澳門官冗問題的成因、發展和影響*
張卓夫(澳門大學政府曁公共行政系)
The Cause, Formation & Effect of Redundancy among Government Labour
This article analyzed the cause of formation of redundancy in the civil servants of the Macau Government, its development and effect. It pointed out that this is a problem that needs to be solved urgently. The author considered that the government should highly concern in raising the qualification of the civil servants and improving its administration system. Now is the best time to solve the problem of redundancy of the government civil servants
引言
澳門的公職制度基本上是參照葡國傳統模式而形成的。由於過去是殖民地，澳門的官僚體制長期受特殊環境和特殊文化的影響，政府的科層組織(bureaucracy)未能跟上葡國民主化和現代化的轉變，亦未能完全適應澳門過渡期中社會發展的需要。
澳門公職體系目前存在的重要問題之一，是公務員人數多、科層組織臃腫、財政負擔沉重、服務效能與社會總體效益脫節，令澳門在發展與轉變中受到影響。
這是一個很有必要及早加以硏究的社會問題。本文嘗試就冗官對於公共財政負擔、吏治及社會效益等方面的關係進行探討，尋求防止官冗之患危害社會整體的途徑。
一、澳門公務員的數量與增幅
據行政曁公職司1991年9月發表的一份硏究報告透露，本澳公務員的總人數，1980 年爲4，602人，到1990年已增加至14，664 人，11年間人數增加超過三倍。
1991年政府雖然提出緊縮政策，但據行政曁公職司公佈的統計資料透露，至這年十二月底爲止，公務員人數達15，371人，比1990年又增加707人。
公務員的年增長率，在1980年只有4.7%，1980年以前的增長率與這個數字相差不大，但在其後的11年(1981——1991)，平均每年增幅達11.8%，其中1985年高達21.1%。從圖一中可以看到這期間人數逐年遞增的情形。
八十年代以前本澳公務員年增長率與香港相差不大，1980年本澳公務員的年增長率還比香港爲低。但香港公務員的年增長率在1983年之後大幅度下降，而本澳公務員的年增長率自1981年起大幅度上升，至1988年，本澳公務員的年增長率相當於香港的6.8倍，在1990年更相當於香港的12.8倍。詳見表一。
資料來源:澳門方面數據引自行政曁公職司出版的《九一澳門公共行政之人力資源》一書，香港方面數據引自聶振光所著《香港公務員制度》及香港年鑑。
上表中澳門公務員增加的比率。只是政府部門入職人數減去退職(絕大部份只是退休)人數之後與上一年總人數相比的比率。但由於大部份公務員在退休之後仍然由政府支付生活費(退休金及房屋津貼)，因而可以說政府財政負擔人數的增幅實際上不止於上表中的數字。
二、公務員增長與人口及經濟增長的比較
據1991年8月人口普查結果顯示，本澳常住人口爲354，528人。如果這個數字正確的話，按澳門公務員總數1991年6月爲14，964人①計算，公務員與人口的比率是4.2%，即每千常住居民中約有42人是公務員。
即使1989年公務員13，125人，全澳人口324，400人，則公務員與人口的比率也是4.0%。
玆列出鄰近七個亞洲國家和地區的同類參數比較，澳門明顯偏高。
