資助醫療費用，但卻要奔波跋涉，對患者及家屬均十分不便。最近，仁伯爵醫院已設立血液透析中心，並宣佈購買核磁共振掃描機，還考慮選址建造放射治療中心等，如果眞能在短期內落實，對本澳居民是個好消息。
②非官方的特級醫療服務系統
澳門的特級醫療服務同樣是採取多元化的制度，私人開業的專科醫生，非盈利的慈善機構組成一個有能力與政府特級醫療服務系統競爭的系統。但非盈利的慈善機構提供的特級醫療服務卻同時具有爲特殊人群組別提供免費醫療福利的性質，這是由於政府向這些機構採取買位(床位)或買額(求診額)的方式提供資助，使免費的特級醫療服務的福利政策達到提高其“醫療服務的可用性”的目的。由此可見，澳門的官立與非官立的特級醫療系統實在是兩個各自存在卻又具一定程度相互交叉的系統。這兩個系統旣起了相輔的作用，卻又存在相互競爭的情况。
(3)復健與善終服務系統
澳門的醫療衛生體系雖然包括保健、醫療與復健，但是從復健與善終服務方面來看，還未有一間完整的醫療機構來對這類病人進行復健與善終服務，復健服務主要是依靠慈善機構主辦的療養院來負擔，至於善終服務就更加缺乏。
2.醫療衛生行政體系
醫療衛生行政是指政府對醫療衛生行政事務的管理與監督。因此，要研究澳門政府對醫療衛生行政事務的管理與監督，就必須從醫療衛生行政體系方面去作分析。醫療衛生行政機關爲了達到行政上的目的，往往對醫療衛生事務採取必要的管制與監督措施。因此，醫療衛生行政是各級醫政主管機關基於法律之授權，在其職權範圍內透過政府的權力，而行使對醫療行政事務所作的管制行爲。
由於澳門地區面積較少，故此目前本澳的醫療衛生行政體系，主要是隸屬於衛生曁社會事務政務司轄下的衛生司，掌管本澳的醫療衛生行政工作。
(1)衛生司職責範圍
根據1992年6月8日第29/92/M號法令所規定的衛生司職責範圍包括：①準備和執行關於推廣及保障衛生以及預防疾病所需的工作；②提供基本和醫院衛生護理服務，並與其他有關機構緊密合作，促進病人康復及重返社會工作；③硏究衛生方面的應用科學，培訓和協助培訓衛生專業人員；④根據法律規定，監督和支持從事衛生工作的實體；⑤給予本地區其他衛生單位技術援助。
(2)衛生司的組成
爲執行職責，衛生司由下列副體系組成：①領導：包括司長及行政委員會；②全科衛生護理：包括基本衛生護理單位、公共衛生化驗室，捐血中心、藥物事務處、准照委員會及多個醫事委員會；③醫院衛生護理：包括仁伯爵綜合醫院及送外診治委員會；④專業培訓：包括醫生培訓委員會、衛生司技術學校及培訓委員會；⑤衛生司的支援和一般行政：包括人力資源策劃曁管理廳、行政曁財政管理廳、組織曁電腦廳、設施曁設備廳，以及福利處和公共關係室等。(22)
(四)醫療衛生資源配置的概况
政府對醫療衛生的干預最直接的影響就在於對醫療衛生事務的直接資助，據1993年世界發展報告指出，在1990年，全世界用於醫療衛生的總支出約爲17，000億美元，佔全世界收入的8%。其中，政府支出佔1萬億以上，爲總衛生支出的近60%。(23)從這些數字可看出，各國政府都非常重視對醫療衛生事務進行直接資助。因此，要研究澳門政府的干預，就要了解其資源配置的情况，故以下從衛生開支、人力資源與設施等方面進行分析：
1.衛生開支
從下表1.看來，1986年以來，澳門政府衛生功能開支，呈逐年上升的趨勢。雖然人口增加，但政府人均衛生開支每年也呈上升之勢，1997 年的衛生預算超過10億元。從1985年衛生開支預算祇佔政府總開支預算的3.07%到1995年的8.13%，升幅超過1.5倍，顯示政府對市民的健康保障的重視程度日益加強。
但在病人可享用資源方面，每千人有病床數從1984年3.6張到1995年下降至2.24張。而每千人的醫生數從1984年1.7個到1995 年1.94個，略有上升。但從每千人護士數從1984年3.6個到1995年下降至2.15個。從表2.資料看來，近幾年來政府投放在醫療衛生方面的資源祇是停留在80年代末至90年代初期的水平上，甚至有減少之勢。對比起逐年上升的衛生功能開支，顯示政府雖重視衛生開支的增加，但卻在人力與設施配置方面有不足之處，更加存在資源受到浪費的可能性。
此外，對於非官方衛生機構的資助，政府主要採取部分資助的方式。例如，對鏡湖醫院的資助採取買位的方式，跟鏡湖醫院協議買位，用來向65歲以上的人士、兒童及產婦等提供免費醫療服務。據1995 年有關資料顯示，政府對鏡湖醫院的資助約爲2000多萬，約佔政府衛生預算的4%以下，而表3.資料顯示，政府對鏡湖醫院的資助佔總衛生開支的比例：1987年爲1.09%、從1988年大幅上升至3.33%、可看出近年來資助數目比例大多徘徊在3%到4%之間，僅佔該醫院的總支出的兩成。而向工人醫療所的提供資助的形式則是由工人醫療所在獲取政府的資助後，每天按協議規定的限額，向有關符合政府規定的人士提供免費醫療服務。
2.人力資源與設施
澳門行政當局通過政府衛生中心所提供的服務，或者通過與非官立機構如鏡湖醫院及工會聯合總會屬下的工人醫療所簽訂的協議推動，實施國際模式的初級衛生護理服務。衛生司將澳門半島及兩離島分成9區，由分佈各區的9所衛生中心分別負責區內的免費醫療服務。
各衛生中心的設備相當完善，基本上是按照世界衛生組織的要求設置的。在衛生中心派駐有醫生、護士，提供多項免費服務，包括預防、診療各種疾病及治理流行病，並開展各項保健工作。
據衛生司每年出版的定期性報告顯示，分派各衛生中心的醫生約有100名，護士126人，(24)其中有90%左右爲懂中文的本地人，(25)便利澳門居民就診。
爲配合衛生中心的工作，成立了衛生技術組，包括了五個小組：防治結核病組、健康敎育組、防疫組、私人醫療單位執照和管理組、流行病學組，專職負責有關預防、治療及學術問題。
還有公共衛生化驗所；捐血中心；藥物事務處以及預防控制愛滋病統籌委員會。
衛生司屬下的仁伯爵醫院除門診服務以外，尚包括住院及24小時急救服務。據統計曁普查司公佈的資料，政府官立醫院1995年提供病床數爲普通住院病床425張、分配給17個部門20個科室使用，其中包括深切治療室病床數12張和精神病科32張、另外還有急症室病床數15張、日間醫院病床2張。致於門診方面共有45間室分配給33個專科門診使用。而手術室合共5間、分勉室7間、候產室2間。(26)
按政府衛生司資料顯示，1995年求診人數合共249，393人次，(27)較1986年的38，847人次，增加近5.5倍之多。1991年提供的防疫計劃已進行了26萬次的預防注射，其中有86.18%是由衛生中心進行的。就診人數增加，顯示出衛生中心正日趨重要。
政府醫院在1985年間門診人數僅佔兩醫院總門診人數的5.17%，到1995年已進展至20.55%，而住院人數也從25.6%增至43.03%。顯示政府醫院服務在澳門的衛生事務中作用的日益提高。(28)
又據同一資料顯示，1995年衛生司屬下的人員合共2002人，特級醫院護理工作人員共1101人，初級健康護理工作人員有462人，行政管理和支援335人，專業培訓發展部共84人，領導和部門主管20人。而特級醫院護理中醫生234人，護士477人。(29)
