《澳門基本法》的法律屬性
萬青*
在澳門特別行政區成立之初，任何研究、宣傳和推廣《澳門特別行政區基本法》的文字都應該獲得贊賞和支持。也正是懷着這樣的信念，在《澳門基本法》生效不久之際，筆者不惴淺陋寫下這組文字，對《澳門基本法》的法律屬性作一探討。
一、區際憲制性法律
《澳門基本法》第11條規定：
“根據中華人民共和國憲法第三十一條，澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據。
澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸”。
對於研習法律者而言，這樣的法律規範不會令人感到陌生，而應有似曾相識的印象。的確，我們在現行的《中華人民共和國憲法》(“序言”之最尾段和第5條)、《葡萄牙共和國憲法》(第3條第2、3款)以及日本憲法(1947年，第98條第1款)和美國憲法(1787 年，第6條第2款)中均可發現類似的內容。
當然，不同國家的法律規範在文字、措詞和表述風格上各具特色。但是，隱藏於這些特色背後的骨子裡的立法精神並無二致，這就是，肯定自身所具有的“最高法律效力”。學者們毫無例外地將這種最高效力稱爲“憲法效力”，將被賦予了這種最高效力的法律稱爲憲法或憲法性法律①。
或許正是因爲有着堅實的實證法依據，所以，在關於《澳門基本法》的法律屬性這一問題上，無論是在政界或是在學界均獲得廣泛共識的第一個命題是：《澳門基本法》是澳門特別行政區的憲制性法律和根本大法②。自不待言，這種實證法依據之最直接和最集中的體現正是《澳門基本法》第11條的規定。
至此我們談的都是異中之同，即不同國家的法律規範所體現的立法精神的一致。但是，如果將《澳門基本法》第11條與前文所引諸國憲法中的有關條文作認眞比較，也不難發現其中重要的同中之異。爲了凸顯這種差異，現將日本憲法第98條第1款的內容擇錄如下：“本憲法為國家最高法規，……”。
實際上，不論是在中國、葡萄牙，還是在美、法、德、日，其憲法所規定的都是其在全國范圍內的效力。與此不同，《澳門基本法》第11款明確規定其憲法性效力衹存在於澳門特別行政區。基於此，我們說，《澳門基本法》是、衹能是、而且僅僅是一部區際憲制性法律。
所謂“區際憲制性法律”，其含義可以歸納如下：
1.《澳門基本法》不是一部主權國家的憲法或獨立政治實體的憲章，而是一部單一主權國內部一個地方行政區域的小憲法。僅此而言，它與聯邦制國家各組成部分(如美國的州，德國的邦或前蘇聯的共和國)的憲法具有相似之處。
2.《澳門基本法》僅在澳門特別行政區內部具有憲制性地位和最高的法律效力。在澳門特別行政區之外的中華人民共和國的其它任何地方，該法均不具有最高法律效力，而是效力低於《中華人民共和國憲法》的一個基本法律(參見中國憲法第63條第(三)項)。就是說，《澳門基本法》具有雙重地位和雙重效力：在國家範圍內，她是一部基本法律，效力低於憲法；但在區域範圍內，她是一部憲制性法律，具有最高法律效力。
由於《澳門基本法》之憲制性法律地位具有嚴格的區域範圍，因此，澳門特別行政區的居民在中國大陸任何地方不得以澳門居民的身份，主張適用《澳門基本法》而拒絕服從在當地生效的法律法規。
指出這一點的重要性和價值在於：一些在《澳門基本法》中得到明確規定的權利和自由(見第27、33和38條)或不見於共和國憲法，或與憲法的規定不一致(見憲法第10和第13條及基本法第6和第7條)。澳門特別行政區居民在特別行政區內可以自由行使和充份享受《澳門基本法》所賦予的權利和自由，但也以此爲限。超出澳門特別行政區，則必須遵守《中華人民共和國憲法》的規定。