若與先進國家日本相比澳門的官冗問題，就顯得更加突出。據何博傳所著《山坳上的中國》一書引述的資料，日本1983年官民比例爲1:236，即公務員佔全國人口千分之四點二，澳門1991年的官民比率剛好相當於日本上述比率的十倍(注意兩者時間相差八年)。
必須注意的是，各國對公務員的統計，包含大量的外交人員、軍人、在義務敎育系統中吃公糧的普通敎師和國家科技人員，有的還包括銀行，機場、水電供應、礦山等國營企業的僱員(實業公務員)，但澳門官方統計的公務員人數並不完全包含這些職位，甚至還不包含澳督、政務司、法官、檢察官、立法、諮詢機構成員以及貨幣曁匯兌監理署、澳門廣播電視有限公司等半官方和私營化機構的成員②。因此，按常理推算，澳門的官民比率是應當比其他國家和地區較低的。
澳門最近十多年由於新移民湧到，總人口增幅非常大。但若將同期公務員增幅與居民增幅比較，可以見到公務員增幅還比人口增幅大得多，兩者的比率並不合理。
按政府普查的正式公佈數據，1981年全澳有人口295，300人，公務員5，063人；到1991年全澳人口增至354，500人，公務員15，371人③。如此推算，過去十二年間澳門人口只增加了20%，而公務員卻增加了204%，即同期間公務員的增長率相當於人口增長率的十倍。
另一方面，公務員的增長與本地區經濟的增長也是不協調的。1982年至1990年公務員的平均年增長率爲12.7%，而同期間本澳GDP年均增長率只爲7.58%。
三、政府的更換與機構的重組
按照行政學的基本原理，官僚系統增加人員的正常理由主要是:1.公共服務容量增大；2.在失業率高企的時候，爲了宏觀經濟的調節，增加較多就業機會；3.挽留人材。
澳門公務員大幅度增加的原因顯然與上述第一項無重大關係。澳門的國際機場，新客運碼頭等需用公務員較多的大型公共設施還未落成，近年且有若干公營部門撤消，例如電訊、泊車管理、街道垃圾收集和各政府機構的淸潔工作私營化、賈梅士博物館關閉，等等，公共服務原則上應相對於人口與經濟的增長幅度而擴展，然而上文已經分析過，澳門人口、經濟的增長幅度與公務員的增加幅度差距非常懸殊。至於其餘兩項理由基本上也是不成立的，因爲按1990年官方統計，全澳失業人口佔總人口1.8%，近幾年本澳在不斷招聘外來勞工；而澳門政府整體而言亦未聞存在人材嚴重流失的問題。
澳門公務員急劇增加的原因，與澳門自1981年以來政府內閣頻頻更換，行政機構不斷“重組”的現實情况很有關係。這期間先後有伊芝迪、高斯達、馬俊賢、文禮治和韋奇立共五人擔任澳督，每位澳督都任用不同的政務司作爲內閣班子，有時同一屆政府的政務司亦有更換。新政務司通常都會改變下級的領導職位和組織架構。以往每一次機構的重組通常都意味着等級的提升、組織的擴大和職位的增加。
本來機構重組可以包含“精兵簡政”的目的，但澳門政府機構的改組難以發揮這方面的作用。一則由於政府機構的僱員實際上都屬於終身職位或受定期合約的保障，不易辭退；二則由於非正式組織(informal organization)、裙帶關係、山頭主義和黨派利益的原因，其中會有一些中高層領導人一旦掌握權柄，會不惜讓機構內原有部份人員投聞置散，也要安插與自己關係較密切的人。
據傅肅良所著《各國人事制度》一書所載，美國1978年提出文官改革法(Civil Serice Reform Act of 1978)的原因，就是由於公務員在受到甚多保障的情况下，人數不斷增加，而行政效率反而下降，政府部門主管不易辭退不稱職人員，唯有將此種人送到所謂“火雞園”部門。“火雞園”是指不做太多事，也不會發生大紕漏的單位。看來，澳門政府現在也存在這種養着不少閒人的“火雞園”。
澳門政府在1974年李安道任總督時只有29個部門，全部是廳級或處級單位，到1991年韋奇立任總督時，政府部門增加至51 個，而且絕大部份已升格爲司級單位。1981 至1986年高斯達任澳督期間，政府部門數目激增38%，是澳門歷來官僚架構擴充最爲急劇的時期(參看圖二)。
