論澳門公務員的本地化
杜德明
前言
澳門正式被葡國佔領和管治始於1846年至1849年之間，之前近三百年是華洋共處分治(1)。從那時起，澳門的公務員結構是類同殖民地官僚組織而運作的，行政管理權掌握在葡國人之手，政府內的中高層職位主要是由葡國來澳的葡人擔任。居澳葡人及土生葡裔人士擔任的多是輔助性職務，被委以重任者少之又少，華人更是可有可無。
1986年，中葡兩國政府就澳門問題舉行談判，中國政府根據澳門的現實和歷史情况，於1987年4月與葡國政府達成協議，簽署了《中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府關於澳門問題的聯合聲明》(以下簡稱《中葡聯合聲明》)，並於1988年1月換文生效。《中葡聯合聲明》明確規定了澳門於1999年12月20日回歸中國，成爲中國的一個特別行政區，實行“一個國家，兩種制度”，並維持五十年不變，而其政府組成人員主要由當地人擔任(2)。因此，公務員本地化是澳門過渡期內的一個亟待解決的問題。它是根據《中葡聯合聲明》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》(以下簡稱《澳門基本法》)的規定，使澳門外聘公務員，尤其是外聘高級公務員職位逐步由澳門地區的永久性居民取代，以實現平穩過渡和政權的順利交接，維持行政系統的正常運作。
所以，從《中葡聯合聲明》簽署後，澳門社會便開始探討公務員本地化這個問題，各方亦發表了不少觀點。澳門政府認爲公務員本地化的主要工作是非葡語學歷的認可、公務員的培訓和中葡雙語的推廣。中國政府認爲過渡期內主要是增加中文爲母語的本地公務員在中、高級職位的數目和給予行政實踐的機會，且同時不排斥土生葡人公務員的利益。澳門學者則認爲建立一個完善的文官制度，落實中文在官方的實際使用和改變葡人在政府決策層所佔的比重是推行公務員本地化的重要工作。上述探討對公務員本地化的推行無疑引發了啓示和社會更深切的關注。但在關於澳門公務員本地化存在問題的深入探討以及如何切實推行公務員本地化的具體措施等方面尚缺乏全面和有系統的硏究。因此，本文在參考目前澳門政府和學術界的有關硏究資料的基礎上，運用實證硏究和理論硏究相結合的方法，在回顧澳門公務員制度歷史及本地化已取得之進展的同時，重點探討了澳門公務員本地化在進程中存在的問題和提出了自己對解決此等問題的一些見解。
今天，過渡期已過了四分之三，在時間越來越緊迫，社會上對公務員本地化，特別是司廳級公務員本地化的呼聲越來越大的情况下，通過本文對澳門公務員本地化政策施行的探討，爲澳門公務員本地化的進展建構一條符合澳門現况的途徑，以有利於眞正實現1999年底政權的順利交接和行政管理的穩定性和連續性，應該是有價値和有意義的。
一、澳門公務員制度槪述
(一)澳門公務員制度的發展
自19世紀中期葡國正式統治澳門開始，到1976年這段期間，葡國的憲法均宣稱澳門爲葡國的領土(3)，統治澳門所依據的是葡國政府所制訂的一些有關管治殖民地的法例，葡國並未在澳門建立本地的公務員制度。1976年2月，葡國頒佈《澳門組織章程》，取代了經過1971年修憲後的《海外組織法》，從而使澳門地區有了自己的政府機構，爲澳門公務員制度提供了法律依據。《澳門組織章程》第2條指出“澳門地區爲一內部公法人，在不抵觸《葡萄牙共和國憲法》與《澳門組織章程》的原則，以及在尊重兩者所定的權利，自由與保障的情况下，享有行政、經濟、財政及立法自治權。”第64條指出“澳門公共機關爲當地專屬機構，得成爲有或無法律人格的自治實體。”第65條指出“公共機關的人員，不論職級，槪隸屬澳門地區本身的編制，祇受其所屬機關約束及監督。”上述條文明確了澳門的地位和公共行政系統的發展方向。
由於《澳門組織章程》是澳門現行法律體系中最基本和最高的法律，是澳門政治、行政、立法組織運作的根本依據，因此，澳門現行的公務員制度主要是以之爲根據來制訂和規範的。《澳門組織章程》自頒佈以來，至今已先後於1979年、1990年和1996年三度由葡國國會作了修改，以適應不斷發展的政治環境。
澳門公務員制度自80年代中開始發展。1984年8月11日高斯達總督頒佈《澳門行政組織架構總綱》(第85/84/M號法令)改革行政組織架構，同時頒佈了三項重要法例——《公務員一般職程》、《進入公職條例》和《領導和指導人員章程》，對公務員制度進行了較全面的檢討，從而奠定了現代澳門公共行政制度的初步基礎。1988年澳督文禮治頒佈第35/88/M法令廢止了葡萄牙《海外公務員章程》在澳門的效力，並同時頒佈37/88/M號法令實施《澳門公務員和公職人員紀律章程》，從而眞正開始建立澳門本身的公務員制度，邁出了建立適合澳門本身需要的獨立自治的公共行政法制的關鍵性一步。1989年8月至12月，澳督文禮治相繼頒佈了《外聘人員章程》、《領導及指導人員章程》、《職程制度》和《澳門公職人員章程》四項法令(4)，從法律上加強了對外聘人員的控制，對職位代替、免職補償條件、一般職程和特別職程、職程和職位的橫向和豎向架構、公務員的錄用、晉升方式和條件、福利和紀律等作了更明確和更富彈性的規定，在較大程度上回應了過渡期公務員本地化的要求，使澳門公務員制度趨向完善和系統化。
(二)公務員制度的組織結構
1.編制結構
在澳門，一般人將公共行政系統內所有的工作人員都統稱爲公務員。實際上，公共行政系統的工作人員分爲公務員、公職人員和散工人員(本文統稱爲公務員)。公務員是指編制內確定性委任人員，一般稱爲“實位”；公職人員一般是指編制內暫時性委任、編制內散工和編制外合約人員，另有定期委任的，可以是公務員也可以是公職人員；散工人員是指政府公共行政機關以不定期合約方式聘用的人員，通常擔任較低職務，一般稱爲“散位”。
確定性和暫時性委任、定期委任和編制內散工，都擔任編制內的職位，被視爲編制內人員；而編制外合約和合約散工則爲編制外人員；編制內確定性委任的公務員與政府有永久性聯繫，編制內暫時性委任，編制外合約，定期委任和編制內散工均被視爲與政府有暫時性聯繫，一旦合約或委任期滿，這種聯繫即告結束。
根據澳門政府的資料，截至1995年12月31日止，編制內確定性委任人員(實位)僅佔38.2%，而非實位人員佔61.8%。(5)
綜上所述，澳門公務員制度的編制結構如下圖：
2.職務結構
澳門公務員制度的職務結構包括領導和主管人員、高級技術員、技術員、教師、專業技術員、行政文員、保安部隊人員、工人/雜務人員等。其中領導人員包括司長、副司長、協調員、主席、司令；主管人員包括廳長、處長、組長、科長。政務司是政治職位，不列入公務員範疇。
(三)澳門公務員制度的基本特點
1.高級公務員文政相兼
雖然澳門現行公務員槪念僅指司級以下(包括司級)以定期委任或確定委任方式任用的公共行政工作人員，對公務員不作政務類或事務類的區分，澳門總督及其政務司作爲擔任政治職位的官員，其任免和管理由專門法律規定。政務司與總督共進退，可在公務員中選任，亦可由非公務員的社會人士出任，不屬於公務員範疇。澳門政府之行政職能由總督行使，並由多名政務司輔助，所有司級以下之領導及主管人員皆由澳督或通過其授權的政務司委任。在澳督向葡國總統負責的同時，其他高層官員也不得不向宗主國和澳督負責，不存在向澳門居民負責的問題。澳門執政官員和西方文官的區別在於：西方文官標榜政治中立，不介入政治鬥爭，也不與內閣共進退，文官與政務官截然分開；而澳門的執政官員旣是文官，又是政務官。這種角色模式固然有利於政府以行政爲主導的有效管治，但也往往容易造成雙重角色之間的衝突，不僅使治澳的政策和治澳高官隨澳督和葡國總統的更替而改變，而且易使澳府內部政策和事務因葡國內部政黨鬥爭而受牽連，從而不利於澳門政府行政管理的連續性和穩定性。此種現象在近十年間是屢見不鮮的。
2.高級公務員中葡籍(裔)人士居多，官方語言與社會脱節
儘管澳門政府在近十年間一直執行公務員本地化政策，然而在高級公務員中，葡籍(裔)人士仍然佔大多數。長期以來，澳門政府祇承認葡文爲澳門唯一的官方語言。至1992年2月，中文才獲得承認與葡文在澳門具同等的地位和法律效力。這與澳門人口95%以上是華人，葡語教育很不普及，在日常民間場合很少使用葡語的現實情况很不相稱。
3.職缺率低，競爭激烈