上文的分析表明，《澳門基本法》是一部很有個性的法律，而且，由此生出許多值得作認眞思考的問題，譬如《澳門基本法》與聯邦國家各成員國憲法的差異何在？她何以成爲一個區際憲制性法律？《澳門基本法》與《中華人民共和國憲法》的聯結點何在？對這些問題的思索和回答將構成本文以下諸項的核心。
二、全國性法律
《澳門基本法》是由全國人民代表大會制定的法律文獻，這是不可否認也不容置疑的客觀歷史事實。但是，這一明顯的歷史事實卻包含着豐富而且深刻的法律意蘊，可以說，《澳門基本法》最獨特的性格就孕育其中。
任何由全國人民代表大會制定的法律都是一部全國性法律，換言之，都是一部國家的法律，而非地方性法規。這是因爲，全國人民代表大會是中華人民共和國的國家立法機構。
關於《澳門基本法》的這一特徵，江澤民先生曾作過如下精闢的闡述：《澳門基本法》是一部全國性法律，不僅澳門要嚴格遵守，各省、自治區、直轄市亦要嚴格遵守。維護《澳門基本法》的權威，就是維護國家法律的權威③。
《澳門基本法》是一部全國性法律，這構成她與聯邦制國家各邦(或州或共和國)憲法的第一個大差異。在聯邦制下，各邦的憲法均由邦議會(而非聯邦議會)制定，且其效力僅限於該邦。就是說，根據屬地管轄的原則，一邦的憲法在它邦不具有法律效力，形同一紙空文。而且，各邦憲法的修改與廢除也是由邦議會決定。
《中華人民共和國憲法》(第57條)規定，全國人民代表大會是國家最高權力機構。這意味着，由全國人民代表大會制定之法律的效力自然而且必然高於地方立法機關制定的任何地方性法規或通過的任何決議，對此憲法自身也作了確認(第67條)。於此，我們發現了《澳門基本法》成爲區際憲制性法律的第一個憲法依據。
在討論《香港基本法》的法律地位時，有學者指出：《香港基本法》在香港特別行政區具有高於其它法律的效力，並不是因爲它是香港的“小憲法”，而是因爲它是國家在香港實施的基本法律④。此種觀點可以毫厘不爽地適用於《澳門基本法》。亦即，《澳門基本法》之所以具有區際憲制性法律的效力，並非基於其自身的規定和肯定，而是因爲她是由國家最高權力機關制定的、在澳門特別行政區適用的全國性法律。
總之，《澳門基本法》之所以得享“殊榮”，是因爲她是由國家最高權力機構制定的基本法律，體現的是主權者的意志。惟其如此，她的效力必然高於而且自然要高於地方政權機關的任何行爲，並構成後者合法性的法律依據和基礎，這是澳門特別行政區應該而且必須堅持的信念和恪守的準則。
旣然《澳門基本法》是一部全國性法律，那她就肯定要在全國法律秩序內運行，因此，她也要受制於對所有全國性法律均普遍適用的、且未被《澳門基本法》明確排除的一些基本游戲規則，包括關於法律解釋的一些程序規則。由此出發，我們可以看出，全國人大常委會回應香港特別行政區政府的請求和國務院的申請，對《香港基本法》第22條第4款和第24條第2款第(三)項做出統一解釋的行爲在程序上是完全合法的，而且，有充份的憲法和基本法根據⑤。
三、特別法
在論證自己的合憲性時，《澳門基本法》在其“序言”和第11條都提到了《中華人民共和國憲法》第31條的規定。凡此規定都表明，《中華人民共和國憲法》第31條是《澳門基本法》的直接憲法基礎。因此，要完整理解《澳門基本法》的立法精神和法律屬性就必須先理解憲法第31條的地位與含義。該條內容如下：
“國家在必要時得設立特別行政區，在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”。
中國憲法學家在闡釋這一條文時指出它是一個特別條款⑥，其含義是，第31條的規定構成整部《中華人民共和國憲法》的一個“總但書”或“大但書”。在我們看來，用“特別條款”四字來槪括該條的特徵恰當而且精確。其“特別”之處在於，它賦予國家和國家最高權力機關以廣泛的“政治自由裁量權”。
