澳門社會福利的制度、服務現况和展望
葉炳權*
一、前言
社會福利是人的基本權利之一。在財政學上，社會福利被視爲一種公共財。所以祇能透過政府設定制度來保護人們因爲中斷或喪失維持生活的能力以及補償某些諸如結婚、生兒育女、撫養子女和死亡等事實而導致的費用。
澳門政府的社會福利制度，自1989年起因設立了社會保障基金，改變了過去單純以社會工作司爲主所負責提供公共援助和社會服務的福利架構。
二、社會保障系統
可說是一種供款式及強迫性的社會保險。設立社會保障基金，目的使受僱於他人的勞工，在年老、傷殘，生病及失業時獲得保障。
基金的主要財政來源是勞工及僱主的供款，再加上政府每年從本地區預算所轉撥的1%，和本身和資產及投資收益。所以基金可說是由勞僱及政府三方面共同承擔。在1994年底，基金的結存爲3.5億元。
據1993年10月18日第96/GM/93號批示，勞工須在基金會登錄方爲受益人，而僱主亦須登錄爲供款人、目前勞工之每月供款爲10元，而僱主則須爲其本地勞工每名每月供款20元，爲其非本地勞工每名每月供款30元。所以供款的總額爲相關的30元及40元。1994年，基金共收到供款爲3，900萬元，而1995年則有4，059萬元。
1994年，受益人的登錄總數爲157，938名，表示了全澳大部分的勞工都在社會保障基金會作了登記，而祇有少部分的散工及臨時工人，由於工作的特殊性，僱主的不確定性，使供款出現技術性問題，仍須政府及勞僱三方協調解決。同年，供款人的登記總數約8，500名。
現時經由社會保障基金發放的津貼情况如下：
1.養老金：發放對象爲年滿65歲，居住本澳滿7年及供款滿60個月的受益人，故在1995年1月起即基金會成立的5週年之時始有發放。1995年的津貼金額爲800元，1996年1月則調升至1000元。養老金無論在受領人數或支付的金額將佔很大的比例，故保障的範圍很廣。1995年的受領人均數爲每月1300多名，而支付的金額總計爲1，770多萬元，而1996年則預計將支出2，700 多萬元。
2.殘疾恤金：發放對象爲年滿18歲，住滿本澳7年，供款滿36個月，並經基金健康委員會認定爲完全不能從事任何工作的受益人。從1996年1月起，津貼金額將由800元調升至1000元。此津貼自1993年7月始生效，該年受領的人數僅12人、自1994 年由於受益人已符合供款月款的規定及在宣傳下，受領人數升至80人，1995年升爲118名。在1995年共支出150多萬元。
3.社會救濟金，由於1993年的社會保障基金新法例始設立，其與養老金及殘疾恤金不同處是它並不取決於受益人的供款。此津貼是發放予由於社工司證明生活貧困，需幫助而又不是必需供款月數的人士。同時對於已工作滿三年的社會救濟金申請人，亦享有同種福利。
自1994年7月至今，津貼仍維持爲430元，受惠人數現已超過每月4500名，1995年基金會在這方面的支出爲2，300多萬元。
如果受領人經調查證實其救濟金額不足以應付基本生活需要時，童工司亦會向其發放補充金。1996年起補充金由原來的370 元升爲570元，故與基金會所發放的430元合計爲1000元。1995 年社工司向其中的1880名受領人發放了補充金共800萬元。
4.失業津貼：主要給與供款於社會保障基金會的受益人。祇要他們處於非自願的失業情况超過15天，並經勞工曁就業司登記證明及在申請前12個月內有工作及支付供款者均可申請。津貼金額現由以往的每月定額式改爲按日計。自1996年1月起每日之津貼金額爲60元，相等於每月1800元。1994年則僅爲35元，祇有99名失業工人受益，支出爲9.3萬多元。而1995年則上升爲714名，支出達60多萬元。