澳門公務員的薪酬和福利待遇普遍優厚，公務員對工作的滿意程度較高，使“公務員”成爲澳門社會許多人追求的職業。又由於在現時澳門政府機構中，職位缺員率十分低，而應聘者又很多，因此招聘公務員的工作很受澳門居民的重視，競爭也十分激烈；如在1996年8月，由澳門行政曁公職司爲全澳公職部門統籌招聘三等行政文員的工作，就有1814人應徵50個來自中文教育和50個來自葡文教育的上述職位，且其中具有中學程度者1517人，具大專程度者58人，有學士學位者180人，遠遠超出所要求的初中程度。(6)
4.管理趨向法制化與專業化
1974年葡國發生“四·二五”革命，使澳門作爲公權法人進入享有一定自治權的發展新階段。70年代末以來的經濟迅速發展，使澳門逐步走向現代化。爲了適應這一變化和澳門回歸中國的政治前景，1989 年下半年澳門政府就公務員管理制度頒佈了一系列法例，使澳門公務員制度的組織和運作都建立在法制的基礎上。同時，由於經濟的快速增長，使政府承擔越來越多的社會職能，政府僱用了大量的專業管理人才和技術人才。這些人才對政府的決策、施政和日常運作的影響也不斷增強，出現了澳門公務員管理上的專業化管理。據截至1995年12 月31日止的統計數字，在職業組別上，高級技術員和技術員佔公務員總數的11.98%；專業技術員佔17.74%；教師佔4.60%，合計佔公務員人數的34.32%。此數字在1987年僅是25%。(7)
二、澳門公務員本地化問題的提出及其意義
(一)公務員本地化的提出
公務員本地化是殖民地國家獨立前和被外國佔領管治的地區回歸其祖國前的一種特殊需要和過渡安排，目的是創造條件，使政權能順利交接，以便維持行政管理的穩定性和連續性。例如新加坡在獨立前，是經歷過一段行政自治時期的。期間英國在新加坡推行公務員本地化政策，給予當地人管理當地政府的機會，以便他們能熟習行政管理事務和積累經驗。事實證明，在英國撤出後，新加坡仍能維持政府的管治效率，令當地人及外國投資者都對新加坡政府有信心。香港方面，在《中英聯合聲明》簽署後，港英政府即加速推行公務員本地化政策，大力培育和任用本地人出任政府高層職位。據香港政府布政司署公務員事務科1996年1月公佈的資料：香港政府的首長級公務員中的海外僱員比例，由1985年佔50.9%降至1995年33.4%。而且，現時已肯定除律政司外，其餘未來香港特別行政區的主要官員皆是由現時香港政府相應職位的官員過渡之，且大多數官員都已在現職工作超過一年，這爲香港公務員的順利過渡提供了堅實的基礎。
澳門公務員本地化問題類同於當年的新加坡，並與香港無異。《中葡聯合聲明》確認了中華人民共和國由1999年12月20日起恢復對澳門行使主權，澳門成爲中華人民共和國一個特別行政區。同時，聯合聲明也規定了澳門特別行政區政府由當地人組成，即“澳人治澳”。也就是說，澳門政府長期由葡國人擔當主要職位的局面必須改變，以配合《中葡聯合聲明》及其後《澳門基本法》所規定的政府組成模式。另一方面，中國大陸自70年代末開始的對外開放和經濟改革政策，爲澳門的發展帶來機遇，經濟和社會的發展也要求一些在語言上，文化背景上和對澳門社會環境有深入認識的人士擔當政府行政管理者的角色，此可說是澳門社會發展的要求。應該可以這樣說：澳門的社會和經濟發展對公務員本地化作出呼喚，《中葡聯合聲明》的簽署給予公務員本地化一個限期和帶來動力。澳門公務員本地化是在過渡期現實需要的基礎上提出來的。
(二)公務員本地化的依據
1.法律依據
《澳門基本法》列有四條條文，淸楚地顯示了公務員本地化的法理依據。其一，澳門特別行政區的行政機關和立法機關由澳門特別行政區永久性居民依照本法有關規定組成。(第一章第三條)其二，澳門特別行政區政府的主要官員由在澳門通常居住連續滿十五年的澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任(第四章第六十三條)。《澳門基本法》第五十條第六款列明這些主要官員的範圍包括：各司司長(相當現時的政務司)、廉政專員、審計長、警察部門主要負責人、海關主要負責人。其三，澳門特別行政區成立時，原在澳門任職的公務人員，包括警務人員和司法輔助人員，均可留用，繼續工作，其薪金、津貼、福利待遇不低於原來的標準，原來享有的年資予以保留。(第四章第九十八條)其四，澳門特別行政區可任用原澳門公務員中的或持有澳門特別行政區永久性居民身份證的葡籍和其他外籍人士擔任各級公務人員，但本法另有規定者除外。澳門特別行政區有關部門還可聘請葡籍和其他外籍人士擔任顧問和專業技術職務。上述人員祇能以個人身份受聘，並對澳門政府負責。(第四章第九十九條)
2.理論依據
澳門公務員的本地化，除了是一項政治性的決定外，還是社會人力資源重新有效開發和綜合利用的過程。即根據現時行政環境和創造必要的所需條件，激發公務員個體最大潛能的發揮，以達到公共行政管理的最佳效益。管理的核心目標是最大可能地發揮他們的主動性和創造能力。在公務員本地化進行中，要適應社會環境的發展變化，建立與完善競爭、激勵、自我約束、自我發展的有效的運行機制，努力創造使每個公務員的才能和積極性都能得到充分發揮的環境，實現公共行政人力資源的最佳配置。公務員本地化的實施過程中，要建立在科學的人事行政理論的基點上。
3.現實依據
“一國兩制”、“高度自治”、“澳人治澳”是澳門未來政體的特徵。中國政府根據一國兩制的原則賦予澳門人管理澳門事務的權力。其中行政權力是最重要的部分。而行使此種權力的骨幹是澳門未來的公務員隊伍，是澳人治澳的主要象徵，是保障澳門地區高度自治的重要前提。從澳門的現實和歷史情况來看，澳門自古以來就是中國的領土，由於歷史的原因和其他因素，澳門成爲葡國佔領和管治的地區。現時面對1999年的回歸，澳門要能夠體恤到主權治權的轉變，這個轉變就是澳門將再不是葡國管治的中國領土，而將是一個由中國人爲管理主體的地方。如由葡國官員繼續管治，有違主權治權回歸中國的事實；如由北京派官員出任特別行政區的高級職位，則會破壞“一國兩制”的承諾，且令澳人產生一定的疑慮。這是澳門公務員本地化的現實依據。
(三)公務員本地化的意義
如前所述，公務員本地化是殖民地國家走向獨立或被外國佔領和管治的地區回歸祖國的一種特殊需要，目的是由本地人取代外聘人員出任公職，成爲行政管理機關的主體。因此，它與主權國家所實行的公務員迴避制度是不相同和不存在矛盾的。公務員迴避制度是人事行政管理的一項重要制度，目的是爲保證公職人員不因親屬血緣關係等因素，對公務活動產生不良影響。而公務員本地化對於澳門來說，具有特殊的重要意義。
1.它是保證權力順利過渡，使政制銜接的最關鍵一步
理論上，各國法律中規定的公務員是指代表國家從事社會公共事務管理，行使行政職權，履行國家公務的人員(8)，也就是在政府中行使國家權力，執行國家公務的人員(雖然範圍有所不同)。1999年12月20日以後的澳門是中華人民共和國的一個特別行政區，實行一個國家，兩種制度的政策，由澳門人治理澳門，即在管理澳門上，將源於中國的國家權力授予澳門(國防外交除外)。因此，現在的過渡期，也可理解爲一個權力交接期——由葡國人治澳向澳人治澳過渡，而能否完成此權力過渡實有賴公務員本地化的落實。
2.它有利於澳門政府平穩和合理的接班，從而保障公共行政管理的穏定性和連續性
公共行政管理需要相對的穩定性和連續性，政府決策人員的大換班必會令政府政策在制訂上和執行上出現前後不連接或相互矛盾，直接影響行政管理的有效性。當然，爲了增強公務員隊伍的生機活力，人員的不斷更新和群體結構的不斷調整是必須的，此也是健全和合理的接班制度的具體表現。但此等人員更替是必須基於保持人事系統自身的平衡穩定和生命力的需要，以有利於人才的成長和使用，能提高行政效率。也就是說，是基於行政性而非政治性的需要。
澳門政府長期施行的殖民統治模式，使澳門的公共行政系統過於政治化，缺乏健全和合理的接班制度。在這模式下，重要官員在澳門的去留選拔主要取決於千里之外的葡國國內的政治決定，而重要官員的變動也連鎖地影響到中上層官員的變動，這往往給澳門的公共行政帶來不穩定，不延續的局面。此頗似英國昔日“政黨分肥”的選官制度，實不足以適應時代需要。今天，在高級公務員文政相兼難於改變的情况下，公務員本地化的推行落實可減少葡國官員在澳門服務的人數，從而減少澳門高層公務員與葡國本土的政治性的關聯，使澳門的公共行政由政治的控制向行政性的建設路上邁進。