這種自由裁量權主要表現在兩方面。其一是，國家有權決定設立特別行政區的時機和地點。的確，憲法第31條沒有對“必要時”加任何限定或指引，也沒有對國家可設立特別行政區的地理空間作任何說明。時機和地點均交由國家去審時度勢，斟酌裁定。其二是，憲法第31條沒有對在特別行政區內實行的制度作解釋或限定，就是說，沒有給全國人民代表大會在這方面制定法律作任何指引。
需要強調的是立憲者在立法技術方面所作的獨具匠心的安排。在體例上，憲法第31條位於憲法的第一章(總綱)。這意味着，該條與憲法第一章的其它條文位於同一價值序列和效力檔次。就法律規範的效力等級而言，該條與憲法第一章的其它條文位於同一層次，沒有效力高低之分。立憲者這種立法技術按排所折射出的立法意圖是：全國人民代表大會可通過法律確定在特別行政區內實行不同於社會主義的其它社會－政治制度，亦即，在特別行政區內可以不實行社會主義制度，這是憲法第31條之眞正精神之所在。
不能否認，憲法第31條的行文帶給人的初步印象是，她對國家和全國人民代表大會的授權是無限的，對國家和全國人民代表大會的自由裁量權沒有設立任何實質性的限制。的確，如果我們對該條作孤立的考察，並將視野局限於其文字，那就不得不承認她的內容顯得貧乏蒼白，而且有違現代立憲精神之嫌。凡此種種容易產生的誤解要求我們在思索憲法第31條時必須引入孕育了她的時代背景作爲參照。
對現行《中華人民共和國憲法》的立法背景，可以概括如下：中國共產黨十一屆三中全會召開之後，以鄧小平先生爲核心的中共第二代領導集體提出，中國人民在80年代的三大任務是加快經濟建設，爭取實現包括台灣在內的祖國統一，反對霸權主義、維護世界和平。從維護世界和平的大局出發，也爲着避免骨肉同胞之間的手足相殘，已將實現台灣、香港和澳門回歸提上議事日程的中國政府確立了力爭以和平方式實現國家統一的戰略方針，而且爲達此目標正在政治和外交層面積極開展工作⑦。
因此，1981年9月30日，時任全國人民代表大會常務委員會委員長的葉劍英元帥發表了《關於大陸和台灣實現和平統一的九條方針政策》。在該文中首先使用了“特別行政區”這一術語並談及了對未來特別行政區的政策。它指出：
(三)國家實現統一後，台灣可作為特別行政區，享有高度的自治權，並可保留軍隊。中央政府不干預台灣地方事務。
(四)台灣現行社會、經濟制度不變，生活方式不變，同外國的經濟、文化關係不變。私人財產、房屋、土地、企業所有權、合法繼承權和外國投資不受侵犯。
(五)台灣當局和各界代表人士可擔任全國性政治機構的領導職務，參與國家管理⑧。
在此大背景下，立憲者創立第31條的目的顯而易見，這就是爲以和平方式實現國家統一創造憲法基礎和依據。這一立法目的也確立了國家自由裁量權的界標：特別行政區衹有在爲以和平方式實現國家統一所必需時才可以設立，它衹能是實現國家統一這一目的的工具性機制，無論是設立特別行政區的時間選擇或是地點選擇都必須以實現國家統一爲目的和指針。這也表明，“一國兩制”的方針、《香港基本法》和《澳門基本法》都不僅有堅實的憲法依據，而且也是對第31條內容的充實。
現在讓我們反觀憲法第31條對《澳門基本法》性格的影響。如果將這種影響濃縮，我們可以說，憲法第31條使《澳門基本法》成爲一部特別法，就是說，雖然《澳門基本法》在國家法律體系中也衹是一部效力低於憲法的基本法律，但她不是一部普通的基本法律，而是一部特殊的、不同於其它普通基本法律的特別法。之所以如此，最主要的原因就在於憲法第31條是一個特別條款，而《澳門基本法》是以此特別條款爲直接憲法依據的。具體言之，是憲法第31條的特殊地位決定了《澳門基本法》與衆不同的個性。
四、授權法
《澳門基本法》第2條規定：“中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權”。
這一規定含義深刻，耐人尋味。可以說，在《澳門基本法》共145個條文中，第2條是中樞和關鍵，是《澳門基本法》之立法精神和精髓之所在。
