澳門特區的司法獨立淺析

蔡武彬*

一


　　1999年12月20日凌晨，澳門特別行政區宣告成立。特區立法會以第9/1999號和第10/1999號法律建構了自己的司法制度。這個行使《澳門特別行政區基本法》第19條賦予的獨立司法權和終審權的司法架構，由初級法院、中級法院和終審法院組成，取代過去第一審法院、高等法院和在葡萄牙的最高法院、最高行政法院和憲法法院對澳門的管轄權的三級法院體制，以及維持由法院和檢察院組成司法組織的司法架構。
　　特區的初級法院和行政法院屬第一審法院。其中行政法院爲專門法院，基本上保留了澳葡政府時建構的體制和管轄權。它主要行使解決行政、稅務和海關方面的法律關係所生的爭議的第一審管轄權(《司法組織綱要法》第30條)。
　　變化較大的是初級法院。《司法組織綱要法》不但將以前屬於專門法院的刑事預審法院並入其中，成爲一個專門的法庭即刑事起訴法庭①，行使法律賦予的專門管轄權(《司法組織綱要法》第29 條)，而且將以前由普通管轄法院行使的執行刑罰方面的職權轉由刑事起訴法庭行使②。
　　除了這些專門法院和專門法庭的管轄權外，其它所有的第一審法院的管轄權均由初級法院的六個分庭行使(《司法組織綱要法》第28條)。這種排除法的規定沿襲了以前的第17/92/M號法令規定方式，因爲《司法組織綱要法》並無明文規定初級法院(除了刑事起訴法庭)的具體管轄權，而衹是規定了它內部的獨任庭和合議庭的運作方式(第23、24條)。
　　每一個獨任庭法官(除了下面所講的專案法官)分掌一個訴訟庭，並依法官委員會的安排依一定規則組成合議庭。其主要工作是主審僅由獨任庭(除了刑事簡易程序、輕微違法案)介入的案件及準備及命令執行合議庭介入的審判前後的一切訴訟手續和訴訟行爲。
　　初級法院的合議庭主席的制度是從1997年6月才以第28/97/M號法令建立。這個法律雖爲特區第9/1999號法律所廢止，但仍然保留了這種合議庭主席專門管轄權的制度，衹不過擴大了合議庭主席在出現合議庭於訴訟過程中依訴訟法不能參與的情況下，仍繼續餘下的訴訟審判和作出判決的職權(《司法組織綱要法》第24條第二款)。
　　此外，在初級法院中，因應案件的特點及法官數目的情況，臨時確定由兩位法官專門處理如刑事簡易程序、輕微違法等案件，並且參加合議庭的審判活動。他們所被分派的案件不固定於某一個訴訟庭，而是以案件的性質作區分。
　　另外一個重大變化是將原有的審計法院從司法架構中撤出，建立屬於行政機構的審計署(特區第11/1999號法律)，廢止了其原組織法的第18/92/M號法令(見《回歸法》附件一，第四)
　　中級法院行使的權限及運作方式，除了原高等法院以全會方式運作的職權移至終審法院外，基本上保留了原高等法院以分庭方式運作的管轄權和運作方式(《司法組織綱要法》第25、26及36 條)。變化較大的是中級法院院長的權限，一改過去不參與分庭的審理工作的制度③，除了主持評議會和聽證以外，還行使所有案件(除了他必須迴避的案件外)的助審法官的權限(第42條第(五)、(六)款)。
　　終審法院的設立，不僅具有表現澳門特別行政區政府行使獨立終審權的意義，而且在司法制度上結束了自1992年以來高等法院實際上行使如葡萄牙最高法院和中級法院的職權的局面。這種局面的結束，也結束了澳葡政府建立起來的與其自己的訴訟體制的原則，尤其是刑事“控告原則”、“法官迴避原則”不相容的怪東西④。終審法院的運作方式不同於以前高等法院的全會，院長也是助審法官之一，衹是不製作裁判書，現有的三位法官全都參與所有(除了某個法官要迴避⑤)的案件的審理。
　　最後一個組織結構上的變化是司法行政管理的獨立。由《司法組織綱要法》第50和69條建立的終審法院院長辦公室和檢察長辦公室分別統籌各級法院和檢察院的技術、行政和財政事務，即是將以前由司法事務司及其司法公庫的司法管理事務分別轉由終審法院辦公室和檢察長辦公室行使。它們的組織章程已分別於2000年3月6日的第19/2000號行政法規和1月3日的第13/1999號行政法規作出具體規定。
　　各級法院之間，除了下級法院對上級法院在上訴案中作出的決定必須強制遵守之外，沒有任何的上下級的領導關係，甚至作爲法官的管理機構的法官委員會也僅可以決定法官之間的案件分派、委派工作，而不能命令其對某種案件作出特定的決定或提出指引。
　　檢察院除了上述的司法行政管理上的獨立外，原有的法律所賦予的職權的功能以及上下級領導關係的架構基本保持不變。