3.它有利於吸引更多華籍公務專業人員以解決人才短缺的問題
公務員隊伍延攬的首要條件，在於使有足夠的優秀人員願意參加公務。因此，在資格限制上，應儘量在不損害公共利益的前提下放寬限制，以能吸收更多人才。但多年來，由於澳門政府實行殖民地式統治，在公務員的招聘和晉升政策中，不重視對本地人才的開發和使用，特別是佔人口絕對多數的華人祇能出任低層次庶務性工作，導致大部分的華人居民認爲當公務員是一份沒有前途的工作，願意從事工商業而不願任公職，從而導致澳門的葡語教育遠遠不及英語教育普及。在公務員本地化政策推行後，特別是在澳門總督頒佈學歷認可法令，給予持非葡語國家或地區學位人士申請學歷認可後，此情况才獲得改善。大量專業華人被吸納到政府部門工作，雖未致“野無遺賢”的境界，但公職已具有相當吸引力，已可使社會上的人力資源獲得較充份使用，在一定程度上解決了澳門公共行政系統中長期存在的人才短缺問題。
4.它有利於提高政府的行政效率和節省費用
行政管理活動所追求的根本目標，是在保證政府活動符合預定目的，並給社會帶來有益成果的前提下，用盡可能少的人力、物力、財力和時間，去完成數量盡可能多、質量盡可能好的行政任務(9)。固然，影響行政效率的要素很多，但決策者對本地環境的認識、公務人員的士氣和能否遵循於經濟原則，實爲其主要的要素。公務員本地化的推行，由本地人擔任公職，首先是因爲本地人更加熟悉當地社會，能更好地評斷社會的要求願望；其次，更多的高級職位向本地人開放，將提高本地公務員的士氣；最後，僱用本地人員費用更低，因爲本地人不享有外聘人士擁有的某些特權，不需要昂貴的間接費用，如返家旅費，昂貴的住房等。
5.它促使澳門人樹立當家作主的意識，有利於向“澳人治澳”過渡
澳門人，特別是華人對政府施政的參與在很大程度上受到現行政治法律制度和政策的影響。若政府的施政決策透明度不足，缺乏與市民直接溝通的渠道，祇會令市民對以個人能力去影響政府政策產生一種無能爲力和無可奈何的感覺。而更多本地人進入政府高層則可增加澳門居民對政府施政參與的意慾，使之具有公民感和歸屬感，有利於澳人治澳的眞正實現。
三、澳門公務員本地化的進展及存在問題
從現在起到1999年12月20日澳門管治權的移交祇餘兩年多，要對澳門公務員本地化的進展作出客觀中肯的評價並非易事。其根本原因就在於現在還沒有一個各方認可的衡量具體工作進程的進度表，以致眾說紛紜，莫衷一是。綜合起來，目前大致有兩種主要觀點：一是澳門政府的觀點：認爲公務員本地化工作進展良好，一直按階段進行，政府在這方面的進度節拍是良好的(10)。二是中國和澳門社會上的觀點：認爲目前澳門公務員本地化雖然有一定進展，但距離政權交接的要求有較大差距，需加快中高級公務員本地化的進程(11)。其實，若要對澳門公務員本地化的進程作出一個基本估計，這旣要全面綜合地觀察目前的實際情况，又要從歷史和發展的角度予以審視。大家知道，實現澳門公務員本地化的限期與目標是清晰明確的，也是爲各方所認同的。即到1999年12月20日澳門特別行政區成立時，澳門特別行政區的公務員必須是澳門特別行政區永久性居民(12)及其主要官員由在澳門通常居住連續15年的澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任(13)，儘管原在澳門任職的公務人員均可留用(14)、澳門特別行政區有關部門還可聘請葡籍和其他外籍人士擔任顧問和專業技術人員(15)，但畢竟要以澳門居民爲主，這是無容置疑的。餘下的問題僅是創造條件，以適當的速度，保證按時達到目的而已。這就需要1999年前負責澳門行政管理的澳門政府實事求是地了解和把握公務員本地化進展的基本情况，爾後才能準確地、順利地完成這一任務。
(一)澳門公務員本地化已取得的實質進展
以《中葡聯合聲明》的簽署爲起點的公務員本地化，至今已進行了十年多。回顧這段歷程，雖然存在了不少問題，成績未能盡如人意，但確實是取得了實質的進展。促成此進展除了中葡聯絡小組的友好磋商，澳門各階層人士的關注和推動外，還和負責過渡期澳門行政管理的澳門政府在過去多年間作出了一定的努力和採取一系列的具體措施是分不開的。主要有：
1.1989年3月1日，澳門總督頒佈學歷認可法令(14/89/M號法令)。使持有非葡語地區學歷的澳門居民可向政府申請學歷認可，以利持有非葡語地區學歷的澳門居民——主要是華人居民，進入公職的行列，且能獲得相應職級。因爲長期以來，澳門居民讀大學的主要地方是中國、台灣、香港、英國、美國等地區或國家。由於此等地區或國家的學歷不獲澳門政府承認而妨礙了上述地區畢業的澳門學生進入公職，發揮所長，致浪費了社會人才資源。故澳門政府採取了上述措施是爲澳門公務員本地化踏出了重要的一步。
2.1988年5月9日頒佈的第35/88/M號法令廢除了1966年通過的葡萄牙《海外公務員章程》，以及第37/88/M號法令通過《澳門公務員和公職人員紀律章程》，1989年8月至12月先後頒佈的《外聘人員章程》(53/89/M號法令)、《領導及指導人員章程》(85/89/M號法令)、《職程制度》(86/89M號法令)和《澳門公職人員章程》(87/89/M號法令)等一系列法例，眞正開始建立澳門本身的公務員制度，以逐步滿足澳門過渡期的需要。其中《領導及指導人員章程》最突出的一點是爲領導人員設置助理職位，規定了任用規則，選拔的標準，爲培養和選擇接班人提供了條件。該項制度並於1993年11月3日之第62/93/M號法令以完善之。法令內詳列職務性質，聘任要件等。以期晉升入助理職位的本地公務員，在將來實行澳人治澳時能夠接好班。
3.1991年12月，葡國政府頒佈法令，承認中文與葡文在澳門具有相等的地位和法律效力，並於1992年2月在澳門政府公報上刊登，這標誌着該法令在澳門正式生效，完成了在過渡期間中文成爲官方語言的立法程序，從而減少了大部分不諳葡語的澳門居民進入公務員系統的語言障礙。
4.在1992年7月7日的中葡聯合聯絡小組全體會議上，澳門行政、敎育曁青年事務政務司黎祖智向小組中方成員介紹了本地化的總體規劃。中方組長康冀民對這個規劃給予積極的肯定，並希望澳門政府將其落實(16)。雖然上述計劃從未見列入政府施政方針或公開發佈過，但已開啓了中、葡雙方透過官方機構討論澳門公務員本地化問題。據此計劃，到1995年的本地化目標，50%的司長和副司長，70%的廳長和80%的處長均由本地人出任。(17)雖然，至1995年底，尙未能達到預定目標(見附表二、三、四、五)，但可看出澳門政府在1992年曾有過此構想。
5.1993年2月18日，澳督韋奇立向各司級機關發出政策指導性重要文件——“行政本地化問題備忘錄”，顯示出行政當局對實施公務員本地化的政治勇氣和決心。備忘錄肯定了本地化在平穩過渡進程中的重大作用，正面承認了本地化“時不待我”的急迫性，充份認識到澳門當局不可推卸的歷史責任，從而制訂出指導性原則——強制性要求各級領導層在採取本地化措施和制訂推行本地化計劃時遵守執行(18)，表明了澳門政府將公務員本地化問題提到“國家政策”的政治層面來看待。
6.1994年1月25日，澳督再次作出批示，要求各機關繼續加強公務員的培訓，提高其素質，進而逐步提拔本地公務員出任領導和主管職務，安排部分外聘人員擔任顧問或培訓導師職務，以加速公務員本地化進程。
7.1994年2月澳門總督簽署法令，公佈納入葡萄牙共和國國家公務員編制的施行細則，使具有相當於官方敎育六年級以上的澳門政府編制內的葡籍公務員必須於1995年5月25日前作出去留的選擇，以便澳門政府了解原有公務員的去留意願，有利於公務員本地化政策的制訂。
8.1995年6月29日澳督發出兩項批示，分別設立公務員本地化關注委員會和各公共機關內部工作小組，以進一步落實執行公務員本地化政策，前者由行政、敎育曁靑年事務政務司統籌。
9.1996年4月，澳督發出批示，明確規定澳門政府所有的處長及組長職位，必須在1996年12月31日前由本地化人士擔任，這是澳門政府有實際行動推動本地化的一項重要措施，社會各方反應良好，均認爲是一項及時的措施。(19)