民辦鏡湖醫院擔負着全澳醫院衛生護理服務的重大責任。該院有120多年的悠久歷史，現有521張病床，醫生110名，護士214名。政府自1987年起，每年以“買位”方式資助該院的病床，由1987年資助120萬元，(30)增至1993年資助2，663萬元。資助餘額約佔該院每年總支出的20%左右。按1993年的統計，該院全年門診人數達484，518 人次，每日接待病人約1，472人次，住完全年人數爲13，653人次。(31)
同善堂是一個歷史逾百年的贈醫施藥慈善團體，就診者不分國籍，不論階層，祇要有病，便可接受免費醫療服務並領到必要的藥物。形成頗具規模的中西醫並舉的基層醫療服務。目前同善堂共有中西醫20 多人，每日贈醫施藥達400多人次。政府由1989年開始，撥款資助同善堂的醫療和托兒服務，1990年每月資助額是3萬元。(32)
工人醫療所由工聯總會創辦於1951年，一向以工人及勞苦大衆爲服務對象，收費廉宜。分擔了不少居民基層衛生醫療工作。從1989年起，工人醫療所跟澳門政府簽署了合作協議。根據協議，工人醫療所及各分所每天可按照協議規定的限額向下列人士提供免費醫療服務：兒童；學生；孕婦；敎師；患有肺病、癌症、精神病的病人；持有貧民紙的成人。1989年，澳門政府每月向工人醫療所認購的免費額是1，600個，至1990年增至每月2，000個，1991年再增至2，500個。1990年工人醫療所共治療了近13萬人次。工人醫療所及各分所有40多名醫務人員。(33)
協同醫務所工作人員有30多人，平均每月就診人次爲1，200多。
淸安醫所共有病房7個，病床約70張。
天主教明愛社會服務屬下的各安老院共有床位約700－800張，傷殘及精神病病床共近200張。(34)
私家診所在70－80年代是本澳基層衛生護理的重要組成部分，自衛生中心免費醫療網絡推行後，情况開始有所改變。全澳近300私家醫生(不完全統計)的作用，開始轉變爲輔助性質，特別是大部分衛生中心開放時間都在辦公時間，私家診所可補充非辦公時間的服務。(35)
從上述資料分析可知，非官立醫療機構的存在，對澳門的醫療衛生事務的影響不容忽視，而政府對慈善性質的醫療機構的資助逐漸增多，也可顯示政府對這些機構與官立醫療機構的相輔作用日益重視。
三、評價：澳門政府對醫療衛生事務干預的成就與問題
從澳門政府對醫療衛生事務的干預的發展槪况分析可知，1986年以來，政府在這方面的作用發生了極大的轉變。澳門政府通過制定符合世界衛生組織對衛生工作提出的新概念的政策；通過擴展原先不足的醫療衛生體系；通過增加資源的配置等，來加強對這個領域的干預與發揮其必要的作用。經過十年的發展變化，政府的這個目標是否能得到實現？是否能達到預期的效果？是否得到比採取放任不干預政策時更好的效果？這些問題的解答，都有助於我們更好地了解政府對醫療衛生事務干預的重要意義，同時也更好評估澳門政府干預的實際成本與效益如何。故此，本節擬以澳門政府對醫療衛生事務干預的成就與不足加以分析，從而對上述問題作一探討。
(一)政府對醫療衛生事務干預的成就
要評估健康衛生政策，我們必須要注意三個指標：嬰兒死亡率、一般死亡率及預期壽命，正如有學者提到：“健康與衛生狀况直接影響着嬰兒的成活率和人的壽命。健康政策的出發點是着眼於人口健康素質的提高。在一般條件下，健康與衛生條件的改善，會提高嬰兒的成活率，延長人的壽命，降低死亡率。因此，它與人口數量的增長是成正相關的。在當代，發達國家爲了解決勞動人口不足的矛盾，一般都制定了比較完善的人口健康政策，提高嬰兒成活率，延緩人口老化的速度。發展中國家一般也都十分重視人口的健康與保健，制定了與本國經濟實力相適應的健康政策。”(36)因此，要評價政府對醫療衛生事務干預，這三個指標所起的作用非常重要。
澳門政府自1986年開始對醫療衛生進行積極干預後，上述的三項指標都有了很大的提高。
1.澳門嬰兒死亡率(37)——從1985年的千分之十二點六到1994年下降至千分之六點二，在原先已經是很低的死亡率水平，仍可大幅度下降，其年均下降達7%，比很多發達國家的下降速度還要快，而1994年的水平比很多高收入國家和地區的平均的嬰兒死亡率千分之七還要低，比美國、葡國、意大利還要好，僅次於日本、瑞典、新加坡及香港。
2.澳門人口出生時預期壽命(38)——從1985年的男性73歲、女性78歲，到1994年男性增至77.1歲及女性達81.3歲，其中男性的預期壽命比香港和日本的男性還要長壽，而女性的壽命僅次於日本和香港，比瑞士還高一位、男女性平均的預期壽命屬全世界最高者之一，比新加坡、美國、德國等高收入國家和地區的人民還要長壽。
3.澳門的一般死亡率(39)——從1985年的千分之五到1994年下降至千分之三點三，可以通過標準化，除去人口組成變化的影響，證明這是確實的死亡率下降，而1994年的標準化死亡率(40)水平(千分之四點一)與其他45國家/地區比較，佔第三位，由低至高排列，僅次於日本和芬蘭，比香港、美國、瑞士還要低。而大部分疾病的死亡率均趨於下降，下降幅度最大的疾病：包括腦血管疾病、肺炎、高血壓疾病、支氣管炎、肺氣腫、哮喘、破傷風及某些源於圍產期的疾病。
根據世界衛生組織發表的1994/1993年資料，以比例死亡率曲線(41)硏究澳門的人口屬於第四種——健康水平高的類型。又以Swaroop及Uemura氏指數(42)的標準硏究澳門的人口在1984年以前屬於第二組，之後轉屬第一組——發達國家水平。
現代醫療最能夠發揮作用的地方是在預防及醫治傳染病方面，最能反映初級衛生護理的水平，其包含了環境保護、食物衛生、健康敎育、疫苗接種、發病情報等多方面互相配合。也即所謂上述所講醫療服務的公共性質和衛生政策對社會影響的間接因素。近年來澳門政府在傳染病控制方面，有了很大的改善，感染性及寄生蟲疾病組(傳染病)從1986年到1994年，不論在“標準化特定死亡率”——每10萬人17.4下降至9.3，或者在該組疾病引致的“潛在生命損失年”(43)也不斷下降，從1984年每1000人2.2年下降至1.34年。而其中四種傳染病：百日咳、破傷風、麻疹、瘧疾的死亡率是當地衛生的哨兵指標。(44)而這四種傳染病在澳門都已得控制，自1986年至今祇出現過兩宗病例因這四種傳染病而死亡。(45)
從以上指標評估澳門居民的健康水平，可説比較令人滿意，這應是澳門政府在醫療衛生方面產生的良好效果，尤其是近十年期間，政府衛生政策大革新，對醫療衛生進行積極干預，如開展以預防爲目標，大力推廣各衛生中心的初級衛生系統，以及提高市民的衛生知識，而其中最重要的是同衛生系統有關的保護性因素(疫苗覆蓋情况，初級護理、孕婦護理、兒童護理及新生兒護理的質量，衛生服務的可及性等)以及基礎衛生條件的提高，以致澳門居民的健康狀况明顯地得到改善。