圖二中一些同屬司級的獨立機構，例如身份證明司與警廳的身份證科，海事署、政府船塢與水警稽查隊，都使人覺得有一定程度的功能重叠。有些機構是否有必要作爲這麼高級的獨立的行政單位，是頗値得懷疑的。
據葡文論壇周報1991年9月21日引述行政曁公職司的硏究報告指出，在1985年，每三名公務員有一名保安隊成員，由1987年起每四名公務員中才有一名保安部隊成員，l990年保安部隊成員佔全澳現職公務員的比率則爲22.7%，即七比一。上述數據從一個側面顯示，近年行政機構與治安機構競相擴充，治安機構以外行政部門人員的增幅偏高。
以上所述由於領導層人員頻繁更換和機構不斷重組造成公務員急劇增加的原因，顯然是値得硏究的。
誠然，從另一方面來說，一些政府部門的等級跳升和架構擴充，與增加其本身功能以適應澳門社會發展尤其過渡期的需求有關，其中最突出的是中葡文翻譯方面的功能。
例如負責翻譯政府文件的部門，原是民政廳屬下一個科，稱爲華務科，由1968年至1986年，先後升格爲處，廳和司。至數年前，政府又設立一個專門翻譯法律的法律翻譯辦公室，也是司級的獨立機構。另外，澳門市政廳等不少政府機構亦增設翻譯部門或增聘翻譯人員(包括只能作口頭翻譯的助理人員)。
澳門政府機構對翻譯人員的需求量特別大，原因是一向以來熟悉雙語的公務員太少。據1985年8月底行政曁公職司一項調查結果顯示，全澳當時所有8，433名公務員中，報稱能熟練地講、寫、讀葡文中文的只有76人，即只佔總數0.9%而已。
由於本澳公務員中的雙語人材缺少，本地的領導及專業人員數目偏低，政府爲適應過渡期實施雙語制和本地化的需要而推行一系列公務員在職培訓項目，其中包括每年大約三十人赴葡就讀，一共大約二百多人在本澳或中國大陸的大學就讀全日制課程以及每周佔用辦公時間數小時的短期課程。在職培訓的公務員減少或暫停本職工作，這也是政府在這幾年需要增聘較多人員的原因之一。
由於衆所周知的澳門本地公務員的敎育程度偏低，近年各級政府機構在推行本地化的過程中雖然增加委任本地人進入較高級的職位，但在某些情形下仍然需要具有較佳學歷和經驗的葡國來澳人員的帶領和協助。這也是近幾年公務員入職多而退職少的一個原因。
上述三方面的原因，對於本澳當前的特殊環境來說，是合理的。
總而言之，本澳由於社會發展，由於預備1999年前後有部份公職人員離澳，尤其由於過渡期推行本地化、實施雙語制的需要，公務員的數量略爲增加是需要的；由於澳門是一個社會複雜而規模細小的獨立行政區、公務員與人口等方面的比率稍高，也是可以理解的。然而，目前整體來說，公務員的數量和增幅顯然不適度，則有必要對其中不正常、不合理的原因加以檢討。其中由於機構過份膨脹而引致各級職位尤其爲葡國來澳人員而設的職位過濫、人力過於浪費這方面的原因最値得探究。
四、公職增加的連鎖反應
近年政府行政機構升格產生的後果，一方面是領導及指導級人員得到一次變相的升職加薪的機會，另一方面是各機構內設立的分支部門增加，因而領導及指導級的職位相應增加。
1983年高斯達政府頒佈新法例，使行政機構在招聘人員尤其合約和散位人員方面所受限制比以前寬鬆得多。
以上因素，促使更多葡萄牙人到澳門政府部門任職。
按1991年政府統計，在14，900多名公務員中，有1，585人來自葡國，全部公務員中有918人直接隸屬葡國政府編制⑤。通常來說，政府機構從葡國招聘人員，同時要安排他們在職的配偶、兒女等家庭成員在政府中任職，這樣無形中增加了許多本來可以節省的閒職。
從葡國來澳人員，由於對澳門的語言、環境比較陌生，通常需要較多翻譯、助理、秘書、司機等輔助人員，會引起職位增加的連鎖反應。値得注意的是，這種外聘人員在過渡期開始後人數仍有增加。以下是據1989年《行政》雜誌Isabel Barreto的文章及《澳門公共行政之人力資源》一書所述葡國出生現職澳門公務員增長的情形:
上述數據表明，1980至1990年，澳門政府現職人員總數增加219%，其中澳門出生者增幅只有188%，中國出生者增幅亦只有207%，而葡國出生者增幅高達1，124%。
從下表可以較詳細地看出中、葡、澳三地出生公務員在澳門政府職位中所佔比率升降的趨勢:
上表顯示，葡國來澳公務員佔本澳公職的百分率，由1980年的3.2大幅上升到1989年的11.1，同期本澳和中國出生公務員所佔百分率顯著下降。
按1991年年底行政曁公職司公佈的統計數據，葡國來的公務員佔本澳公職的比率，仍達10.9%。
無庸置疑，自八十年代尤其八三年以來，各政府機構增聘葡國出生人員，是本澳公務員人數增加的較爲重要的因素。
近年許多政府機構過份臃腫，僱員過份增加，連政府高層領導人、公務員團體負責人和立法會議都曾經批評過。
敎育行政曁靑年事務政務司黎祖智1991年年底在立法會列席討論1992年政府預算時就曾經舉文化學會(即現時文化司署)爲例，批評政府機構工作人員數目增長太快。
公職人員協會理事長方永強1991年12 月接受記者訪問時表示，政府有些臨時組織長期不解散，浪費不少人力，而一些機構功能類似而重叠設置也是不適當的。例如地圖繪製曁地籍署應與土地工務運輸司合併，房屋司不應與社會工作司分開。
立法會行政、敎育、靑年曁文化事務委員會1991年12月13日發表的意見書，也對行政當局提出這樣的批評:“過去數年政府不斷增設機構、增加人手，脫離了社會發展和實際需要，造成機構重叠，冗員過多。一個三十五萬人口的城市與目前政府架構是否配合是値得懷疑的。”
目前，不少政府機構由於擴展太快，辦公地方不足，同一個部門被迫分開多個不同地點辦公，例如澳門市政廳、土地工務運輸司、文化司署、社會工作司等，這樣、勢必引致人力的進一步浪費。
五、官冗與公共財政負擔的加劇
社會學的基本原理表明，在人口組合中，公共行政人員佔人口的比率愈高，從事社會生產人數的比率就會愈低，納稅人的負擔就會愈重。
比較其他地域來說，澳門的官冗問題給社會造成的負擔是特別沉重的。
衆所周知，澳們公務員薪酬比私人機構僱員高得多。據行政曁公職司的《九零澳門公共行政之人力資源》報告書所載，公務員在1990年的平均薪酬爲6，891元。而據統計曁普查司1990年5月進行“就業調查”的結果，全澳就業人口每月薪酬中位數只爲2，585元。又據澳門大學敎育學院講師黃國莤1992年3月初公佈的問卷調查結果，本澳官校敎師平均月薪7，000多元，比私校敎師月薪高出一倍。
公務員的福利津貼更是私人機構僱員無可比擬的。單就住屋方面來說，據葡文商業周報1991年聖誕前夕的一期報導，當時政府提供公務員居住的住宅單位約有2，200個，替公務員租用的超過600個(主要給葡國來澳的定期合約僱員居住)。另外有大約60名葡國或其他地域來的政府技術員居住在酒店，政府代支付的酒店房租一年達1，720萬元。至於未獲提供住宅又未有私人房屋的公務，現時每月收取政府的房屋津貼900元，公務員退休金方面的開支也是非常巨大的，據行政曁普查司的年報所載，全澳公務員退休金1985年爲6，582萬元，至1990年已上升至14，873萬元，即五年間增幅達126%。
由於公務員的薪金福利條件不可能調低(《中葡關於澳門問題的聯合聲明》和《澳門特別行政區基本法》都有訂明在1999年之後澳門公務員“薪金、津貼、福利待遇不低於原來的標準”)，因此公務員一旦過多產生的財政負擔就顯得特別値得重視。
據經濟事務政務司貝錫安1991年年底列席立法會討論政府財政預算的會議時透露，政府在公務員薪酬方面的開支，1990年比1989年增加45%。開支增加的原因，一方面由於公務員職位尤其中高層職位的增加，另一方面是由於公務員個人薪金津貼的增加，其中包括因調升年資、熾位、職階和超時工作、出外公幹而增加的開支。
公務員薪酬方面開支的增加，必然成爲引致政府整體開支增加的重要因素。