10.頒佈了一系列法令加強培訓公務員。每年組織公務員赴葡就讀/赴京就讀，除學習語言及有關公共行政課程外，還在本澳開展語言培訓和公共行政課程的培訓。澳門大學設有中文公共行政學士學位課程、葡文公共行政學士和碩士課程。政府還頒佈訓令，設立特別助學金，用於培訓那些承諾於1999年後仍繼續爲行政當局服務的公務員。
經過了上述種種努力，澳門已有了較充足的本地人力資源。這是公務員本地化的重要前提。事實上澳門的行政部門，已有相當數量的本地技術員和高級技術員(見附表一)。本地公務員擔任政府中高層職務的數量也日見增多，雖然政府的中高層公務員結構狀况和基本運作仍未使人感到“本地化”的味道，但畢竟已被打破了過去由葡人“一統天下”的局面。據有關資料顯示，自1989年以來處長以下的主管人員本地化的進展是較爲理想的，但廳長及副司長級進展非常緩慢，而司長級則出現倒退現象(見附表二至附表六)。另外，從在職人員的職業組別分佈與母語分佈這方面來看，在領導和主管人員之中，葡語爲母語者佔近七成，(見附表七)在過渡期祇剩下兩年多時間的今天，形勢是非常嚴峻的。目前的工作重點必須放在加快高級公務員本地化的步伐。幸好在高級技術員、技術員和專業技術員三個組別中，中文爲母語者皆佔較多數。這說明了政府已不缺少旣懂中文，又熟悉政府運作的人才，他們旣是今日政府的骨幹，又是未來特別行政區政府保持良好運作的一股主要依靠力量。面對大部分領導和主管人員在未來兩年陸續離任，澳門政府必須依靠這些人員才可以維持政府的有效運作。這說明公務員本地化有了一定的進展，但未來任務仍很艱巨。
(二)澳門公務員本地化進程中存在的問題
1.中葡雙方對本地化的理解不完全一致
(1)本地化對象方面
自本地化提出後，中葡雙方對本地化中的本地人對象有不同的看法：葡國方面一向宣稱，按照《中葡聯合聲明》的精神，祇要在澳門出生或通常居住連續七年以上，就是澳門特別行政區永久性居民。那麼，不管他是中國人、土生葡人和葡國人，都可以列入本地化的範疇。中國方面一向主張，旣然是中國政府對澳門恢復行使主權，澳門特別行政區政府的公務員架構就應體現“恢復行使主權”的原則，出任各級領導職務的公務員應以永久性居民中的中國公民爲主。當然，爲了更好地體現“一國兩制”的精神，葡裔人士中的永久性居民亦可擔任除行政長官及“主要官員”以外的各級公務員，但其比例不宜高於永久性居民中的中國公民。這除了體現“恢復行使主權”外，還從以“爲人民服務”的哲學的角度來衡量，因爲澳門居民的絕大部分是華人，作爲“民眾公僕”的公務員，尤其是各級領導人員，也應以華人公務員爲主體。
直至現在，要爲本地人定下一個合情、合理和合法兼有的定義殊不容易。第一，縱覽整本《中葡聯合聲明》和《澳門基本法》，其中沒有任何一處提及“本地化”或“本地人”的字眼，在《中葡聯合聲明》中使用“當地人”的提法而《澳門基本法》則使用“永久性居民”和“永久性居民中的中國公民”的提法。第二，由於澳門被葡國佔領和統治一百五十多年以及國人逃避中國內戰、動亂以及東南亞不穩定政治局面而大量華人遷居本澳的歷史，加上澳門是華洋雜處、東西文化交匯的國際性城市以及近年的移民潮，令澳門居住人口非常複雜。第三，從澳門人口的組成看，澳門人口的主體誠然是華人，但他們之中有在本澳出生的、也有在中國大陸及外國(包括東南亞各地)出生的；他們之中有根據現行法例屬於葡國國籍(但不爲中國所承認的國籍)的，其中包括移民外國取得居留權後回流，或不時兩地來往的“太空人”(20)等等。第四，以非華人來說，有土生葡人(他們大部分有中國血統)，白種人和前葡國殖民地人士，他們之中有在本澳出生的，也有在外地出生的；也有居住多年的菲律賓人、泰國人等。由此可見澳門人口的複雜程度。
(2)對本地化達至目標之時限要求方面
行政目標是行政管理的起點，是最重要的戰略決策，它規定着行政管理活動的方向(21)。雖然中葡雙方對公務員本地化的主要目標是：出任中高層職位的人士能符合《澳門基本法》的規定，使1999年前後的澳門行政架構有所銜接，令澳門的現行制度延續下去。但在時限觀點上就有所不同。具體地說，葡方是以澳門特別行政區成立時那一刻爲界限，過渡期內重點在培訓本地公務員。正如中葡聯合聯絡小組澳門過渡時期三大問題工作小組葡方組長孟德智於上述工作小組第十七次會議後向記者表示：“澳門政府相當注重培訓本地公務員，希望培養出來的人才在1999年後能擔任政府部門工作，以確保政府部門職位的穩定。”(22)又中葡聨合聨絡小組葡方組長賈安棟在最近一次中葡聨合聨絡小組全體會議後接受記者訪問時指出：“葡方的立場是在1999年12月19日前完成所有的本地化工作。”(23)這意味着本地化工作要到政權交接前一天才完成。中方認同培訓公務員的重要性，惟需加速實際委任本地人，特別是中文爲母語的本地人出任中高層職位，且在時限上傾向在政權交接前一段時間完成，以便給予有潛質和願意爲未來特別行政區政府工作的本地現職公務員行政實踐的機會。(24)
綜合上述兩點，由於中葡雙方站在不同的出發點，故得出不同的觀點。中方認爲政府高層中，華人寥寥無幾，對順利過渡帶來困難，而葡方則擔心過早提升經驗尚淺的華人技術人員到高層職位，可能導致公共行政運作不良，影響效率。中葡雙方在此問題上存在的分歧，必然影響澳門政府本地化政策和措施的制訂和實行。
2.澳門政府一直以來在公務員本地化問題上持保守態度
葡國當局在公務員本地化問題上，一向持有之態度，是希望給未來的澳門留下帶有葡國文化印記的技術和行政司法遺產。認爲在澳門建立自治精神，必須通過雙語普及，尤其是要鞏固行政機關裡葡語的普遍使用，打算在普及葡語之後，才實現本地化，以作爲澳門特別行政區有別於鄰近的香港和珠海的一項戰略。但是，在公務員本地化實行的初期，社會上葡語不普及，人才缺乏，唯一的一所大學亦剛開始運作的情况下，政府仍沿用一貫以葡式行政知識和葡語能力作爲衡量公務員能力的標準，導致未能充分地利用社會現有的人力資源，阻礙了公務員本地化的進展。
3.部分外聘公務員在一定程度上存在抵觸情緒
公務員本地化除了是用本地人員替代外聘人員外，還是一個逐步轉換的過程。包括社會結構的合理化、社會資源科學配置與有效利用。換言之，當中必關係到公務員的利益問題。這也是爲甚麼本地人在過去沒有一個特別的界定，而到今天成爲爭論的焦點的原因所在。由於葡國本土的公務員待遇福利一般低於澳門，導致在澳門的外聘人員一旦離開現職，返回葡國公務員系統工作，在經濟上將受到損失。就以附表八所顯示的澳門及葡國的現行薪酬資料來看：高級技術員職程的最高待遇澳門比葡國高42.6%，同一職程的起薪點更高出一倍多。在技術員職程方面，澳門在最高待遇和起薪點方面比葡國分別高出近六成和二倍多，而且，葡國公務員還需繳納職業稅。因此，在公務員本地化問題上，部分葡國人在情緒上多少有點抵觸。此問題涉及人的因素，比其他行政問題更爲複雜和困難，因而給公務員本地化帶來一定的阻力。
4.未能實行不偏不倚的中葡雙語政策
公務員本地化不能大刀闊斧地進行的一個癥結是語言問題。這是澳門居民(主要是華人)一直難以進入高級公務員職位以上層次的主要障礙。在1992年2月中文正式具有官方地位之前的一百多年間，政府的行政運作祇有葡語爲唯一的合法語言。雖然近年來，政府致力於推行中葡雙語的政策，培訓中葡雙語人才，除在澳門本地開設多種類型的葡語班、中文班之外，還公費送公務員和學員赴葡萄牙學葡語，赴北京學普通話和中文。此等措施在使公務員掌握中葡兩種語言方面的確取得了成績，但在領導人員的任用上，始終未能實行不偏不倚的雙語政策，即對葡語爲母語的人士沒有嚴格要求他們需掌握一定程度的中文水平，而對中文爲母語的人士則要求他們需要掌握一定程度的葡語。但現實環境是葡語在澳門華人中並不普及，在政府中能書寫流利葡語的公務員於1995年有4661人，扣除了1593名在葡國出生的人員後，祇有3068人，佔公務員總數的18.5%(25)，其中還包括了大批土生葡人，由此推論實際上精通中葡雙語的華人遠低於此數。這樣導致大部分的領導人員至今主要仍是葡國出生或葡語爲母語的人士(見附表九)。他們大部分不諳中葡雙語。根據澳門公務專業人員協會於1995年3月對政府其中十二個司級部門調查的結果，其主管人員平均百分之八十者僅識葡文，祇有百分之二十爲雙語人士，有些司級的主管懂雙語的僅佔百分之五左右。(26)