從上述各項健康指標的分析情况來看，1986年以來，政府加強了在醫療衛生事務的干預以後，的確得到了很大的成績。由此可見，從澳門的現實情况來說，政府對醫療衛生事務的干預的確有其重要意義。
(二)政府對醫療衛生事務干預的不足
從上述對澳門醫療衛生政策改革之前與之後的情况對比看，在1986年政府實施積極干預政策後，澳門居民的健康水平與公共衛生狀况的確有了極大的改善。由此可見，政府對醫療衛生事務的干預所起之正面作用應得到肯定。但有一點不容忽視的事實就是澳門居民這些年來的健康情况的改善，非官立的醫療機構實在也應佔有一定的功勞。故此，在肯定政府的干預作用的同時，我們還是有必要對澳門政府的干預作一全面的評估，其中應包括：①與外國先進國家相比，澳門政府所作的干預是否足夠？②從世界的醫療衛生政策的發展趨勢來看，澳門的現况如何？③澳門內部本身來看，享有大部分資源的官立醫療機構，與私立醫療機構比較，其效率如何？這些問題的探討，都有助我們對澳門政府在醫療衛生事務的干預的不足之處提出完善的建議。故此，下面我們將以醫療衛生服務、醫療衛生行政、醫療衛生資源的配置、病人與醫生關係等方面爲經，以澳門的情况與外國先進國家比較；與世界的醫療衛生政策的發展趨勢比較；官立醫療機構與非官立醫療機構的比較爲緯，組成一個對澳門政府在醫療衛生事務干預的全面檢討。
1.醫療衛生服務的檢討
從前述的分析可知澳門醫療衛生服務主要分爲初級醫療服務、特級醫療服務與復健服務。故要對這些方面作檢討，就有需要從有關的政策目標的實現、政策的執行情况、資源的配置等方面進行探討。
(1)初級衛生保健政策的目標未能完全達到
澳門的初級衛生保健政策制訂與實行是澳門政府對醫療衛生事務干預的一個重大轉捩點，它標誌着政府從放任的態度向着積極干預的方向發展，也標誌着澳門醫療衛生政策緊隨世界發展趨勢前進的決心，故此，初級衛生保健政策的目標的實現，對澳門的衛生事務發展有着重要的意義。
根據85年間澳門進行醫療衛生政策大革新時，所提出的初級衛生保健政策的目標，是與世界衛生組織確定的“爲所有人服務的衛生政策”一致的，而隨後爲了實現這個政策目標而設立的，位於全澳九個區覆蓋面廣泛的衛生中心，也顯示出政府實現這個目標的決心，但經過十年時間的發展，政府不斷努力去增加資源供給，加強人員的配置，完善衛生中心的設置，這個政策的實現程度有多大，我們可以從以下的數字可知道：
①從預防疾病與保健政策目標的實現看：在1995年，澳門的結核病發病率爲十萬分之九十六點三，死亡率爲十萬分之七點二。若同西太平洋地區的其他國家或地區進行比較，可見澳門的結核病發病率是相當高的，而標準化死亡率也高於香港和中國的部分城市。官方的抗結核系統存在着很多缺陷——沒有成文的計劃、欠缺資源、發現病人及追蹤病人欠佳、資訊系統不善、沒有健康敎育和感染控制措施等。對於私營機構在診治結核方面，政府也沒有提供指引，補貼及監管，甚至可能沒有執行申報個案的措施，由於情况的不淸楚而令人擔心。而這些與衛生系統有關的因素，可以導致治療中斷；病者隨診欠佳；診斷延遲；接觸者控制不足；資訊敎育缺乏等，而另一方面是與環境有關的因素，如擠逼及條件差的居所，與周圍人口之間的大流動性及容易的接觸，人口密度高等，假如這種情况繼續得不到重視，那麼多重抗藥的結核病完全有理由在澳門暴發。(46)雖然在其他傳染病的預防與控制已經有很大改善，但對於結核病的控制就強差人意，而結核病的控制是更能夠反映當地的醫療衛生、環境、經濟、人口質量等全面的社會狀况。
地區衛生的哨兵指標還包括直接產科原因導致死亡的情况，這方面的情况似乎不大令人滿意，1986年至1994年共出現8例。這可反映產科保健水平頗爲不足。(47)
②從衛生中心實現目標的能力看：據有關資料顯示，目前本澳居民到各衛生中心求診，實際上祇佔居民人口的1/3左右，但部分衛生中心的服務能力已接近飽和，(48)即是說，政府初級衛生保健的資源設置根本就不能滿足“爲所有人服務”的政策目標的實現，這個情况的出現就包含了三個原因：一是政策的目標訂得大大，根本就沒有考慮澳門本身的現實情况、能力與條件，這就關乎政策的決策過程沒有作充分的調查、分析才制訂出政策目標。二是政策規劃時的資源配置未能配合實現政策目標的需要，據衛生司資源顯示，其屬下醫療機構財政撥款分配比率：仁伯爵綜合醫院約佔71.1%，初級衛生護理組約佔15.4%。(49)上述數字說明，初級衛生保健的資源配置祇佔整個地區的衛生支出的很少部分，再結合上述的衛生中心實現政策目標的能力看，政府初級衛生保健政策目標的實現未得到足夠的重視。三是政策執行方面的原因，即是說，執行方面並沒有循政策目標的實現而努力，故此出現了資源分配等方面未能更好配合政策目標的方向，致使經過十年的發展也祇是出現這種差強人意的表現。
③從市民對衛生中心的服務的接受程度看：就1995年統計資料綜合分析，本澳市民到公立衛生機構(政府醫院與九間衛生中心)的門診總數比鏡湖醫院少17.56%，(50)這還未計算其他私營機構的求診人數。這種情况顯示衛生中心的初級保健服務並未能起到實現政策的目標的作用。要知道，居民的支持參與是政策成功與否的一個重要關鍵，沒有居民的支持，則政府空有完善機構設置，強大的資源也不能達到政策的目標的實現。那麼這種情况的出現又是甚麼因素造成的呢？部分原因是由於澳門醫療衛生的歷史發展所形成的，正如我們在澳門政府干預的發展槪况中可知，80年代以前的澳門居民主要是完全依靠非官方醫療衛生機構提供的服務，一直以來政府在醫療衛生事務的作用根本就完全被忽視，有不少人不習慣也意識不到可享受政府免費保健服務的權利。但隨着社會的進步，公民意識的提高，上述的原因祇是其中一個歷史因素，但卻不是主要的原因。主要的原因還在於政府的免費保健服務未能眞正滿足市民的需要，爲甚麼會如此認爲呢？以下的分析可說明這個原因：
第一，政府衛生中心的服務能力未能滿足爲全民提供保健服務的要求：
雖然澳門政府的免費醫療覆蓋面廣泛，在醫療福利方面是頗受外界好評。但目前本澳市民到仁伯爵醫院和各衛生中心求診的數目，實際上祇佔居民人口的1/3左右，而部分衛生中心的服務能力已接近飽和。如果更多的市民依賴醫院及衛生中心的服務，相信政府便要在人力、設備以致醫療費用方面的支出有較大的增加，這又使財政負擔加重。所以，政府有必要考慮其他的方法(例如社會性的醫療保健計劃)以應付這方面日後的負擔。
第二，政府衛生中心的服務質素未能滿足市民的需求：
從第一章的最後一部分：政府干預的缺陷中，本文就已提到政府提供醫療服務存在三大缺點。這些缺點就正是導致政府衛生中心比非官方機構不受市民歡迎的原因。不少接受過衛生中心的服務的市民都會有不少怨言，例如：部分工作人員的工作態度差，雖說是免費的，但去到要受氣就令很多人卻步。工作效率低，要接受衛生中心的服務就必須要有耐性去輪候診症時間，這對很多“手停就口停”的市民來說，半天的輪候時間實在太不値得了。宣傳不足，沒有明確的指引，很多市民都不很淸楚衛生中心的服務對象的範圍如何，並不淸楚哪一區的市民應去哪一個衛生中心，爲了避免去錯所屬衛生中心而白走一趟，故此很多人都寧願放棄這個享受免費保健服務的機會。有議員在立法會議程前發言中提到，衛生中心在爲市民提供更方便的服務上，就有改善的需要。例如，衛生中心的服務時間，就很多市民都不淸楚。此外，在掛號制度方面，也存在不少缺點，甚至爲市民增添麻煩。(51)