據1992年3月30日當時的立法會分析賬目委員會主席梁金泉在會議中指出，1990 年政府開支達55億元，比1987年(14億元)和1988年(28億元)政府開支的總和(五十二億元)還要多。這一年政府實際支出比原來預算超出33%，其中超較大的部門或項目見表七:
又據政府向立法會提交的《1991年本地區管理和施行的總賬目》顯示，這年公共支出預算本來是33.3065億元，但實際支出是47.9253億元，超支高達14.6188億元，幅度爲43.9%。
1990年和1991年政府開支的增加和失控；其原固與政務司貝錫安所說公務員薪酬大幅度增加的關係，是顯而易見的。
以下從1992年《政府公報》中隨意列出山頂醫院、澳門市政廳、海島市政廳和反貪污曁反行政違法性高級專員公署的財政預算數字爲例，以比較政府機構人員方面開支與資產及勞務，投資建設兩方面開支所佔的份量(金額以億元爲單位):
上表中四個機構在人員方面的開支(包括薪金、福利、津貼、退休金等)均達總預算的一半以上，比較之下，投資建設方面的開支就顯得偏低，尤其是兩個市政廳，只得兩成以下的預算金額用於投資建設(包括修建馬路、公園、下水道、綠化、街市、墳場、文化康樂設施等)。
據《澳門日報》1989年4月1日所載何山的《公務員招聘的啟示》一文說，1988年本澳在公務員薪酬方面的開支，已佔全澳財政總預算的38.8%。政務司貝錫安1991年在列席立法會關於政府財政預算的會議時亦承認，公務員薪俸總額已超過政府總預算的四成。這樣大的百分率，無疑是過高的。中國的官僚機構向來被國內外學者批評過於臃腫，然而大陸公務員以1985年計共爲1，900 萬人，吃掉國家預算的比率爲四分之一⑥，比上述澳門公務員的比率還低得多。
據1991年11月19日《澳門日報》專稿引述政府財政預算的內容指出，1992年行政方面的特定開支(包含直接人工成本和物料成本)爲22.9011億元，佔行政總支出39.32%。若與世界其他國家和地區比較，澳門的行政開支之多，也是非常突出的:
近年，澳門政府財政支出的增長遠遠超過本地區總體經濟的增長。1988年至1990 年澳門經濟的年均增長率爲7%左右，而同期政府財政實際支出的年增長率高達31.9%⑧。
澳門政府雖然近年財政收入仍有相當可觀的增幅，但由於支出增幅過大，自1990年起公共財政已經出現捉襟見肘的情形。
根據澳門政府所公佈的決算，1990年總收入59.9782億元總支出54.8998億元，盈餘5.0784億元。但若扣除歷年財政盈餘撥入的4.76億元、借款2.6億元出售澳門電力公司股份4.2億元，1990年的實際財政收入只爲48.418億元，應有6.48億元的赤字。
1992年澳門政府58億元的總預算法案首次正式出現2.5億元的赤字。根據官方的測算，這一年實際支出達70億元以上，超支達21%。
澳門1992年的預算總收入，雖然比1991年的增加7.7億元，即增幅16%，但政府還要宣佈實行財政緊縮政策，46個直屬行政部門中有12個所獲撥款比1991年減少，減幅由0.36%至48%。其中最令人觸目的，是敎育司所獲撥款由1991年的4.0953億元減至1992年的3.785億元，減幅達7.59%。在敎育經費不增長反減情况下，政府原訂在1992年開始推行免費敎育計劃遭到擱置。⑨。
根據統計曁普查司的資料，政府在公共醫療方面的開支，1989年至1990年的金額雖然由2.2554億元增加至3.3099億元，但醫療支出佔公共總支出的百分率卻由6.54%下降到6.03%。
又例如:沒有列入政府整體預算項目的澳門和海島兩個市政廳，由於1992年所獲政府撥款減少，引致興建街市、重修街道等多項市政工程延期進行。
根據1992年本地區財政總預算報告，用於居屋和社會工作方面的開支只佔總開支3.21%，而據林顯宗、陳明南合著的《社會福利與行政》一書引述台灣當局和聯合國公佈的社會福利消費支出佔政府消費支出的比率(百分率)，1977年瑞典爲47.1%，1978年日本、英國、美國分別爲15.7%、33.5%和16.9%，1980年台灣爲19.5%。比較之下，可見澳門在社會福利方面的開支太少。