由於衆多的政府領導人員祇懂葡語，因此，葡語即成爲他們唯一正式、有效和方便的工作語言，形成現今政府基本上仍維持着多年來單一語言(葡語)的單軌運作模式。由於葡語單軌運作過渡到中葡雙語並用的雙軌運作的進程，與公務員本地化的進程關係密切，故雙語雙軌並行模式的推動不力對公務員本地化帶來很大的負面影響。如何克服語言問題，也就是如何有效地執行中葡雙語政策，對推進和落實公務員本地化至關重要。
5.欠缺一個切實的本地化計劃
公務員本地化是一個人員更替的過程，爲了達成公務員本地化的目標，它必須有一個計劃，制訂實施步驟與方法及具體的時間表，以作爲執行上的依據，避免在過程中出現盲目、雜亂無章的活動。
近年來，澳門行政當局在推行公務員本地化政策上，雖然能循按步就班，從下而上的正確策略，但至今尚未爲本地化制訂一個整體時間表，以強化執行。稍有進步是在1996年4月總督作出內部批示，規定1996年底前，處長以下職位必須由本地化人士出任，訂出一個局限性的時間表。(27)
澳門政府一直不訂下公務員本地化整體時間表所持的理由是各個部門工作情况不相同，如行政敎育曁靑年事務政務司黎祖智在1995年底列席立法會會議回應議員提出遞交人員本地化時間表的要求時稱“不可能制訂一個時間表，每個部門工作不同，按每個部門不同而採彈性方式，工作效果將會更好。”(28)同様，於1996年底在立法會回應同一問題時，亦表示當局不會制訂形式僵硬的時間表，但將透過在職培訓來貫徹公務員本地化的工作。(29)
其實，澳門政府就本地化時間表所持的觀點是值得商榷的，正因爲各部門工作不同，更需要制訂本地化時間表，以期有效地督促各部門按時間表而落實執行程序。
澳門政府在公務員本地化制訂整體時間表方面的處事方式，給人的印象是“見步行步”，欠缺一個淸晰的部署，不符合一般的行政運作程序。
6.欠缺一個有執行實權的專職監督機關
公務員本地化是政府人事管理的主要事務之一，範圍大且性質複雜。由於牽涉的公務員人數眾多，因而人事糾紛與衝突必增，所需於人事調整者的工作必更多，統一執行確不易爲，實有賴於促進各部門間的合作精神以竟其功。
澳門政府之行政職能由總督行使，並由多名政務司輔助。依據《澳門組織章程》的規定，政務司是總督的助手，本身沒有權力，透過總督授權來輔助總督推行執行性事務。澳門現行之組織架構包括七個管理部分，分由七位政務司負責，他們之間地位平等，互不隸屬。這行政制度的特點是具體執行政策措施的權責，很大程度上是掌握在各部門的主管手裡。在公務員本地化政策的落實上，我們可看到，政府架構內欠缺一個有執行實權的統籌有關事務的高官去部署本地化工作，以改善各機關本地化程度差距頗大的現象。如澳督於1993年2月雖在公務員本地化的備忘錄中對公務員本地化作出了指引，訂明該爲本地人在公職中創造更佳的條件晉升，並減少外聘人員的數目。可惜的是這個指引已被證明收效不大，原因是部分政府部門並沒有很好地執行這個指引，而同時政府本身又沒有一個專職部門對此進行監督。又如1995年6月底，澳督頒佈兩項有關推動公務員本地化措施的批示，設立公務員本地化關注委員會和部門內部工作小組。顯示出澳府是有意加強關注本地化的機制，但是僅有關注機制而缺乏更重要的切實落實的要素——具有執行實權的專職監督機關。使上述指引也未能起督導作用。
7.尚待完善的領導人員晉升制度
公務員本地化必然涉及到公務員的晉升制度。現行澳門公務員的職程分爲技術職程和官職職程。技術職程制度按學歷分類，晉升有嚴格限制，按其職位的年資、工作的表現等每二至三年晉升一個職級或一個職階；而官職職程制度——也就是領導和組長以上的主管人員的晉升則採用委任制，是根據考核與履歷審核相結合的原則進行晉升，而晉升的級別沒有限制，文化敎育程度也沒有具體規定。
就行政的觀點論，這種委任方式確有不少的優點，因權力集中，責任確定，指揮統一，不受牽制，自易造成有力、有效、行動迅速的行政機構；惟因在選擇時無具體規定和衡量選擇合適人才的客觀標準，易於造成在提拔人選時祇憑上級個人好惡，引用私人，產生不公正的現象，或因錯誤委任無能之輩使人員不能盡其才，妨礙人才開發，同時也帶來很多人事任免上的爭論。例如在1994年，澳門地區海島市政廳市政執行委員會在物色行政廳廳長一職時，就曾引起市民的議論，質疑旣然以本地化政策爲重要考慮因素，爲何仍然要到葡國物色人選(30)？此無疑突顯了澳門公共行政架構領導職位晉升制度問題。另一較近期的例子是在1996年5月澳門市政人員協會負責人在1996年5月份第一次澳門市政執行委員會會議前以公衆身分發言時(31)，就市政廳架構改組發表意見，認爲市政執行委員會在委任領導和主管人員時不公平，市政人員協會領導層人員被排斥，委任有徇私之嫌。市政執行委員會主席回應時表示市政廳在甄選新架構的領導人選時，是以技術、勝任職位的能力、專業素質、可信任程度等準則作考慮(32)。雖然，市政人員協會負責人在此次市政廳之改組中利益上受到損害而令人質疑其發言之可信性，但無可否認，缺乏客觀條件的委任標準，是引起此次爭論的原因之一。上述官職委任制度所存在的缺點並不利於公務員的穩定化和高質化，有礙公務員本地化的推進。
四、推進和落實澳門公務員本地化的幾點建議
綜合上述的分析，我們可以看到，澳門公務員的本地化，從總的發展趨勢來看，會離不開出現如下三種局面之一：第一種局面是目前的情况繼續拖延下去，中高級公務員本地化進展緩慢，直至1999年底仍未完全落實本地化，要留待特別行政區政府去完成整個本地化進程——這是有可能的，但必須盡力避免；第二種局面是中高級公務員本地化是按照《中葡聯合聲明》和《澳門基本法》規劃的藍圖快速邁進，在1999年底理想地完成本地化的工作，其中大部分的過渡官員，尤其是司、廳級官員，都能在原有工作崗位上經歷過一年以上的行政實踐階段——這是最理想的；第三種局面是本地化進展不快，到1999年底時，僅個別部門能理想地和漸進地完成中高級公務員本地化，其他部門是在特別行政區政府成立前的一刻才完成——這種情况最可能出現。當中第三種局面的推論主要是根據下述資料和報導：第一是過去數年來，中高級公務員，尤其是高級公務員本地化，進展緩慢(見附表二至六)。第二是澳葡政府目前仍未有打算制訂本地化進程時間表，而培訓人才仍然是現階段本地化最優先的工作(33)。第三是葡方明確表示是1999年12月19 日前完成所有的本地化工作(34)，意味着本地化工作到1999年12月19 日才完成。
公務員本地化到1999年底時將會出現哪種局面，未來兩年多的發展是具決定性的。無容置疑，本地化是一個複雜且處於不斷變化中的過程，需要作出全局通盤的考慮和規劃，但歸根結底，離不開分析它在進程中存在的問題後探求解決此等問題的最佳途徑。爲了能更理想地落實本地化，筆者的建議如下：
(一)跳出舊框框，努力求同存異
中葡雙方在本地化問題上存在不同理解的核心問題之一是“本地人”的定義。由於澳門的歷史，要爲“本地人”定下一個定義殊不容易。筆者認爲，《中葡聯合聲明》和《澳門基本法》已規定對原來澳門公務員中的葡籍和其他外籍人士予以適當照顧，况且，爲避免公務員隊伍甚至社會可能出現的分化，應暫時放下有關“本地人”定義的爭拗，努力求同存異，以有利於解開本地化問題的死結。
爲此，建議從一個較高的角度來看公務員本地化整個問題的所在，實際上就是：我們希望把怎樣的公務員架構過渡到1999年以後，並以此爲前提達成一些基本原則，再進一步協商出一套具體安排。這些原則包括：
1.爲了有利於整個社會的繁榮穩定，澳門需要一個由有效率的、善用各方面人才的、士氣高昂的公務員隊伍組成的公務員架構。這個架構應是能符合《澳門基本法》有關規定的，能體現“一國兩制”、“澳人治澳”，能平穩過渡、順利銜接。
2.公務員隊伍不但擁有第一梯隊，甚至擁有第二及第三梯隊合資格的人員以接任特區政府的主要官員職位。
3.高級公務員的構成必須反映澳門人口的主體是華人這個基本現實，同時，不排斥非華人公務員的利益。
4.確保公務員的任用和提升是根據其本人的資格、經驗和才能。
(二)制訂一個切實的本地化計劃
計劃爲管理要素之一。“計劃是預先決定的行動方向。在戰略層制訂的綜合計劃爲組織下層的決策規定了範圍。管理計劃是對付未來不確定性的一種手段，它促進適應與革新。”(35)