上述的原因都令到政府衛生中心在市民中得到不好的口碑，使市民對這個政策的支持與接受程度都受到影響。而導致衛生中心未能達到澳門政府實現世界衛生組織提出的“爲所有人服務”的目標，結果使免費初級衛生保健服務祇是向有耐性有時間輪候的；願受氣的；沒有能力選擇私人衛生機構服務的市民而設。故此，政府的這一初級衛生保健服務政策有進一步檢討改善的必要。
(2)官立醫療機構的效益未及非官立的醫療機構
從前面的澳門醫療衛生體系的概况可知，澳門目前實行的是複雜的、多元化的醫療衛生服務系統，故非官立醫療機構與官立醫療機構處於同樣重要的地位。根據資料顯示，1993年政府醫院的總開支逾4億元，澳門唯一的非官立醫院——鏡湖醫院的總開支爲1.4億元，約爲政府醫院的36.45%。在住院病人數方面政府醫院爲11，485，鏡湖醫院爲13，653，兩者數字相差不遠。但門診總人次方面，政府醫院的門診總人次遠遠落後於鏡湖，祇是後者的20.14%。急診人次方面，也是政府醫院的數字較少，僅爲後者之64.25%。(52)按上述資料顯示，政府醫院的總開支是鏡湖醫院的三倍，但爲市民服務卻比後者少，故此可得結論：官立醫療機構所需成本比非官立醫療機構高，但所得效益卻比後者低。正如有立法議員指出，“享受大部分資源的政府醫療機構未能承擔起應有的社會責任，而僅得到少部分資助的社團醫療機構則長期超負荷地承擔社會責任，這是很不正常的現象。”(53)造成這種效果的原因，我們可結合第一章的政府干預措施的缺陷一節所提及的政府提供醫療服務的三大缺點來加以說明，因此，有必要對此缺點加以重視與改善，才能使政府官立醫療機構的效率得到提高。
(3)復健與善終服務不足
澳門的醫療衛生體系雖然包括保健、醫療與復健，但是從復健與善終服務方面來看，還未有一間完整的醫療機構來對這類病人進行復健與善終服務，而這類服務也應是政府健康保障政策的一個重要組成部分。從前述的政府醫療衛生事務干預必要性的探討中，已可知人民的健康權需由政府去保障。由此觀點出發，復健與善終健康保障機構(中途醫院)的設立實有需要。爲甚麼這些服務必須由一專門的中途醫院去擔任，而不是把此類病人留在正規醫院裡繼續接受復健與善終服務？因爲這可避免浪費正規醫院的資源，讓眞正需要接受醫院治療服務的較爲嚴重的病人得到及時而又足夠的服務，而復健病人是在康復過程中，祇需要一些簡單的護理服務，故此不需要佔用正規醫院的服務資源，但又不可能讓病人留在家中由家人照顧，這祇會加重病人家屬的負擔，而病人又得不到所需的護理服務。至於需要善終服務的病人雖不是在康復過程中，但由於其所患之疾病已到了晚期，任何治療都不能令其康復，他們祇需要一些症狀性治療及心理治療，亦不需留在正規醫院，但也不能留在家中。故此澳門政府的醫療衛生體系在這方面的不足應得到重視，從而加以補足，因爲這可令市民得到更好的醫療衛生保障，又可以使資源得到更好的利用。
2.醫療衛生行政工作的檢討
(1)信息的不完備
評估一個社群的健康水平，應同時考慮到負面的指標(如患病率、死亡率、殘障率等)及正面的指標(如體質、心理和社會功能，生活質素等)，通過這些必需的資料才能對人民的健康水平作出一個完整的診斷。但當談到測定澳門市民健康的狀况，我們所能夠做的幾乎就祇是分析與死亡有關的資料，因爲除了死亡記錄之外，其他的資料幾乎完全不存在。雖然這分析也有其優越的地方，因爲有關死亡的資料相對而言具有較高的相關性和準確性，較容易取得，可以幫助我們揭示出在公共衛生範疇內一些較基本的事實。然而僅就死亡資料分析，實在不能提供一個完整的圖景，因爲它祇考慮疾病的最後結果(即死亡)而忽略了疾病的其他方面(如對生活質素的影響等)。
現有的澳門市民健康狀况資料非常缺乏，是因爲醫療服務架構本身未有發揮應有的作用。其中一個弱點，就是缺乏各方面有份量的健康狀况的數據，尤其缺乏一些慢性疾病發病率的報告，這些慢性疾病包括早年性痴呆症、老人痴呆症、高血壓、糖尿病、膽固醇過高、關節炎、晚期腎病、心絞痛以及背部疾病等。有些和健康狀况有關的很有用的資料亦很缺乏，例如：精神壓力、肥胖、運動、煙草、酒精以及其他藥物的使用、有毒物質的污染問題等。缺乏這些資料，不但無法精確地評估市民的健康狀况，對於醫療服務的資源分配亦不能作長遠的計劃。
這些資料可以通過全面的健康普查或分別對各種疾病的普查研究，再結合醫院病人出院診斷、門診紀錄及傳染病強制性申報等各方面的資料綜合，就可初步得出較全面的健康數據資料，但澳門政府根本不重視這方面的工作，從來沒有進行大規模的普查工作，更不要講收集全澳公營及私營醫療機構的門診紀錄。雖然官立醫院已經引入了先進的電子計算機及世界衛生組織的疾病分類進行統計，但本身的病人出院診斷資料也不完整，所以更不能要求另一私營醫院申報有關的資料。此外政府早在1988年已經頒佈訓令196/88/M號對傳染病強制性申報，但近年收到的申報數字逐年下降，從1990年的1254宗下降至1993年祇619宗，是否澳門的傳染病眞的控制得這樣理想？根據衛生司的另一項統計，乙型肝炎病毒攜帶者，佔澳門總人數之20%之多，即人數超過7萬。但相比之下1993年之“乙肝”病例登記數僅40人，雖然前者僅是病毒攜帶個案，後者爲病例個案數，但兩者仍然相距甚遠，估計是強制性申報工作不足而引起的問題。(54)
本澳有關健康狀况及醫療服務使用等各方面的數據都極爲缺乏。如果政府對慢性疾病及有關風險的普遍程度、傷殘及因病而活動受影響的程度，或者政府在這些方面應扮演甚麼角色等都不淸楚，那麼澳門市民的優良健康狀况，如何能歸功於政府呢？
(2)對非官方醫療機構的監管不足
信息提供的重視程度不足同樣也影響了對醫療質量的監管。從公開發表的有關資料來看，政府顯然並沒有重視這種監管信息的完善。從前述的政府對醫療衛生事務干預的涵義一節中可知，政府的作用除了爲市民提供衛生服務外，還包括了對醫療事務的管理與監督。而根據法令第29/92/M號第一章第三條(55)顯示，衛生司的職責包括根據法律規定，監管和支持從事衛生工作的實體。但現實的情况是，衛生司對非官方醫療機構的監管無從做起，因爲非官方醫療機構所能提供的有關本身的服務效果的資料極度不足，而這些監管對於醫療質量的保證實在關係重大，也直接影響到居民的健康，政府應重視改善的這方面的不足。
(3)現行醫療衛生制度的缺點
根據前述的醫療衛生制度的類型與特點一節的研究可知，澳門現行的醫療衛生制度實際上是混合模式的醫療制度，一方面，政府通過醫療福利政策向特殊人群組別的市民提供免費的醫療服務，同時，通過衛生中心的設立向全澳的市民提供全免費的初級衛生保健服務。但另一方面，對不屬於特殊人群組別的市民在接受特級醫療服務時，無論是公營或私營醫療機構，都實行“服務需繳費”的制度。澳門的私營醫療服務亦如其他經濟領域一樣，在不干預政策之下發展。澳門與其他OECD國家不同，對私家醫生及醫院收費沒有管制，對醫護人員或其他設施發給牌照的條件一般都很低，而對醫療保險幾乎沒有管制；在兩年多以前，任何人無需專業資格，祇要符合政府的規定，都可以開設中草藥店行業。直至1994年底才頒佈有關中草藥的監管法例。(56)