總之、澳門公共財政在官冗壓力之下出現支出過大和分配不合理的情形，是使人擔憂的。
尤其令人擔憂的是，澳門政府現在賴以平衡支出預算逐年大幅增加的主要“法寶”，是博彩專營稅和賣地收益(參看圖三)。但是，從長遠來看，這兩種稅收都很不穩定，很不可靠。
澳門土地有限，相對來說公有土地更加稀少，因此賣地收益的不穩定性和可靠性不用多說。
至於賭場的收益和博彩稅，且不說1966 年“一二·三”事件所引致的極度萎縮，只說1985年以來就曾經有年增長58%與年負增長25%的巨大波幅。這種情形在下表中可以看到:
上表顯示，本澳博彩業稅收由1988年至1990年平均每年增長率接近四成，相信這是政府近年大幅度增加開支的主要依賴。但這樣巨額的稅收增長顯然不會長久維持。
從澳門政府的財政預算數據可以看到，博彩稅佔政府總收入，已由1987年的34%，上升至1992年的49%。政府財政對於博彩稅的依賴程度這麼大，而且還有愈來愈大趨勢，這就必然潛伏了令人憂慮的嚴重危機。
以下任何一種事故都可能引發危機:
1.世界性經濟蕭條。以往澳門賭場曾經因爲世界經濟蕭條而收益大減。
2.戰爭。倘若南沙群島、台灣海峽或中國大陸內部發生戰爭，澳門出入口貨物和遊客來往將會受阻。
3.鄰近地域開設賭場。除了越南正在開設賭場之外，膨湖列島、海南島、萬山群島、庫頁島、南北韓、菲律賓和香港都曾經傳過開設賭場的計劃，如果成爲事實，澳門賭場的客源將會大爲減少。
4.中國政府的影響。最近幾年澳門賭場收益連續大幅度上升，其中重要的原因是從中國大陵來澳公幹或旅遊的人士中不少是賭場的豪客，倘若將來尤其在1999年之後，中國政府實施或通過澳門政府實施禁止內地來澳人士尤其是政府公職和公營、半公營企業人員進入賭場，澳門賭場的收益或收益的增幅將會大打折扣。
5.制裁。某些國家對中國的制裁、報復行動、可能影響澳門。
6.罷工或恐怖襲擊事件。
由於官冗造成財政負擔沉重的問題，不容易在短期內消解，因此上述事故一旦發生，澳門公共財政將令陷入“由奢入儉難”的處境。
澳門政府並未如香港那樣成立財政儲備基金，每個財政年度即使有盈餘亦會撥到下一年度去用。這樣，澳門對於應付未來可能發生的財政危機就顯得很被動。對於這一點，中國國務院港澳辦主任魯平似乎也有所覺察，他在1993年4月接受《華橋報》記者訪問時曾經指出:“因爲澳門沒有財政儲備，現在我們很難預測到了1999年澳門特區政府成立的時候，財政上到底有多少錢可以花。如果一點儲備也沒有，特區政府也就很難辦事情了!”
六、官冗與官僚主義的產生
官吏愈多，愈難於治理。元人張養浩(11)慨歎“人徒知治民之難，而不知治吏爲尤難”，乃屬至理名言。
英國著名政治家和歷史學家帕金森，在1958年出版的《帕金森定律》一書中，揭示了政府部門用人越來越多的秘密在於，當官者寧願找兩個比自己水平低的助手也不肯找一個與自己勢均力敵的下屬。由於人多了，互相之間又製造出許多“工作”，於是人員進一步擴大，結果陷入機構越大扯皮越多，而人員增加也越多的惡性循環之中。(12)
這種情形似乎也存在於澳門的官僚系統之中。
筆者曾經訪查過一個廳級部門，1991年該廳招聘相當於處長的技術部門主管。本來在本地招聘一個懂雙語的人擔任這個職位並不困難，但葡人廳長偏要從葡國招人。從葡國聘來的官員帶同妻子來澳，於是有關部門又特地爲他的妻子安插一個職位。又由於這個葡人不懂中文，機構領導人唯有安排一個懂中葡語的土生職員當他的助手。當然，還要爲他而增聘汽車司機，增購汽車。由於增聘了司機、助手等職位，又引致人事、會計、庶務等部門需要增聘人手。而這類普通工作人員增加到一定程度，又需要相應增聘管理人員。這就是帕金森所說的惡性循環。
目前，本澳工務員聘任制度不夠完善也不夠正規，成了加劇這種惡性循環的因素。