澳門公務員本地化的推行，作爲一個行政活動，是需要一個行政計劃，否則此活動是盲目的，難以成功的。因此，澳門政府在推進公務員本地化工作上，一定要有一個切實可行的、可操作性的、具有綱領性和統率性的計劃，所有其他計劃都要以之爲依據的。也就是說，每一年有每一年的計劃，計劃總目標必須符合政權交接的目標。有了計劃及時間表，執行起來便有了依據，便能更有效地督促各部門按時間表而落實執行程序。正如列寜指出：“任何計劃都是尺度、凖則、燈塔、路標。”(36)由於多年來澳門政府都未有就公務員本地化制訂一個具體的時間表，導致各司的本地化實際進度出現不平衡，或如行政敎育曁靑年事務政務司黎祖智所表示的：“本澳公務員本地化距離目標很遠，但成果理想。”等評語。(37)
現距離政權交接祇有兩年多的時間，澳門政府應在切實地落實澳督於1996年4月所作出的有關組長、處長職位本地化的批示的同時，明確規定司、廳級職位本地化的時間表和指標。誠然，公務員本地化的問題並非簡單地隨便找人“塡位”便可，而是質量與數量皆需兼顧，缺一不可。但是，沒有數量指標，質量指標就無從談起。具體進程表應該是1997年完成廳級職位全面本地化，1998年完成司級職位全面本地化。爲了保證質量及減輕過渡期高層官員的工作壓力及給予上任新職位的高層官員一個適應期，中葡兩國有必要訂立一個計劃或協議，安排熟悉澳門事務的原外聘高層官員出任顧問，任期可至政權移交後一段時間。這一點旣是符合《澳門基本法》之規定，又可緩和外聘領導層人員由於本地化政策利益受損而產生的矛盾和動蕩。
因此，必須盡快確定未來數年公務員的數目，特別是高層公務員和外聘顧問的數目，絕不能等待甚麼即興之作。當然，在過去六年廳長級以上領導人員的本地化進展的基礎上，制訂上述時間表，其速率之要求對澳門政府當局來說，會有一定的壓力，但是，此旣是目前澳府必須面對的現實情况，也是一條理論上和實際上正確無疑的道路。因爲在1999年政權移交時，公務員本地化是必須完成的。爲了避免因現時公務員本地化之進展延誤而令到特區成立時即出現大量高層官員的超速晉升而影響行政效率的情况，制訂廳、司級官員本地化時間表並按步落實，顯然是負責澳門過渡期內行政管理的澳門政府的當務之急和責任。
過渡期內澳門公務員本地化的落實程度越大，越早完成，則特區政府的根基就越紮實。
(三)設立具有執行實權的專職監督部門
行政執行是實現決策目標進行的行政活動，是爲實現已作出或最後批准的行政決策而進行的全部活動。其任務總的來說是貫徹國家政策、法律、法令、上級指示、決定、決議等，使有效地實現國家和政府的決策目標。行政執行是行政管理中的一個關鍵環節，離開執行活動，行政管理過程中組織、用人、領導、決策等環節業已完成的工作都會功虧一簣。行政執行的其中一個前提是組織措施落實，包括組織結構、人員配備、職位和責權的劃分、通訊聯絡系統、工作程序和辦事制度等(38)。因此，執行上的好壞，關係着行政管理決策目標的成敗。
回顧澳門政府近年來在推進公務員本地化工作上，已採取了很多措施，也取得了一定的進展。但由於在執行上存在一些不足之處，主要是一些批示皆未被大多數部門認眞地和嚴肅地對待，因而導致在公務員本地化推進上所取得的進展遠遠落後於形勢發展的要求。也就是說，參與政府決策的高層公務員的本地化距政權交接所要求的預期目標相當遙遠。執行上不足之處，在下述兩點中充分表現出來：
1.l993年2月18日，澳門總督頒佈公務員本地化備忘錄，列出一系列原則，訂明應該爲本地人在公職中創造更佳的條件晉升，並減少外聘人員的數目。可是，至1995年底止，從葡國招聘的領導和主管人員、高級技術員，比兩年前還要多。(詳見附表十)1996年4月，澳督發出批示，明確規定澳門政府所有的處長及組長職位，必須在1996年12月31日前由本地化人士擔任，但1996年已經過去了，處長及組長亦未能按批示之規定全面完成本地化。澳督僅透露延長半年時間去完成上述工作而未有交代原因。(見《澳門日報》1997年1月29日)
2.各個部門推進公務員本地化出現不平衡的狀况。有些部門祇任命幾個職位給本地人，沒有進行全面化的本地化，而是部分的本地化，有些部門在提升了本地公務員，如助理職位後，繼續安排此等人員從事原來的職務工作，沒有給予機會介入新職務的工作進行培訓和鍛練，或者是任命後不加強對他們勝任新工作的培訓(39)。這不利於加強新晉升人員的實際工作能力的培養，因爲每項工作或職位都有其運作的程序和職責要求，新晉升人員必須了解和學會這些運作程序和要求才能勝任工作。
上述兩項皆涉及本地公務員的晉升及工作能力的提高的執行不力，很大程度上根源於政府沒有一個具備監督各個政府部門切實執行政府的公務員本地化政策的職權的專職部門。因爲監督工作在行政管理活動中具有重要的作用。通過監督，可監視和督察政府部門有否按指示執行政府政策，檢查政策的執行過程和執行結果。這對保障澳門公務員本地化的有效落實是十分必要的。
雖然，爲了過渡期的需要，澳門政府曾於1990年10月設立了過渡期事務硏究曁計劃辦公室，於1995年7月，總督又發出批示分別設立公務員本地化關注委員會和各公共機關內部工作小組。但前者之職能祇是進行硏究，編制政策建議書，計劃及協調與過渡進程有關之活動(40)，而後者祇發揮關注機制之作用，兩者皆欠缺執行政策和監督的實權。
(四)切實落實中葡雙語政策
多年來，澳門公務員本地化的一個主要障礙是語言問題，不掌握良好葡語在技術上是難以進入中高級公務員職位的，而此與澳門存在着的葡語不普及的環境存在着矛盾。政府亦深明此理，故在公務員本地化政策提出的同時，也提出實施中文和葡文的兩種語文並行的中葡雙語政策。一方面擴大公務員招聘對象的範圍，以吸納更多本地人——主要是華人專業人士進入公職，此措施現已見到成效。至1995年底止，澳門政府的高級技術員和技術員職位由中文爲母語的人士出任已超越半數，分別是59.04%和65.18%(41)。另一方面，藉此雙語政策加強葡語在澳門社會上的普及程度，希望葡語的使用能隨着管治權的移交與中文一起順利過渡到特別行政區政府的日常運作中。
現在看來，經過了多年的努力，政府在對外溝通方面基本上落實了雙語化。首先是政府公報刊登的法律和其他規定多已採用雙語公佈。其次是大部分對外使用的表格已雙語印制。但是，在政府內部各部門之間的溝通運作上，基本上仍是以葡語做書面溝通工具，也就是維持着葡語單軌運作模式，此情况的出現有違雙語政策的精神和目標，妨礙高級公務員本地化的進程。因此，爲了創造良好的條件以有利高級公務員本地化的推展，完全地、切實地推行雙語政策是重要的一環。其中包括觀念和方法的更新。筆者具體建議如下：
1.屏除守舊觀念
要求一些處於領導地位的行政官員摒棄殖民地式的觀念和習慣，尊重澳門的語言文化背景和認眞對待未來的發展趨勢。從現在開始要十分重視中文在行政部門的普遍使用，華人公務員則不要以爲不久的將來，中文就可取代葡語成爲主要官方語言便不需學習葡語，相反，爲了能更有效地熟悉、繼承和改造澳門現有的行政制度，必須加深對葡語的認識，尤其是那些現已居中上層的華人公務員。在澳門政府方面，面對未來澳門特別行政區的兩種官方語文主次地位必會互換，不要像過去般祇勸諭葡裔公務員學習中文，而應該採取法律形式，訂明中文程度作爲中上層職位晉升和留任的重要條件。越高級層次的晉升，要求掌握中文程度越高，正如現在葡語之掌握程度爲華人公務員晉升或委任的重要條件一樣。此外，澳門政府也要正確認識中葡雙語培訓的目的之一是使現時的領導和主管人員都是雙語人士。
2.排除政府內部書面溝通上的障礙
主要的障礙在上層書面溝通上。此問題是目前仍存在的一個突出的難題，是中葡行政雙語化的一個核心問題。因爲上層職位到目前爲止多爲來自葡國的人士出任，他們極少能通曉中葡雙語。因此，在餘下的過渡期裡，內部文件大多數以葡文書寫的局面是很自然的事，且又是難於改變的。此時，一方面培訓重點應落於那些有潛質、有機會晉升領導職務、受中文敎育的公職專業人士身上。要求他們積極地學習葡語，熟悉葡國行政運作，並能做到直接用葡語起草內部文件。此也是延續澳門行政運作模式所必須的。另一方面，在政府上層書面溝通上，必須切實執行中葡雙語，給予中文實質性的行政語言地位。爲了配合本文第四部分第二點所建議的高級公務員本地化進程表，從現在開始廳級以下，1998年開始司級以下的均落實全面的中葡雙語化。此措施的切實執行，在今天必有利於有資歷和能力，但葡語程度較低的公務員晉升至領導層。而到特區政府成立時，則必會有利於中文程度較低的現任領導人員的留用。這樣旣可使政府能圓滿地落實雙語政策，又可充分使用現有人才資源，符合人事行政的主要目的。在此過程中所要克服的技術問題，則有賴於精英翻譯人員的培養和任用了。