澳門醫療衛生制度的這種混合模式，其好處在於能實現對老弱婦孺、貧苦大眾的健康保障，同時也能令政府的財政負擔不至過於沉重。但另一方面來說，卻也有其不足之處：首先從全免費初級衛生保健方面看，由於存在了因爲非特殊人群組別的市民也可享受免費醫療的服務，導致眞正需要這種醫療衛生福利的人們得不到夠品質的醫療照顧，例如，輪候的時間長了，接受服務的機會相對來說就少了。由於政府的這方面的衛生支出不是花費在最有需要得到政府幫助的人的身上，很容易造成政府的醫療資源的浪費，使政府不勝負荷。此外對私營醫療機構的放任政策，使私營醫療的服務質素得不到保證，而令市民的健康權得不到應有的保障。
3.醫療衛生資源配置的檢討
(1)政府醫療衛生開支
總醫療衛生開支和公營及私營衛生開支比例，在分析本地區衛生狀况、正確制定衛生政策和預算等方面都非常重要。由於政府在醫療衛生開支信息的不完整，以致完全沒有私營醫療衛生機構有關的數據資料，所以本文祇能就政府在醫療衛生方面的開支來分析澳門衛生資源狀况，但實際上，公營衛生開支祇佔總衛生開支的一部分，而這裡就本地政府的衛生開支與外國的相比較如下：從1985年衛生開支預算祇佔政府開支預算的3.07%到1997年的8.13%，升幅超過一倍半，可以看出政府愈來愈重視市民的健康。這個衛生開支的比例比新加坡略高一些，但比起1991年美國和英國的13至14%，相差近一半。而政府在人均衛生開支方面：從1986年的34.94美元到1995年的246.31美元，扣除通脹，升幅達2.5倍之多，就1990年每人得到政府的衛生資助有158.18美元而言：比香港的134.89美元還要多一些，而祇是美國的八分之一(1218.33美元)，英國的六分之一(885.80美元)，還要強調美國的1218.33美元祇是總衛生開支的44%。由上述數字看來，澳門政府在衛生方面的開支顯然比發達國家少。(57)
(2)服務資源的分配和利用
據統計曁普查司資料，病床方面，從1984年每1000人有3.6張到1995年下降至2.24張，證明政府的醫療衛生資源根本未能配合人口發展的需求，更加令人費解的是，耗資龐大的新醫院在90年代初落成，床位竟然未能滿足需求，甚至逐漸下降。還不及OECD(經濟合作與發展組織)國家在80年代初期平均數字的一半，祇較接近美國1987年的每千人4.3張病床。而當時1990年的床位數每千人3.2張，比80 年代中期香港的還要少1張/1000人。
醫生方面，從1950年每千人祇有0.37個醫生到1995上升到1.94人，升幅達四倍之多，但以1993年的數字，每千人有醫生數字1.32人看僅可與OECD(經濟合作與發展組織)國家在70年代初期一樣，與OECD國家1990年數字2.38比較，僅可及一半。
此外，每千人的護理人員數字，從1984年的3.6個到1995年下降至2.15個，僅可及80年代中期日本(5.73)或香港(4.35)的一半，美國的四分之一。(58)反映本澳護理人員嚴重缺失。人才流失，雖然全世界都面臨這一難題，但澳門情况相對來說更爲嚴重。
可見，澳門醫療衛生資源的“可用性”(59)與高收入國家相比，實在還是相差很遠。
故此，從與OECD國家的標準看，澳門醫療資源的分佈顯示達不到世界較高水平國家的一半。從醫療衛生支出預算的逐年增加，但醫療服務資源仍然呈下降趨勢的情况看，澳門醫療資源設施不足及配置不當的現象應得到重視，也是需要改善的地方。
4.病人與醫生關係的檢討
由於敎育水準的提升和社會經濟的改變，醫生的權威性與社會地位正日趨低落。另一方面，由於醫學仍屬獨佔性知識，非一般人可以充分了解，這種信息的不對稱，意味着提供者不但提供服務，而且決定着應提供哪些服務。其結果是，在提供者準備從銷售更多的服務中獲取的利益與他或她如何最好地爲患者履行職責之間，出現了潛在的衝突。一般人依然無法與醫生抗衡。從報紙上的讀者投訴可見，病人與醫生的醫療糾紛也不少。
醫生在權威遭受挑戰下，便逐漸將仁慈的醫術(仁術)轉變爲賺錢的技術。越來越多的醫生不再爲病人着想，完全依錢行事。另一方面，病人往往不信賴醫生，卻無法與之抗衡的情結下，不是“一病多醫”，就是要求醫生多投藥或開據不實的證明。醫病關係的猜疑、勾結和對立，不僅加速醫療費用的高漲，也阻礙了醫療品質的提升。本澳目前並無完整的醫療法保障病人權利，故此，要使病人權利得到保障，對這方面的法規完善應加以確立。
四、建議：澳門政府對醫療衛生事業干預的完善
(一)醫療衛生服務的完善
從前述對醫療衛生服務的分析中可知，醫療衛生服務政策的目標未能完全實現的原因在於：資源配置不當，政府官立醫療衛生服務機構的能力未能滿足市民的要求；效率不佳，政府官立醫療衛生服務機構的服務質素未能滿足市民的需求。針對上述的不足，提出以下的建議：
1.改革現存的官立醫療衛生服務體制
任何先進國家爲了滿足人民對醫療衛生的需求，亦即爲了保障人民的“健康人權”，都會盡量爲醫療資源的分佈、醫事人力的素質、醫療設施的充實、使其效益的提升，作出種種的嘗試與努力。然而，人民的醫療衛生需求甚難客觀地測量，甚至由於健康保險的普及、道德的危害、使人民醫療需求不斷地膨脹。而醫療需求的無限制膨脹，使醫療衛生經費快速增長，造成了國家沉重的財政負擔。這種負荷與國家開發之程度成正比例，因此，一個國家在醫療衛生方面的投資往往成爲評估一個國家進步程度之指標。世界各國政府基於推展社會福利的理念，無不全力支持醫療衛生服務之費用。然而，這種投資卻不一定與國民所享受的醫療服務質與量成正比例。澳門醫療衛生支出預算逐年增加，但醫療服務的資源卻呈下降的情况，正好說明這個情况的存在。
從澳門的實際情况來看，在前述的關於非官立醫療機構與官立醫療機構的成本與效益比較所得結論：官立醫療機構所需成本比非官立醫療機構高，但所得到效果卻比後者低。造成這種效果的原因，我們可結合第一章的政府干預措施的缺陷一節所提及的政府提供醫療服務的三大缺點來加以說明：即政府官僚缺乏足夠的誘因去提供高質素、高效率的服務，對於改善現狀或作出新嘗試的意願很低，以及政府官僚傾向於採用例行的、可具體化的標準來評估工作人員的表現，導致狹隘和僵硬的行爲準則，而後者對於滿足病人或消費者的要求是毫無幫助的。
因此，有必要對此缺點加以重視與改善，才能使政府官立醫療機構的效率得到提高。要改進上述的缺點，我們可借鑒加拿大政府對衛生費用的控制辦法，其做法爲：