二


　　澳門回歸祖國，是一個重要的政治事件。這裡所謂的政治事件並非單純指政治上的意義，而在本文中要探討的內容決定了要定義它爲法律上的意義。因爲一個政治行爲，尤其是因此而伴隨的立法行爲，是產生一系列法律關係的重要因素。1949年，當中華人民共和國成立之時，宣告廢除原中華民國的“六法全書”。這樣，賴於這些法律而存在的法律關係因此失去了它的法律基礎。當新的政權的建立，制定自己的憲法，人們自然同意憲法是革命的遺產，通過憲法，革命正式得到了其合法性和法律地位⑥。澳門的政權交接，雖不能比作一場革命所帶來的變化，但是，這個政治事件給澳葡政府四百餘年的政治統治劃上了句號，尤其是他們的四·二五革命後建立的憲政體制引伸至澳門的歷史也因此結束。
　　澳門特區政府成立後第一時間通過的第9/1999號法律宣告所有未結的違憲審查和保護上訴的案件終止訴訟，特區終審法院也相應自其第一號上訴案起宣告幾宗未審結的“違憲審查案”及“保護上訴案”終止訴訟⑦。
　　在澳門的所有違憲審查案，在1999年5月31日前均由葡萄牙憲法法院作爲唯一有管轄權的法院審理。這是由《葡萄牙共和國憲法》第223條及第28/82號法律(《憲法法院法》)授予其權限的。依1999年3月20日的葡萄牙總統第118－A/99總統號令及同年5月24日澳督頒布的第20/99/M號法令，將原憲法法院行使的權限6月1日起轉由高等法院的全會行使⑧。因此，這些案件陸續轉由高等法院繼續審理。除了在回歸之前已審結的違憲審查案外，其餘的將自動轉由終審法院審理⑨。
　　《回歸法》(第1/1999號法律)以附件一廢止了第20/99/M號法令，還有第17/92/M號法令等規範司法體制的法律，並以第9/1999號、10/1999號兩個法律在適用《澳門特別行政區基本法》的基本原則下建立了自己的司法體制，尤其是建立了標誌獨立司法權、終審權的終審法院⑩。這樣，原由葡萄牙制定的違憲審查的法律，尤其是28/82號法律，在澳門自動失效。而《基本法》沒有建構自己的可以承接原有的違憲審查的制度，而且也不能套用作“違反《基本法》”審查的上訴制度，但違反《基本法》僅可以在正常的上訴案中作爲一個上訴的法律理由。(11)
　　實際上，除了任何一方當事人、檢察院可以在其上訴中以違反基本法作爲上訴理由外，法院均有義務和權力解釋《基本法》(《基本法》第143條及《司法組織綱要法》第16條)，亦即在任何一個判決書中包括第一審判決書中，以某些行爲、法律和行政法規是否違反《基本法》作出判決(當然不包括外交和國防的事務)，而這個判決過程就是行使法律賦予的解釋權。
　　檢察院作爲司法制度的組成部分擔負着刑事訴訟，參與民事訴訟維持民衆利益，監督法律的實施，尤其是行使監察《澳門特別行政區基本法》實施的權限(12)。這是一項新的權限，對它的行使能否令檢察院僅以任何其他機構的行爲，包括司法行爲，裁判違反《基本法》而提出違法審查呢？這將留給司法實踐去解決(13)。
　　澳門的回歸，意味着在澳門的主權的改變。代表着主權的機構沒有改變，而它們所代表的主權的主體變了。法院，是代表這個主權的機關。這一點在澳葡政府的《澳門組織章程》第3條可以見到。這種變化當然必須反映在這些機關的活動中。在以法律所確認的法官的自由心證作出的判決中，能否一如旣往地援引葡萄牙各級法院的判決所含的司法見解呢？似乎衹在終審法院的判決中見不到以前的做法，即援引葡萄牙法院的司法見解。對於繼續援引者是意識不到回歸帶來的主權的改變，還是持着無改變的必要的觀點？若爲前者則容易解決，即停止這種做法而已。若是後者，則比較麻煩。雖然，澳門的司法制度與彼等有千絲萬縷的聯繫，但是，這種援引另一主權國家機關的司法判決爲己之法理，同援引美國以及法國等的司法判決有何兩樣？這是一個主權的形式標誌的問題。不過，隨着以前的高等法院的司法見解已經包括了不少的法理學說之勢使中級、終審法院的判決逐漸增多，並使人不捨近而求遠時，這种現狀會逐漸改變的。