據《公共行政人力資源》一書所載，截至1989年年底計算，公務員中屬固定編制和臨時編制的人員合共只有4，597人，佔公務員總數35%；其餘8，528人即佔公務員總數65%屬定期委任人員、編制外合約人員或散工。據前任行政政務司顧問、前任澳門市政議會秘書長梁官漢1990年4月在一個講座中說，近年來招聘的公務員絕大多數屬於編制外的職位。
澳門政府並非如香港政府那樣由一個專責部門統籌公務員的招聘。編制外公務員的招聘更無需經公開的考試、甄選程序，而是按各機關長官的意志決定，或由基層部門主管提名報上一級長官任命。
上述種種因素可能引致各行政部門在人事方面存在山頭主義、非正式組織和裙帶關係。而這些弊端又可能引致機構內部矛盾加劇，士氣低落、權責不淸、效率下降、貪污瀆職等問題。由於機構內部膨脹過急，又可能引致訓練不足、質素下降、紀律鬆馳、辦公設施及後勤供應匱乏等問題。
在管理學上有一條著名的R.B.苛希納公式指出，若實際管理人員比最佳人數多三倍，時間就要多花兩倍，成本要多花六倍。這種多花時間和成本的現象在澳門是顯而易見的。
長期以來，澳門居民在辦理出生或物業登記、申領牌照或證件、進行民事訴訟等方面，耗費時間太長(甚至辦理一件事情等候超過一年也不足爲奇)，相信最重要的原因是有些部門存在敷衍塞責的陋習。
不少政府機構在制訂和執行決策方面也是過於緩慢的。例如的士同業在波斯灣戰爭之前要求加價，等候差不多一年，當局才能作出決定。黑沙灣祐漢新邨興建街市的計劃，自正式公佈之後五年仍然未能動工。免費敎育的計劃在1983年已經提出至今仍然實施無期。
按照組織行爲學的基本原理，當管理者的下屬數量過多時，他的注意力、記憶力、體力及其他能量都將會支持不來，從而很難成功地對下屬的工作表現施加控制。因此，組織行爲學的很多學者認爲，管理者最理想的下屬人數爲三至六人，若超過此數，便會產生控制幅度(span of control)過大的困難，一則員工內部容易產生支離派系，二則個別員工的參與程度將會減少。(13)。
近年澳門官僚系統的橫向分化(horizontal differentiation)、直向分化(vertical differentiation)和地域分化(spatial differentiation)都有加劇，勢必令內部的協調、控制和溝通增加困難，較易造成訊息扭曲，權威失漏等弊端，並可能造成內部凝聚力減低，中央乃至基層的管理權力和效能受到削弱，因而令政府工作的績效下降。
謝高橋甚至在《社會學》一書中引羅馬帝國的崩潰爲例證提出警告說:“(科層組織)擴展的傾向有時會導致正式組織(formal organization)的瓦解。”這個道理看來是很値得重視的。
結語
綜上所述，澳門積存下來的官冗問題，對於公共財政和吏治兩方面的危害都是不容忽視的。尤其値得憂慮的是，這個問題發生在澳門的過渡期，可能窒礙政權轉移和社會進步所需要的動力以及“三化”特別是公務員本地化的正常推行，不利於社會的穩定和居民的整體利益。
官冗之患正如人體的腫瘤一樣，必須及早發現，及早治理。
筆者認爲，反貪污曁反行政違法性高級專員公署、立法會和行政當局應當採取配合行動，從完善相應法制着手，檢查和遏止政府中官署架構叠床架屋、人員委任逾制超額的現象，尤其要極力減省招聘不熟悉本澳語言和環境的外地人員，逐步安排他們在合約期限屆滿之後返回原居地。
目前，官僚系統的幕僚組織(staff organization)有些只需要幾個人至十來個人工作的卻成立廳、甚至司級的單位，這樣勢必造成官多兵少，多支藽俸，易於藏納冗員的弊端，看來很有必要加以整頓。但有些直線組織(Line organization)的人員旣已增加，則需要明確分工，補充策援人員，以便加強督導，提高工作效率。
那些沒有必要繼續存在的政府部門就應當撤消或私營化。例如，據政府船塢廠長施利華1992年2月28日對記者稱，該船塢的造船部門現時造船的成本比從香港或中國購買同類型船隻的價錢還要高，(14)但政府當局仍繼續向這個部門訂購水警輪，這種違反經濟原則的做法，是否妥當?