政府承擔了全國大部分的衛生投資和衛生業務費用。但它自己並不直接經營和插手大部分衛生服務的提供，而是讓民間利用政府的固定預算安排，自主地管理自身。從宏觀角度看，政府通過經濟補償措施，牢牢地控制着醫院的業務容量，引導着醫院發展速度和方向，使衛生服務質量與需求同國民經濟發展速度水平同步和協調，避免造成超前利用和盲目引進昂貴的醫療技術，有效地控制衛生費用的增長速度。從微觀角度看，通過審批程序、預算安排和民間管理，讓醫院最大限度地進行自主管理。醫院經常保持如數的預算，必須完成足夠的業務指標。要提供足夠的服務，又必須具有合理的人員配備，人員過多管理不善，醫院自己要虧損，這又迫使醫院精簡人事。(60)這套宏觀調控、微觀搞活的經驗，値得借鑒。上述經驗結合澳門的情况，即是政府祇擔任提供資助與監督的作用，官立醫院機構改爲私營化的管理。從而與其他非官立醫療機構進行競爭，將競爭機制引入醫療衛生體系。爲甚麼說引入競爭機制適合改革澳門現存的公立醫療衛生體系？
首先，從澳門初級衛生保健政策的“可近性”不符理想看，主要原因是衛生中心效率低，工作人員服務態度差，宣傳不足，醫療資源利用率低。如果從中引入競爭機制，資源配置是基於其服務的質量與銷售，那麼爲了獲得更佳的資源配置，則衛生中心必須改善令病人不滿意或不接受的地方，以達到更佳的服務效果。
其次，在政府醫院與民間醫療機構之間引入競爭機制。基於業績的評核，一方面可增加對民間醫療機構的資源提供，達到更好地服務市民的效果。另一方面也會刺激公立醫療機構的服務效率與服務品質，以期吸引更多病人，達到更有效利用資源的目標。
2.改革醫療給付方式
澳門現行的初級衛生保健服務是全免費的，任何市民不論其經濟環境如何，均可在衛生中心得到免費的醫療保健服務。雖然政府的推廣初級保健服務的意願是好的，但由於人人機會均等，則會形成濫用資源。正如“世界發展報告”指出：向所有人提供各類免費醫療通常會導致對服務項目的定量分配，這樣就難以使窮人受益或改善其健康狀况。再加上所謂的“道德危害”影響，人們可能會不太注意他們的健康，從而導致產生更多的疾病和隨即產生的對醫療保健的更大需求。而現階段澳門各衛生中心的資源不足以爲全澳市民服務，政府的資源也不足以再擴展初級衛生保健服務的網絡。這樣會使眞正需要利用政府醫療福利的人得不到應有的服務，而這種效果也影響了政府的干預作用——使窮人受益或改善其健康狀况方面的更好實現。
因此，基於以上的考慮，應改變現行衛生中心免費的醫療保健服務，有選擇地介定免費服務的對象及服務範圍，其他的人則應該負擔一定費用，或者訂立醫療健康保險規章制度。因爲無論是通過私營保險還是社會保險，都可以扭轉醫療費用日益提高的局面。爲了使窮人平等地獲得服務，爲了解決“有害選擇”的問題並控制費用，政府必須確定由公共(或公共指定的)融資支持醫療保健服務，這樣可使政府的醫療福利政策更好地落實在眞正有需要的市民身上，也可使初級衛生保健服務存在資源不足的情况得到改善。
3.重視預防層面的健康服務和敎育
在預防層面方面澳門還有很多尚待改善的地方。就以促進健康來說，很少受人關注。而一個完整的初級衛生保健服務系統是不可能缺乏促進健康這個環節的。一向以來，本澳市民並不怎樣照顧甚至並不怎樣關心自己的健康，祇有在病倒了的時候，才去求醫。而求醫門徑又五花八門，有醫院門診部，有急症室，有政府門診部，有私人執業醫生、有公司提供的大集團醫生、有中醫、針灸、推拿、整脊、跌打等等，更有部分人士自行購買成藥或自行買些草藥就算了。大衆忽略了保障健康是自己也應負的責任，平日甚少爲健康預防下工夫，也很少會精於選擇均衡營養。其實生活模式不經意地控制着人們的健康。因此可以說人們所缺乏的是健康醫療知識，這旣是個人責任亦是社會責任，不能單單歸咎於任何一方。尤其是當今醫療費用昂貴，要照顧健康就得從預防開始，就需要自我照顧，因此初級衛生服務就必先要開展預防醫學、敎導市民認識預防之道，從而達至自我照顧的目的。
此外，衛生中心應根據現時澳門的實際情况，開展各項針對性措施，按緩急輕重順序解決問題，如結核病的控制就是當務之急。
正如有學者提到：“抓好衛生防疫，是一本萬利的事，據科學測算，預防一個人不生病的投資，祇相當於治好一個病人所花費用的1%，還不計病人所受的痛苦和對身體、工作、學習的影響。因此，防疫保健工作的社會效益和經濟效益切不可忽視。”(61)
預防層面的健康敎育能發揮其作用的話，則可達到提高市民的健康水平，更好地配置政府的醫療衛生資源，改善資源不足的狀况。
4.完善復健與善終服務
現代醫學依然無法將所有病患治癒而恢復其原有的健康狀况。有些病患在接受醫療之後，仍可能後遺一定程度的機能的障礙，如由腦中風所造成的運動障礙和感覺障礙等。這些機能的障礙又往往造成能力的障礙。在激烈競爭的社會中，能力的障礙又會造成社會性的不利。對於這些有障礙的人(或殘障老)，應從醫學、敎育、職業與社會各方面，協助其復健與重建，使其早日獲得自立的生活。站在健康保障的觀點，復健不僅可以幫助殘障老自立，也可以節省醫療的費用，具有一石二鳥的作用。
因此，應在健康保障政策的目標上加上復健與善終服務的內容。而且在實現健康保障政策的同時，也要照顧到復健病人與需要接受善終服務的病人的情况，應設立一提供上述兩項服務的“中途醫院”，這樣可以避免醫療資源的不合理使用，同時也可避免很多由此引起的社會問題。
由於在世界範圍內，老年人口劇增，許多國家都將進入老齡社會，預測21世紀每5人中有1名老人，老年人口中3%是卧床不起的。老年病人的增多，使醫院更加重視老年醫學，由於老年人及慢性病人的增多，接受臨終關懷服務和治療的患者數量在今後的15年裡，將有更大的增長。(62)因此，臨終關懷將成爲一項運動，而更加受到重視。臨終關懷運動的重點將放在對症狀控制上，並把死亡看作一種過程。其目標是控制疼痛及其他一些症狀，以幫助患者及其親屬解除心理負擔，並解決家屬關心的一些問題。強調採取緩解患者痛苦的治療手段來提高生活質量，而不是企圖去治癒疾病或延長生命。其中，尤其強調控制疼痛，這種疼痛不僅指軀體上的疼痛，還包括身心的、社會及精神上的“綜合痛苦”。所有這些改革，將有利於未來的醫院對瀕死的患者提供更人道的治療。
(二)醫療衛生行政的完善
1.完善醫療衛生信息
從前述澳門政府醫療衛生行政工作的檢討中可知，由於信息的不完善，對非官方醫療衛生機構的監管不足，以及現行醫療衛生制度的缺點，都使澳門市民在接受醫療服務時，其服務質量得不到保證。而完善信息是改善這種情况的其中一個重要方面。
(1)完善信息的作用
同其他領域一樣，在衛生領域中，良好的信息有利於正確的決策。儘管一些基本衛生信息是由私營部門中產生而無需政府加以干預，但政府仍然需要就衛生信息的搜集、分析與傳遞方面提出要求，使之標準化以及爲其提供資金等方面扮演着核心的角色，在對衛生信息的研究方面也具有同樣的作用。以下三個方面可更好地了解完善信息的作用：
①認淸健康現狀與健康風險方面的作用：改善健康狀况的必要步驟是了解疾病、死亡和傷殘的分佈狀况。要做到這些就需要及時而準確地、系統地搜集、分析和傳播有關的發病率、死亡率、殘障率以及各種風險因素的信息，這些數據在任何國家都是爲人民健康所作的種種努力的基石，政府在這方面扮演着核心角色，這是因爲私營部門對於提供這類服務沒有多大的興趣。流行病學的數據資料被用來評估各種衛生問題的重要性，研究各種風險因素，對各種衛生保健計劃和各種干預措施的有效性進行評估，發現流行病傳播的情况，用來計劃融資，以及監測衛生實踐方向的變化。