三


　　以上所述僅是回歸給司法制度帶來的組織結構和職權範圍的變化和整合。但是，葡萄牙共和國憲法所沿襲法國大革命以後建立的延伸至澳門而貫穿整個法律制度精神的三權分立制度仍留於新建構的司法制度中。雖然，任何一個三權分立的制度都沒有完全相同的，正如盧梭所作的命題：“沒有一種政府形式適宜於一切國家”(14)一樣，澳門所維持的三權分立以行政主導爲分權原則，行政權也擁有立法權，而且有很大的立法權，但是唯有司法權的獨立和法院專有審判權是所有三權分立制度所共通之處。
　　《基本法》第82條規定“澳門特別行政區法院行使審判權”；第83條規定：“澳門特別行政區法院獨立進行審判，衹服從法律，不受任何干涉”。而依此制定的《司法組織綱要法》(第9/1999號法律)第1條規定：“澳門特別行政區享有獨立的司法權和終審權”，第3條規定“法院爲唯一有權限行使審判職能的機關”，而第5條也重復了《基本法》第83條的規定。
　　法院的獨立是司法權獨立的一個重要內容，它的這種獨立性必須以《司法組織綱要法》第5條第三款規定的按《司法官通則》所作的規定，透過法官的不可移調及無須負責以及設有一個獨立的管理及紀律機關予以保障。
　　其實，法院的獨立性，除了上述所講的所建構的司法體制的獨立之外，更重要的是要通過法官的獨立性而顯示出來。法官的獨立性，一方面表現爲人事方面的獨立性。雖然，所有法官都是由行政長官任命的法官推選獨立委員會推薦並由行政長官任命，但是，他們都必須在這個行政主導的政府架構中保持獨立。另一方面則是法官在履行職務時的絕對獨立。而衹有這樣，才有眞正的司法獨立。《司法官通則》第4條寫明：“澳門特別行政區法官依法進行審判，不聽從任何命令和指示”。這種獨立性表明法官的裁判對任何公共實體和私人實體有強制力，且優於任何當局的決定，而且任何不執行法院裁判而須負責的人應予科處制裁。
　　法官的不可移調表現爲：不得將法官調任，將之革職，命令其退休，將之免職、撤職或以任何方式使其離職，除非在法律規定的情況下。例如《基本法》第87條第二款規定的法官衹有在無力履行其職責或行爲與其所任職務不相稱的情況方可由終審法院院長任命的不少於三名當地司法官組成的審議庭進行審議作出免職建議，以及《司法官通則》第54條及第六、七章規定的情況，才可決定法官的停職、終止職務、退休或處於待安排工作狀態。
　　法官對作出的裁判不負責，即是不得使法官對其以法官身份所作的裁判負責，除非法律有明文規定的其它情況(《司法官通則》第6條)，因爲法律賦予法官依自由心證作出裁判的價値，這也是其司法權的價値(15)。法官依自由心證作爲的決定，尤其是對事實的認定，除非有明顯的對證據的錯誤分析，是不可以上訴的(16)。
　　作爲管理司法官的獨立委員會在新的司法制度下有了很大的改變。一方面是將法院司法官和檢察院司法官的管理機構分開，成立“法官委員會(17)”和“檢察官委員會(18)，以取代以前的司法委員會和司法高等委員會，另一方面，管理司法官的獨立機構將分別由獨一個委員會負責(19)，此乃由於澳門成爲一個獨立和有終審權的法域，也自然失去了以前的司法高等委員會存在的基礎。
　　設立法官獨立委員會除了是表明法官及法院的獨立性以外，還表明通過採取包括其任命的查核員進行評核司法官的工作在內的措施，使法律所保障的法官的不負責和不可移調的制度有一個制約的機制，以使這個法院的獨立性的精神得到完全的體現。
　　司法獨立是一個法律價値，它在一個法律制度中的存在，不應依政權的改變而失去它的精髓，因爲它是民主和法治社會的象徵。一旦它成爲一種文化爲人接受，將成爲不可抹減的東西，正如滑鐵盧一役可以摧毀拿破崙的帝國，卻摧毀不了他的《民法典》一樣，可以根植於人們的文化意識之中。
　　上文提到澳門特別行政區的《司法組織綱要法》廢止了違憲審查和保護上訴的機制，甚至終審法院不認同可以作違反基本法的審查的上訴，表面上看去，似乎澳門居民受司法保護的機制少了，會擔心其權利得不到完全的保護。其實不然。接受了這個司法獨立的價値，建構一個旨在保障居民的基本權利、以完善的程序維護民衆利益的司法制度，人們就將不必擔心政權的交接令法治社會一去不返了。