香港在經濟上有今日的成就，與香港政府推行一套優良的公務員制度有關(15)，澳門在這方面很有必要借鑑。由於現在公務員人數已經很多，澳門應該正式設立類似香港銓叙科的機構，統一負責公務員的管理、訓練和任免，嚴格控制招聘公務員的質量和數量。這樣一則可節省政府部門各自招人，各自培訓的人力物力，二則由於公務員能力的提高加上電腦等科技產品的應用，就可以相應減少招聘公務員的數量，同時減輕一般人員對於督導的依賴。
政府亦應當考慮對其他一些過於分散的部門實行集權管理，把每一獨立部門所需要的專家集中起來成立智囊團，這樣可以在更大範圍內使用人材，節省人力方面的開支。例如吳志良所著《澳門公共行政如何與基本法銜接》一文指出，本澳各司法機關都有自己獨立的電腦(資訊)部門，軟、硬件皆不統一兼容，造成人力財力資源的浪費，這種職能重叠的現象應當避免。
現在香港政府對公務員人數的增加幅度實行嚴格控制，規定一般情况下每年不超過2.5%，這是値得澳門政府效法的。
在目前階段，控制公務員增加幅度而不直接裁員(解僱非定期委任人員)，是紆解本澳官冗問題最適當的方法，其理由除因爲本地公務員實際上都屬終身職位之外，亦與澳門過渡期的現實有關。預料在1999年前後將有部份本澳公務員離開澳門(16)。因此，倘能有計劃、有步驟地完善人事制度和做好人事工作，九九年前後是紆解本澳官冗問題的好時機。
筆者堅信，要使澳門社會健康發展，就必須改革和完善澳門的公務員制度，如要改革和完善澳門的公務員制度，則必須從防治官冗入手。這是澳門現實中一個關係重大、影響深遠的問題。
(一九九二年一月十一日完成初稿，一九九三年五月廿九日最後修改。)
* 本文是澳門大學學生的論文。
註釋:
①.數據引自澳門廣播電視公司的新聞報導。
②.參考《行政》第五期Isabel Barreto所著《1980年至1988 年間政府現職人員發展情况》一文。
③.1991年人口數據根據當年八月底人口普查所得，公務員數字是當年截至十二月底止的官方統計。
④.經濟增長數字引自《澳門經濟》第二期及楊允中所著《澳門與現代化经濟增長》一書。
⑤.詳見《澳門日報》1992年3月13日報導。
⑥.詳見《山坳上的中國》第三二三頁。
⑦.澳門以外各國數據引自《簡明不列顚百科全書》。須注意的是，統計年份不同，行政費包含支出項目亦未必相同。
⑧.資料引自《澳門經濟》第二期。
⑨.政府擱置免費敎育計劃據聞還有其他原因，例如敎育法還未完善。
⑩.資料據葡新社1991年的報導。
(11).張養浩(1270-1329)，散曲作家，曾任監察御史。
(12).帕金森定律以下式表示:×=
，式中，×爲行政部門每年增加的職員人數，K表示一個要求增派助手達到提升目的的人，I爲K被任命到退休期間的年龄，M是部門內部互相扯皮而耗費的勞動時間，N是被管理的單位數，資料引自《山坳上的中國》。
(13).據高尙仁、伍錫康合著的《组織行爲學》一書第128頁所載公式:C=N(2n/2=+N-1)，N是直接受管理人員所督導的成員數目，C表示行政上所有可能的直接關係。當成員超過五名時，C的數目會急劇地上升；當N增加至6時，C値會由100增加至222；當N趨近於10 時，C値可達521。接觸的強度是依據级數速度累進的，故此就增加了有效督導的困難性。
(14).詳見1992年2月29日《澳門日報》。
(15).1993年5月10日香港《明報》所載馮世英的文章指出:“現在香港在經濟上有如此傑出的成就，除了港人努力之外，我相信與七十年代中期香港政府下決心打撀貪污及推動一套優良的公務員制度有關。”
(16).據《華僑報》1993年3月24日報導、政務司黎祖智在葡國表示，在1999年將有接近半數澳門公務員轉回葡國。又據公職人員協會於1992年的問卷調查結果，在收回的1420份問卷中，有36%將會在1999年後離澳，有28%希望納入葡國公務員編制。
主要參考書目
一、《組織行爲學》，高尙仁、伍錫康著、台北三民書局於民國77年出版。
二、《社會學》，謝高橋著，台北巨流圖書公司於國民71年出版。
三、《澳門》，繆鴻等編著，中山學出版主於1988年出版。
四、《各國人事制度》，傅肅良著，台灣三民書局於民國75年出版。
五、《澳門政治制度》，吳志良著，澳門公共行政管理學會1993年出版。
六、《香港公務員制度》，聶振光著，中華書局(香港)有限公司於1991出版。
七、《澳門與現代經濟增長》，楊允中著，1992年由澳門經濟學會出版。
八、《山地上的中國》，何博傅著，1990年三聯書局出版。
九、《行政》雜各期，澳門行政曁公聯司出版。
十、《澳門公共行政人力資源》1991年期及1992年期，行政曁公職司出版。