一方面，它承上啓下，旣是第1條所包含的政治宣言在法律層面上的落實，又規定了以下所有條文的價値座標和取向，爲理解下面的條文提供了的準據。另一方面，它揭示了澳門特別行政區自治權力的來源和性質，從而規定了“一國”和“兩制”的關係，並在《澳門基本法》和《中華人民共和國憲法》、澳門特別行政區與國家主權機關之間架接起互通的橋樑。總之，我們認爲，理解《澳門基本法》的其它條文均應以此條爲基點和準據。
從該條規定出發，我們所能推展出的基本結論是，《澳門基本法》是授權性法律，亦即授權法。
所謂“授權法”，其基本含義是澳門特別行政區行政長官、政府、立法會、法院和檢察院所享有和行使的公共權力具有派生性。
顯而易見，該條規定清楚表明澳門特別行政區的立法權、行政權、獨立的司法權和終審權並非澳門特別行政區固有的，而是由全國人民代表大會授予的。換言之，未來澳門特別行政區所擁有和行使的立法權、行政權、獨立的司法權和終審權均是一種派生的授權。權力的淵頭在於全國人民代表大會。
澳門特別行政區公共權力的派生性是由中國政治制度的性質決定的。
一方面，就中國國家結構的形式而言，中國是統一的、多民族的、單一制而非聯邦制的共和國⑨。“單一制與聯邦制的區別，在於劃分權力的方法。在單一制的體制下，地方政府的權力是由中央政府來規定的”⑩。《不列顚百科全晝》的這一觀點表明了一個即使在西方政治文化中也被普遍接受的信條，即：在單一制國家中，地方實體沒有其自身固有的權力，一切權力集中於中央；地方的權力來自於中央的授權，是一種派生的權力，澳門特別行政區的立法權、行政權、獨立的司法權和終審權自然也不能例外。
另一方面，再就中國政體的性質而言，中國實行的是主權在民的政治原則和議行合一的政治制度。全國人民代表大會不僅是國家最高無尚立法機關，而且是最高權力機關。全國人民代表大會的這種至高地位正是主權在民原則的體現，因此，在《中華人民共和國憲法》中得到了不容置疑的確認。作爲一個地方行政區域，澳門特別行政區的一切公共權力衹能來自國家最高權力機關的授權。這是不言而喩的。
此外，澳門特別行政區公共權力的派生性也與澳門特別行政區在中華人民共和國内部的政治地位有關。關於澳門特別行政區在中華人民共和國内部的政治地位，《澳門基本法》開宗明義宣告：“澳門特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分”(第1條)。在確定“中央和澳門特別行政區的關係”時，《澳門基本法》第12條更進一步明確規定：“澳門特別行政區是中華人民共和國的一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府”。
實際上，《澳門基本法》第1條和第12條所強調的是同一個事實，這就是，澳門特別行政區和中央的關係是部分與整體，子體與母體，地方與中央的關係。作爲這種關係在權力劃分方面的自然延伸，中央和澳門特別行政區的關係也就衹能是授權與被授權的關係。
事實上，澳門特別行政區公共權力的派生性在澳門也是一種歷史現實。考察澳門歷史，我們可以發現，澳門從來不是一個獨立的政治實體，也從來沒有固有權力。在明、清王朝統治時期，中國歷代君主所信奉的“普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣”的政治邏輯不可能允許澳門有固有權力。在葡萄牙實際管治澳門的百餘年間，雖然澳門在葡萄牙憲法上的地位幾經變遷(殖民地，海外屬地，葡管中國領土，等等(11))，但澳門地方政權機關的公共權力一直來自葡萄牙主權機關的授予卻是變中之不變。僅以審判權爲例，我們就可以充份看出這一點：在葡萄牙管治澳門的整個期間，澳門的法院對總督及政務司應承擔的刑事和民事責任始終沒有審判權；而且，《澳門組織章程》一直有專條規定“共和國總統在聽取國務委員會及共和國政府的意見後，有權決定澳門法院何時被授予完全及專屬的審判權”(第72條)。就此而言，《澳們基本法》第2條所確立的授權原則也體現了對澳門現狀的尊重。