②有助於更好地對衛生支出及其公平性進行監督：通過完善信息系統，可以對公共衛生服務以及各類投入資源(基本藥品、非基本藥品、初級保健醫生、其他初級衛生保健人員、專科醫生、保健中心、地區醫院以及綜合醫院等)的支出作出估計。儘管這種估計仍很不完善，但卻可以較好地揭示政府支出的性質。
③各衛生機構也能從改善日常決策所需要的信息方面獲益：在公立衛生機構中，用於測算各項成本、投入和生產情况的管理系統，有助於對計劃的執行進行連續的監測，也有助於就如何實行各種投入的有效組合作出決策。然而衆多的公營機構在營運中都不具備這類信息。沒有有關各項成本的基本數據資料，就難以就諸如是否從外部引入藥物、食品配制和實驗測試等項服務作出決策。對疫苗的效用、設備與交通工具的存量、建築物與設備的維修保養、人事管理以及諸如此類的各種信息進行綜合匯集的系統也是必不可少的。
(2)完善信息的措施
要完善衛生信息，政府衛生部門可以進行大規模的、系統的、深入的健康普查或就多發的疾病作分類調查，研究其病因及流行情况。而另一方面，由於本地區其他的私營部門一向都有進行某些疾病的調查研究，但往往因資源不足未能做到全面和深入，因此政府可對這些研究給予資助，以加強這方面的信息收集工作，也可分擔政府在這方面的部分工作。然而，要進行大規模的健康普查，所需的金錢與時間都十分巨大。故此有必要對某些實際上已經確實存在的資料，進行準確、系統的收集，這樣就可不用花費大量資源，而又得到實際需要的數據——例如醫院病人出院診斷，門診紀錄及傳染病強制性申報等各方面的資料。因此政府在這方面較爲符合實際的做法是：首先向全澳醫生宣傳上述信息收集的重要性，以加強其提供信息的自覺性。其次，制訂與實行嚴格的信息收集措施。此外，更可將本澳兩間醫院的數據統一運用電子計算機及世界衛生組織的疾病分類進行統計分析，從而使澳門政府在監管私營醫療機構、評估居民的健康狀况、預防與治療各種主要疾病等工作的不足，都可以由信息的完善而得到改進。
2.發展高科技在醫學的作用
如何充分應用現代科學技術的成就來直接改善人們的健康，改進21世紀的生活方式，實在是現代政府的一大課題。例如遠程醫療，隨着信息技術取得的巨大成就，特別是在信息高速公路，即現代信息系統包括電話網絡和電腦網絡方面的飛速發展，醫學可以從先進的信息技術中獲得極大益處，遠程醫療就是其中一個重要項目。
遠程醫療是將現代信息技術應用於生物醫學工程的實際趨勢。它能使慢性病人縮短住院時間，能使慢性病人特別是心臟病、老年人和殘疾人可以在家中自由生活，提高生活質量，又能及時獲得醫學治療，又能降低醫療費用，保證安全健康。遠程醫療還能應用於長時間運行的飛機車船上，以及其他難於獲得良好醫療的一些邊遠地區得到及時治療。因此，遠程醫療可以在21世紀中改善人們生活方式。
由於港澳兩地區的電話網絡和電腦網絡比較先進，因此在港澳地區發展家庭健康醫療系統具有良好的條件，也會具有美好的前景。
但由於遠程醫療這種高科技具有公共貨物的特性，因此，就必須由政府發揮其作用。
3.立例保障病人權益
病人與醫生之間存在着事實上的、知識擁有上的不平等。正是由於這種事實上的、醫學知識上的不平等，和病人的這種脆弱和依賴的地位，使病人擁有若干正面的權利，醫務人員負有若干正面的義務。病人有權得到醫務人員提供合適的醫療服務，醫務人員則有義務提供必要的醫療服務。爲了有利治療，病人常常需要把自己的一些隱秘私事告訴給醫生或護士，這些隱秘私事可能從未告訴給任何人。病人的求醫行爲隱含着對醫生的信任。病人向醫生求助，這意味着病人相信醫生會把涉及他健康和生命的利益放在優先的地位，而不是醫生本人的利益或其他人的利益。因而他把自己的健康、生命托付給了醫生。故在醫患關係中醫生應把病人的利益放在首位。美國著名的醫學倫理學家彼萊格里諾指出：“病人利益是醫患關係的最基本的準則、醫生不能把損害病人利益的硏究目標、個人自我利益或醫院目標放在首位。”(63)
而世界各國也逐漸認識到這個問題的重要性，1977年，以色列醫院總會發表了“病人權利宣言”；1981年，世界醫師總會發表了病人權利的“里斯本宣言”；日本亦於1984年發表了“病人權利宣言”。(64)相信今後仍會有更多的國家承認病人的權利。
從各國的病人權利法案或宣言看來，病人權利大槪可以涵蓋病人尊嚴、平等醫療、妥善照顧、知情權利、自己決定及隱私權等六項基本權利。這些權利的主要目的，在於建立病人的獨立性，使其對個人健康、醫院知識、醫療費用及醫療制度產生更大的關切，積極參與保健活動，提升個人健康水準，減少醫療浪費。另一方面，則要加強醫生的醫療倫理，使其改善服務態度，應在調整醫生與病人之間的權利義務關係，使兩者在不浪費醫療資源的原則下，提升健康水準和醫療品質，而不是要給病人從事醫療訴訟的依據或給予醫生作爲調高醫療費用或拒絕醫療的藉口。病人和醫生都應該正確認識病人權利的眞諦，不可濫用或惡用此項權利。如此，病人權利才可發揮正面的效果。
因此，澳門政府應參考其他國家的病人權利法案來制訂完整的醫療法，以保障病人的權利。同時也應設立醫療訴訟機構，使病人在與醫生發生醫療糾紛的情况下，也可更好地行使病人權利，以達到保障病人的權益，提高醫療品質，同時，對醫療服務機構可起監管作用，使醫生更好地發揚醫療倫理道德觀念，有助於人民健康等作用。
以上所提之政策建議，誠然是針對前一章各項評價澳門政府在醫療衛生事務干預過程中的不足之處，而提出改善不足的措施，但並不是消極地“對號入座”、“頭痛醫頭”的方式提出建議，而是從澳門醫療衛生事務的整體和未來發展，着眼於進一步完善政府對醫療衛生事務的干預。
(指導教授：梁裕楷)
參考書目
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註釋：
(1)World Health Organization(WHO)1978，Report of Internationa1 Conferenceon Primary Health Care Alma－Ata，Geneva，1978。
(2)International Labor Organization(ILO)1942，ApprocachestoSocialSecurity，Geneva，1942，p.83。
(3)邱仁宗等，《病人的權利》，北京醫科大學聯合出版社，北京，1996年8月，第83 頁。
(4)The World Bank，World Development Report 1991：The Challenge of Devel。pment，Oxford University Press，Inc，New York，1991，p.53。
(5)同上，p.54。
(6)同上，p.54－55.