附：澳門特別行政區司法結構圖


　　注：1.機構的次序純粹因圖表位置的方便；
　　2.其中一位合議庭主席將主持行政法院的合議庭


　　*澳門特別行政區中級法院法官。
　　註釋：
　　①也許是爲了因應《基本法》第85條關於保留刑事起訴法庭的制度的規定而設。
　　②關於刑罰的執行方面的法律於由澳葡政府時公佈的第86/99/M號法令作出修改，實際上刑事起訴法庭的職權比以前多了很多。
　　③過去的高等法院院長衹是在全會中主持評議會，而衹有在其他四位法官(後改爲六位，1999年)的投票結果相等時才投票。
　　④1992年建立高等法院時有五名法官(包括院長)，分庭審理民事或刑事以及行政稅務案件，對這些分庭的審理可以上訴時則由全會，即所有法官審理，原審法官毋需宣告迴避。
　　⑤在這種情況下，必須從中級法院，甚至初級法院，依年資的長短順序抽調法官作爲助審法官。
　　⑥〔荷蘭〕Henc van Maarseveen和Ger Van der Tang的《成立憲法比較研究》中譯本，北京，第370頁。
　　⑦終審法院裁判，自第一號起已經有三宗此類上訴案被宣告終止訴訟(截止2000年3月15日)。保護上訴(Recurso de amparo)問題，隨着特區新的司法組織法的公佈，取締了原《司法組織綱要法》第17條規定的保護上訴的制度。這個上訴原是一個沒有具體規定其行使的方式及審判的程序的上訴，指在保障公民的基本權利在受到司法機構的決定的侵犯時有提出訴訟的途徑。根據原高等法院的判決，將由全會審理，並適用《民事訴訟法》的上訴程序，但它必須在用盡所有司法途徑的情況下方得使用，其實也限制了它的使用範圍。
　　⑧當然，同時轉過來的有原最高行政法院及葡萄牙共和國審計法院的未結案件。
　　⑨回歸前已審結的違憲審查和保護上訴案分別有28宗和8宗，轉由終審法院的分別有2宗和5宗。
　　⑩《基本法》第19條、82－94條；第9/1999號法律第1條、第5條。
　　(11)終審法院上訴案第一號(2000年2月16日)。
　　(12)《司法組織綱要法》第56條第一款。
　　(13)根據上述援引終審法院的裁判，違反《基本法》不能作爲一個單獨的上訴，而檢察院能否呢？若它發現可以行使這個法律賦予的權限，是否不受理？
　　不受理似乎令它無法行使法律賦予的權力。
　　(14)《社會契約論》中文版，商務印書館，1982，第103頁。
　　(15)Alberto dos Reis，Codigo de Processo Civilanotado，Vol.V，p.139.
　　(16)《民事訴訟法典》第558條第一款。《刑事訴訟法典》第390條第一款，b)。
　　(17)《司法官通則》第93條。
　　(18)《司法官通則》第105條。
　　(19)澳門特別行政區的推選法官獨立委員會僅負責甄選法官而不負責法官的管理，兩者功能不同。