需要指出的是，從權力存在的形態上講，全國人民代表大會對澳門特別行政區的授權是一種立法式、常設性授權。
所謂“立法式”是指授權的形式；而所謂“常設性”是指被授予之權力的存在狀態。很明顯，全國人民代表大會對澳門特別行政區政府、立法會和法院的授權是持續存在的，而不是一次性使用、一次性有效的。
理論上講，對授權的廢除應遵循形式一致性原則，亦即，廢除授權的行爲應採用授權行爲所曾採用的形式。這一理論在此是否適用可以存而不論，因爲《澳門基本法》自身已對其修改程序作了明確的規定。僅從修改提案權的嚴格性我們就可推知修改《澳門基本法》的嚴肅性和該法所具有的穩定性。正因如此，我們可以說，澳門特別行政區所行使的立法權、行政權、獨立的司法權和終審權雖然是一種派生性授權，但這種派生性並不損害澳門特別行政區政府、立法會和法院之權力的穩定性與權威性，和法院依據這種權力所作判決的神聖性。
結語——《澳門基本法》的立法精神
在分析過《澳門基本法》的法律屬性之後，我們認爲透過一個簡短的結語來槪括一下《澳門基本法》的立法精神是適宜的，因爲，一部法律的法律屬性總是在一種特定的立法精神指導下形成的，從而也自然是這種立法精神的體現。
其實，上文所分析的《澳門基本法》的法律屬性已經曲折表明了兩個貫通《澳門基本法》字裡行間的立法精神，我們可暫且名之爲主權統一原則和信任原則。
《澳門基本法》必須以主權統一原則爲立法精神，這不僅是由其直接憲法依據的立法精神所決定的，更主要的原因在於，主權統一原則是《澳門基本法》的立法者所堅定不移地信奉的信念。對於主權不可分割這一理念，鄧小平先生曾作過不厭其煩、不憚其詳的強調和論述。他指出，“關於主權問题，中國在這個問题上沒有回旋餘地，主權問题不是一個可以討論的問题”；他還指出，“自治不能沒有限度，制度可以不同，但在國際上代表中國的衹能是中華人民共和國，台灣作為特別行政區，雖是地方政府，但可以有其他省、市、自治區所沒有而為自己所獨有的某些權力，條件是不能損害統一的國家的利益”(12)。
關於信任原則，鄧小平先生也曾指出：“要相信香港的中國人能治理好香港，香港人是能治理好香港的，要有這個自信心”(13)。這些力透紙背的論述雖是專對香港而發，但它作爲一種理念卻不折不扣地爲《澳門基本法》的立法者所接受，並貫注其中。實際上，不論是高度自治或是澳人治澳所體現出的都是國家對澳門同胞愛國熱情和政治智慧的高度信任。這種信任，說到底，是中國人民堅實自信的一種表現。
這兩個原則表明，“一國兩制”不是一種策略，不是一種權宜，而是中國政府將長期堅持的一項國策。
*專業法律工作者。
註釋：
①《中國大百科全書·法學》，1984年第一版，第638頁。
②舉例而言，見楊允中著《澳門基本法釋要》第8和第27頁及王啓人爲該書作的《序》。
③《澳門日報》1999年12月20日第A1版和《江澤民主席在澳門特別行政區成立慶祝大會上的講話》。
④任萬興：《香港特別行政區基本法槪說》，中國方正出版社，第67頁。
⑤關於全國人大常委會釋法的內容，見《澳門日報》1999年6月14日第B7 版。
⑥許崇德主編：《中國憲法》(修訂本)，中國人民大學出版社，第288頁。
⑦《參考的啓示·國事卷》，第10冊，第169－181頁。
⑧《鄧小平文選》，第三卷，第391－392頁，註19。
⑨同①，第249頁。
⑩《不列顚百科全書》，第15版第5卷，第85頁。
(11)吳志良：《澳門政制》，澳門基金會出版，第50－76頁。
(12)同註⑧，第12和第30頁。
(13)同上，第60頁。