3.突出培訓精英分子
雙語能否在政府部門內普及，人力資源的開發是一重要環節。近年來，政府雖大力在社會上推廣葡語，及向葡裔公務員推廣中文。然而，澳門實際環境所迫切需要的不是那些以中文爲母語者會說幾句葡語，又或者是以葡語爲母語者會說幾句中文的所謂“雙語人”，而是一些精通中葡語的“雙語人”。政府應將培訓語文人才的費用，集中使用培訓翻譯精英分子，突出和強調對中、上層公務員的培訓，使他們成爲未來治澳人才。對他們的培訓應設計一套切合實際、有針對性的培訓計劃，讓他們有更充分的時間和條件來掌握雙語，並熟悉國內外行政制度和擁有豐富的行政經驗。
4.進一步開發土生葡人的雙語能力
土生葡人是澳門社會的一個特殊群體。土生葡人公務員是政府部門中一股重要力量，是本地化對象之一，他們對政府運作，政權的順利過渡起着不可忽視的作用。從雙語、雙文化的觀點看，他們有葡國人和中國人所沒有的優勢，但同時也有自己的弱點——主要是不會讀寫中文。然而，祇要使他們認識到學習中文的重要性，激發他們的學習動機，幫助他們增強在平等競爭中的實力和才幹，加以培訓，他們將不難成爲澳門切切實實的“雙語人”，可在政府機關一如旣往繼續發揮橋樑的作用。方法是在現有的基礎上爲現在已位居中上層、具潛質的和打算留澳的土生公務員設計一套特別課程，除敎授中文外，還可加上中國歷史、文化等課程。這對過渡期公務員間的和諧環境定有促進作用。
(五)完善公務員領導層晉升制度。
科學的人事管理是公務員本地化工作中重要的一環，其實質在於開發人力資源。當中人才除需要重視培養之外，還要注意發現、羅致、選拔、挖掘。對於在職人員，人事管理的主要任務是有效地調動，發揮和保護他們的工作積極性。爲此，一定要建立和健全各種管理制度。因此，無論是從現代管理上的角度來說，還是從員工個人發展的角度來說，維護公平合理的用人原則是機關保持活力的重要保障。在公共行政領域來看，公務員隊伍是社會的中流砥柱，公務員的質素直接影響到政府的行政效率，服務居民的質量。公務員隊伍中的領導和主管一級的人員，他們是公共行政系統的骨干，此等人員晉升或委任，對保證公務員隊伍的質素就更顯得重要了。世界上許多國家或地區在招聘、提拔公務員的程序中都採用十分嚴格的制度，例如中國1993年8月14 日發佈，1993年10月1日起施行的《國家公務員暫行條例》第八章第四十條中就明確規定：“國家公務員晉升職務，應當具備擬任職務所要求的資格條件；其中擬升上一級領導職務的，一般應當具有在下一級兩個以上職位任職的經歷(42)。”其中所稱的資格條件，主要是學歷、資歷等方面的條件(43)。同時，暫行條例第八章第四十二條規定：“晉升國家公務員的職務，應當按照規定的職務序列逐級晉升，個別德才表現和工作實績特別突出的，可以越一級晉升，但是必須按照規定報有關部門同意。”(44)從以上的條例規定可見中國目前對公務員的晉升已有一套十分具體嚴格的制度。香港公務員之晉升制度，其提升準則包括品格、能力、工作表現、經驗、升職所要求的學歷或資歷。年資祇有在其他因素未能夠分辨最合適人選時，才會被納入考慮。所經程序是：成立選拔委員會，發出通知知會有關人員，由委員會基於過往考核報告，評核有資格獲提升的人員，評定是否適合晉升，向部門首長或公務員事務科提交報告及推薦名單，並於有需要時徵求公務員叙用委員會的意見，經核准後公佈獲提升人員名單。若是政務職系，選拔委員會包括職系內高級人員，主席由布政司或公務員事務司出任，且需徵求公務員叙用委員會的意見(45)
上述程序保證一切審核工作按原則辦事，最終的決定不能由個人決定，具有相當程度的公正性和合理性。
將中國和香港的晉升制度與澳門現行制度比較，澳門所要求的資格條件和所經程序較爲寬鬆，缺乏客觀科學和具體的標準，所以澳門現行的公務員領導層晉升制度應加以檢討、改良、完善，以適應社會發展和實際環境的需要。
具體的做法是按《中葡聯合聲明》和《澳門基本法》的精神，修改本澳公務員領導層晉升制度，資格條件和程序可參考中國和香港在此方面的有關規定，建立一個公平合理的機制，按照資歷、績效評估、道德修養、語言能力(中葡雙語，不應唯葡語是用)、學歷、專業知識、工作經驗、工作能力等方面來擇優提拔。爲了因應過渡期的時間有限，可適當縮短晉升級別的時間，但基本上要逐級晉升，以有利於晉升者有一個經驗積累的過程，同時在晉升或委任領導人員時必須優先考慮本地人，以體現公務員本地化。
以“高級公務員本地化”爲政府工作重點的今天，完善公務員領導層晉升制度，不僅關係到人力資源的開發與啓用，同時在很大程度上可緩解關於本地化對象的爭論。因爲對於葡裔人士而言，公平合理的晉升制度意味着所有澳門永久性居民都享有平等的公務員權益，消除他們對將會被排斥的恐懼，增強他們服務政府的信心；對華人居民而言，使他們相信在全澳人口中所佔的絕對多數，自然會出現較多的人才，如在公平合理的晉升制度下，獲晉升至中高層職位人數理所當然也會較多。
(六)提升華人公務員的歷史使命感
上述建議主要是圍繞着政府層面的工作，此等建議若能順利地和切實地執行落實，相信會出現較理想的本地化進程局面。但我們不能忽視可能會出現的其他局面，如公務員本地化進程仍然緩慢，到政權移交時才完成，甚至到時還留下少許工作，待特區政府去完成。
無論如何，澳門特別行政區成立時，公務員本地化必會得到落實，這是《中葡聯合聲明》和《澳門基本法》明確規定的。然而，公務員本地化不僅要有數量上的保證，還需有質量上的保證，數量與質量，必須相輔相成，使得澳門特別行政區政府是一個有效率的、能滿足社會的發展要求的，以本地人爲骨干的政府。
影響政府行政效率的因素頗多，除了法律、規章制度、組織結構和運作模式外，公務員的質素更是重要的一部分。按行政管理學的內容，公務員的質素除了學識和工作能力外，也包含着行政道德因素，且道德的力量更可彌補不可能規定得詳盡無遺的法律的不足。因此，社會上一方面需要繼續鼓勵公務員努力提高專業知識——方向應轉爲較着重現職專業技術人員適應未來工作的能力，如開辦一些以現行法律、規章制度、組織結構和運作模式爲綱要，深入介紹政府領導人員日常主要工作的課程，重點是給予學員模擬實習的機會，以能提高他們從事行政管理工作的能力。另一方面，也要加強意識形態方面的投資，提高行政道德的約束力，提高公務員的自覺性，使各種倫理道德規範內化爲個人的行爲準則或習慣。
回顧過去，立足現在，展望未來，澳門居民應認識到公務員本地化的推展，雖然很大程度上決定於政府的施政方針和執行態度，且又是過渡期內負責澳門行政管理的澳門政府的不可推卸的責任，但廣大居民，公務員本身及公務員團體的積極參與也是與此息息相關的。
公務員個人方面，必須要有克盡己職和負責任的心，多就本地化及過渡期問題發表意見，讓政府有所了解，須知道任何負責任的政府，必會聆聽和考慮其工作人員的合理要求，這方面恐怕需要適當強化必要的引導機制。
公務員團體方面，近年來在爭取公務員自身權益方面做了很多工作，成績有目共睹，亦無間斷地向政府施壓，要求加速公務員本地化的進程。而在另一方面，如促進公務員的責任觀念及公務員與上司間的互信，認識到公務活動的獨佔性和延續性，服務社會意識的加強及工作效率的改善等，就應多些關注和重視。這樣更可提高公務員團體在政府眼中的認受性，因爲政府與公務員團體對話的其中一個原意，是希望他們協助政府提高公務員的工作效率。因此朝着這個方向走，是有很多培訓敎育工作可做的，這就有賴公務員團體的積極提倡以及在澳門有影響力的人士和團體如新華社澳門分社的實質支持和推動。