(7)毛群安，《美國醫療衛生保險制度剖析》，中國醫藥科技出版社，北京，1994，第247頁。
(8)International Labor Organization(ILO)，Recommendation Concerning Medicl Care，Geneva，1944。
(9)林永吉，《衛生福利政策與全民健康保險》，懋聯出版社，台北，1990，第24頁。
(10)World Health Organization(WHO)1978，Report of International Conference on Primary Health Care Alma－Ata.Geneva，1978。
(11)The World Bank，World Development Report 1991：The Challenge of Devel。pment，Oxford UniversityPress，Inc.New York，1991，p.62。
(12)蔡宏昭，《醫療福利政策》，桂冠圖書公司，台北，1989，第9頁。
(13)同上，第10頁。
(14)同上，第47頁。
(15)法令67/94/M號，《澳門政府公報》，第52期，1994年12月30日。
(16)同上。
(17)法令29/92/M號，《澳門政府公報》，第25期，1992年6月8日。
(18)法令24/86/M號，《澳門政府公報》，第11期，1986年3月15日。
(19)法令68/89/M號，《澳門政府公報》，第41期，1989年10月9日。
(20)羅綺敏，“澳門社會福利制度初探”，《行政－澳門政府雜誌》，1989年，第3/4期，第230頁。
(21)馮浩明，“九十年代澳門的醫療衛生事業”，《澳門1996》，澳門基金會，澳門，1996年4月，第141頁。
(22)法令29/92/M號，《澳門政府公報》，第25期，1992年6月8日。
(23)The World Bank，World Development Report 1993；Investing in Health，Oxford University Press，Inc.NewYork，1993，p.52。
(24)Serviços Saúdede Macau1996，Boletim In formativo－1995，Macau，p.18－19。
(25)吳志良、黄漢強編，《澳門總覧》，澳門基金會，澳門，1996年，第493頁。
(26)Serviçosde Saúdede Macau1996，BoletimIn for mativo－1995，Macau，p.21。
(27)Serviços de Saúdede Macau 1996，Boletim Informativo－1995，Macau，p.15。
(28)衛生司及鏡湖醫院——1985年至1995年定期資料，綜合而成。
(29)Serviçsde Macau1996，Boletim Informativo－1995，Macau，p.16－19。
(30)《澳門手冊》，澳門日報出版，澳門，1993年，第154頁
(31)《一所慈善醫院的生存與發展》，澳門鏡湖醫院，澳門，1996年11月9日，第2－3頁。
(32)《澳門手冊》，澳門日報出版，1993年，第154頁。
(33)同上。
(34)吳志良、黄漢強編，《澳門總覧1996》，澳門基金會，澳門，1996年，第493－494 頁。
(35)《澳門手冊》，澳門日報出版，1993年，第154頁。
(36)王樂夫、郭正林，《公共政策學》，中山大學，廣州，1994年，第111頁。
(37)嬰兒死亡率：每千活嬰計年齡在一歲以下之死亡數目。
(38)出生時預期壽命：自出生起計的平均預期壽命，某一代人口，在維持每一歲組之死亡率不變的情况下由出生年起計算之預計平均期壽命年數。
(39)一般死亡率：每千居民(平均人口)計之死亡數目。
(40)標凖化死亡率：以一個標準人口結構爲基礎計算人口的死亡率，因基本排除了人口組成的潛在影響，使不同時、地的死亡率比較可信。且可顯示死亡之危險的眞正差別。
(41)比例死亡率曲線：Nelsonde Morais以五個年齡組別(0至1歲，1至5歲，5至20歲，20至50歲，50歲以上)的比例死亡率指數成一條曲線，並根據曲線的形狀將人口分成四種。
(42)Swaroop及Uemura氏指數：根據50歲或以上的死亡數佔全部死亡數的比例將人口分爲四組：第一組75%以上，第二組50至74%，第三組25至49%，第四組25%以下。
(43)潛在生命損失年：因某些指定的原因導致每千名居民中損失的潛在生存年限，可以顯示因某病因引起之早亡情况而損失的壽命。
(44)衛生的哨兵指標：計算當地一些嚴重的，不幸的事件(疾病)，因其有預防或治療的方法，所以一般來說是不應該發生的，而當發生時必須個別地評核每一個案。這個指標可顯示當地某些方面的衛生情况。
(45)該節所有關於健康指數的數據，均來源於下列資料綜合而成：
·The World Bank，World Development Report，OxfordUniversity Press，Inc，New York：歷年資料數據
·《統計年鑒》，澳門統計曁普查司出版：歷年資料數據
·1993/1994年，世界衛生組織資料
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(48)馮浩明，九十年代澳門的醫療衛生事業，《澳門1996》，澳門基金會，澳門，1996 年，第142頁。
(49)《澳門手冊》，澳門日報出版，澳門，1993年，第151頁。
(50)鏡湖通訊雙月刊，鏡湖醫院醫務部，1996年2月1日及Serviços de Saúde，Boletim Informativo1995，Macau，1996年，資料綜合而成。
(51)市民日報，1996年7月3日，第二版。
(52)《一所慈善醫院的生存與發展》，鏡湖醫院，澳門，1996年11月9日，第2－3頁。
(53)《崔世安專訪》，澳門日報，1996年7月15日，第十三版。
(54)吳志良、黃漢強編，《澳門總覽》，澳門基金會，澳門，1996年，第488頁。
(55)法令29/92/M號，《澳門政府公報》，第25期，1992年6月8日。
(56)法令53/94/M號，《澳門政府公報》，第46期，1994年11月14日。
(57)The World Bank，World Development Report，Oxford University Press，Inc，New York：歷年資料數據。
據財政司，政府公共開支決算案，歷年資料數據綜合而成
(58)The World Bank，World Development Report，Oxford University Press，Inc，New York：歷年資料數據統計年鑒，澳門統計曁普查司出版：歷年資料數據許早洱，香港醫療服務的經濟分析，中文大學，香港，1993。綜合而成
(59)醫療衛生資源的“可用性”：是指醫療衛生人力、物力、財力，等醫療衛生資源的分佈。
(60)梁浩材編，《國外健康保險制度》，北京醫科大學、中國協和醫科大學聨合出版社，北京，1992，第58－90頁。
(61)夏書章，《市政學引論》，中共中央黨校出版社，北京，1994年4月，第233頁。
(62)陳傳宏、鄒曉東等，《把生命留住－21世紀的醫藥衛生》，科學技術文獻出版社，北京，1995，第160頁。
(63)邱仁宗等，《病人的權利》，北京醫科大學、中國協和醫科大學聯合出版社，北京，1996年8月，第24頁。
(64)蔡宏昭，《醫療福利政策》，桂冠圖書公司，台北，1989年，第92頁。