特別要提及的是華人公務員，他們在全澳16，574名各級公務員中佔12，428人，接近75%，1，626名高級技術員中佔960名，相當於59%(46)。因此，在技術領域和基層方面，都是一股不容輕視的力量，而其重要性也隨九九年之臨近而必然會越來越大，是保證未來特區政府良好運作的主要力量。由於澳門是由葡國管治的，葡人及土生葡人一直壟斷了各政府部門的上層，而佔大多數的華人公務員，祇能出任中下層職位，仕途完全掌握在葡人官員手中，導致他們之中，有些人士氣低落，缺乏上進心，工作消極，存有“見步行步”的心態。近年在公務員本地化政策推行下，上述情况已有一定的改善，有部分突出的華人公務員已晉升至中上層職位，此也是公務員本地化的實質成果。廣大華人公務員應在此重要歷史時刻，在觀念上來個轉變，充分認識到未來的特別行政區政府是澳門本地人的政府。面對可能出現的政權移交時大部分高層官員都是剛上任的局面，良好質素的基層公務員和技術人員的支持更是不可缺少了，此責任就主要落在華人公務員身上。因此，公務員團體，特別是華人爲核心的公務員團體，在公務員本地化工作上，應從過去較重督促政府轉爲同時也較注重啓發和提升公務員的歷史使命感，努力提高自身質素，迎接未來之挑戰。
結語
如前所述，澳門公務員的本地化是在特殊歷史條件下產生出來的。它的有效落實是保障澳門順利、平穩過渡，是“一國兩制”、“澳人治澳”的重要前提條件，旣是一個亟待解決的實踐和理論問題，又是一個不容迴避的現實問題。目前澳門過渡期祇剩下兩年多，司廳級公務員本地化仍遠遠落後於形勢發展的要求，澳門政府若不切實地加快公務員本地化的步伐，恐怕會影響未來特別行政區政府的管治基礎，此事絕不能掉以輕心。
因此，本文經過分析找出澳門公務員本地化在推進過程中存在的主要問題。首先是中葡兩國政府在本地化的對象和達致目標的時限上的不一致理解，使公務員本地化工作一開始就陷入目標困境之中，至現在仍未解決。其次是澳門政府的政治意願太着重於葡式行政和葡語的延續，而忽視了現存的實際環境和未來狀况，導致雙語政策在推行上出現偏差，未能妥善解決長期存在的語言障礙，局限了社會上人才的全面使用。其三是雖然澳門政府已按其對本地化的理解，採取了一些措施以落實本地化，但是，由於未有制定本地化計劃，執行上又缺乏有實權的專職監督機關，再加上本地化的推行涉及外聘高層官員的個人利益，因而，在整個政策的推進上缺乏動力。其四是公務員領導層的晉升制度存在不完善之處，削弱了激勵機制，不利於公務員的穩定化和高質化，有礙公務員本地化的推展。
所以，針對上述澳門公務員本地化存在的問題。筆者參考了前人一些硏究成果和澳門政府發表的一些有關本地化情况的統計資料以及報章上一些有關本地化的報導，運用行政學有關理論和根據澳門過渡期的實際需要，認爲要在未來兩年多的時間內圓滿地、質量俱備地完成公務員本地化的工作，正確的選擇是，澳門政府必須有新的觀念，新的意識，表現出更大的誠意和決心，在執行體制上和技術上作出改善。社會上應一如旣往加以督促。另一方面，公務員個人和公務員團體，尤其是華人爲核心的公務員團體，必須要加強意識形態方面的工作，改變不合時宜的觀念，提高公務員的工作士氣，啓發公務員的歷史使命感，努力提高自身的質素，使工作責任心和工作能力都能夠全面提高，進一步鞏固公務員隊伍的基層力量和技術力量，迎接未來特區政府對公務員隊伍的更高要求。在此過程中，實有賴澳門有影響力的人士和團體如新華社澳門分社的實質支持和推動。
總之，公務員本地化是中葡兩國和澳門社會各界的共同目標，它的有效落實除需要澳門政府實事求是地執行、澳門社會各界的全面關注與配合外，也需要公務員隊伍本身的穩定和自我進取，努力提高自身的素質和存在價值。這樣，公務員本地化工作最終是有可能達到同政權交接相適應的目標的。
(指導教授：陳瑞蓮)
主要參考書目
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20.余振編：《澳門政治與公共政策初探》澳門基金會，1994年10月版。
21.(台灣)張金鑑著：《人事行政學》，三民書局印行，1992年8月第四版。
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註釋：
(1)吳志良著：《澳門政制》澳門基金會出版，1995年7月版第35－36頁。
(2)見《中葡聯合聲明》第二條。
(3)詳見吳志良著：前引書第33－34頁。
(4)詳情見羅忠誠、何佩珊：《澳門公職法律制度檢討》，載於澳門行政曁公職司(行政》雜誌，1990年第7期，第241－258頁。
(5)《95澳門公共行政之人力資源》，澳門行政曁公職司出版，第1996年6月版第I－9頁。
(6)見《澳門日報》1996年8月16日。
(7)《95澳門公共行政之人力資源》澳門行政曁公職司出版，1996年6月第Ⅱ－2頁。
(8)徐頌陶編：《新編國家公務員制度敎程》，中國人事出版社，1994年9月版，第1頁。
(9)夏書章主編：《行政管理學》，中山大學出版社，1993年11月版，第291頁。
(10)見《澳門日報》，1996年5月16日，澳督向傳媒談政府工作時的談話。
(11)見《澳門日報》，1996年5月19日，新華社澳門分社社長王啓人接受訪問時表示。
(12)見《澳門基本法》第九十九條，澳門基本法諮詢委員會印行，1993年4月。
(13)見《澳門基本法》第六十三條。
(14)見《澳門基本法》第九十八條。
(15)同注(12)。
(16)見《澳門日報》1992年7月10日，轉引自余振編：《澳門超越九九》，廣角鏡出版有限公司出版1993年6月版第72頁。
(17)吳志良著：前引書第192頁。
(18)吳志良著：前引書第189，190頁。
(19)見《澳門日報》1996年5月5日。
(20)已取得外國居留權仍在原居地生活的人士，但他的家庭成員已在移居地居留生活，因而他需經常乘坐飛機來往兩地，俗謂“太空人”。
(21)夏書章主編：前引書第159頁。
(22)見《澳門日報》，1996年3月6日。
(23)見《澳門日報》，1996年6月7日。
(24)詳見《澳門日報》，1996年7月30日；1996年9月25日；1997年1月22日及1997年3月19日之有關報道。
(25)資料來源：《95澳門公共行政之人力資源》，澳門行政曁公職司出版，1996年6月版，第Ⅱ－14。
(26)澳門公務專業人員協會；《過渡期論壇》，見《澳門日報》，1995年5月10日。
(27)參閲1996年4月26日總督第46－I/GM/96內部批示。
(28)見《澳門日報》1995年11月29日。
(29)見《澳門日報》1996年11月24日。
(30)見《華僑報》1995年4月9日。
(31)根據澳門市政區法律制度(第24/88/M號法律，連同第4/93/M號法律修改)第34條第3款之規定：“每月平常大會其中一次是公開的，在議程前有一段時間給予公眾發言，在該段時間內可向執行委員會提出問題及建議，而執行委員會得對有關發言規定時間。”
(32)見《澳門日報》1996年5月4日。
(33)見《澳門日報》1996年11月24日及1997年1月22日。
(34)見《澳門日報》1997年3月19日。
(35)孫耀君等主編：《西方管理學名著撮要》江西人民出版社，1995年5月版，第431 頁。
(36)《列寧全集》第32卷，第313頁，人民出版社1958年版，轉引自夏書章主篇《行政管理學》第168頁，中山大學出版社，1993年11月版。
(37)見《華僑報》1996年1月14日。
(38)參考夏書章主編：見前引書第180－185頁。
(39)澳門公務專業人員協會於1995年對在政府中擔任助理職位的公務員進行的問卷調查的結果，其中12.7%的被訪者認爲“上司未提供實習機會，工作與以前一樣”或“上司安排不當”及17%的被訪者認爲上司有意不讓自己接觸重要的工作。詳見《澳門日報》，1995年6月8日。
(40)《95澳門公共行政》澳門行政曁公職司出版，1995年5月，第234頁。
(41)《95澳門公共行政之人力資源》，澳門行政曁公職司出版，1996年6月第Ⅱ－26 頁。
(42)徐頌陶等編：《新編國家公務員制度教程》，中國人事出版社出版，1994年9月，第382頁。
(43)參閱徐頌陶等主編：見前引書第167－168頁。
(44)徐頌陶等主編：見前引書第383頁。
(45)“中港澳公務員制度改革”研討會發言稿，《香港公務員制度槪况》，香港政府布政司署公務員事務科，1996年1月。
(46)《95澳門公共行政之人力資源》，澳門行政曁公職司出版，1996年6月6日，第Ⅱ26頁。