5.疾病津貼：所有供款的受益人，若在患病之季度前12個月中之9個月已向基金會供款及在患病期間未從事任何有報酬活動，可申請疾病津貼。這種津貼分兩類別，一爲住院，另一爲非住院。對住院的津貼受益人每年最多祇可收取180天及每天55元的津貼，而非住院者則爲每天40元，最多每年收取30天。
6.喪葬津貼：津貼金額爲1000元。主要資助去世的受益人或補助金受領人的殮葬費用。1994年祇有48人申領，經宣傳後1995年則有127人申領。
7.因肺塵埃沉着病之給付及因勞僱關係中而生之債權的給付：這些給付之發放一般是由勞工審查組提出控訴，再按法院之判決來確定的。其發放金額亦依法院的判決。1994年這兩種津貼祇有三宗個案，1995年則升爲57宗，共發放津貼45萬元。
8.額外給付：自1994年起，所有收取養老金及殘疾恤金、救濟金及各種補助金之補充給付受領人均可於每年一月份領取相等於月補助金的額外津貼，並與補助金一起領取。
9.出生津貼及結婚津貼：具體條文仍在制訂中。
總槪來說，基金會在1994年共發放各類津貼共2，400萬元，而1995年有4，070多萬元。上升幅度爲70%。顯示了保障系統對受益人的日漸普及及作用。
三、社會工作系統
亦可說是一種非供款式的社會救濟系統。按1986年11月17日第52/86/M號法令，明定了社會工作的宗旨及原則。
首先社會工作的宗旨是爲了透過提供金錢及物質援助的方式，或技術的支援，向有經濟困難的個人及團體提供社會援助；同時亦要推廣個人和社會福利事業，並進行社區發展工作。
而社會工作的原則是要遵從平等、有效、互助及參與的特性。即是在這體制下進行的社會援助及服務，不因對象的性別及種族的不同而有歧視；並要適當地提供援助金額及服務，以達致預防及滿足新問題的出現及改善生活的必需條件；推動及鼓勵社區負起責任來實現社會福利的宗旨；同時亦鼓勵有關人士負起制定、計劃及管理此系統，跟進及評估其運作的責任。
在這法令下，制定了社會工作司的架構及工作領域。其主要工作包括：
1.對個人及家庭提供援助，提供對貧困人士的社會援助及有問題的個人及家庭個案輔導服務。以現金津貼的方式，對不符社會保障基金申領資格的老人、貧民、失明人士，曾任公務員人士，弱能人士及一般不受社會保障金照顧人士，提供幫助。亦對領有保障基金救濟金的老人及無工作能力的受領人提供補充金，以補充社會保障基金所發放的救濟金對其生活的不足數。這些援助金的財政來源完全由政府承擔，需視乎受益人曾經供款與否。而主要視乎受援助者其個人家庭是否生活貧困，津貼的形式有：老人福利金，貧窮援助金、全無工作能力援助金，失去部分工作能力援助金，肺病患者援助金，失明人士援助金、補充援助金、殮葬津貼，曾任公務員人士津貼，緊急津貼及臨時津貼等。
從1996年1月起，一般定期性的津貼由以往的800元調升至1000元，前公務員人士而不在退休金保障下而貧困者可收取1，370元，而補充援助金則是受援助者的家屬有需要者亦可享受援助金，但津貼則按家屬收取人數而按比例減少。緊急及臨時津貼則因個人及其家庭受災害及其他意外及問題而有需要接受緊急及臨時性的援助，這兩種津貼的金額則視乎個案而定。
總括來說這些非供款式的津貼，1994年共支出了1，303萬元，而1995年則上升了17%，支出1527萬元。平均每月有2，420 人受補助。
2.家庭助理服務：對有需要的個人或家庭提供協助，特別在老年人的居所內，向其提供醫療或家務料理，及陪伴其作戶外活動、洗澡和送膳的服務，社工司除對個別人士提供服務外，亦透過技術及財政援助民間機構，進行此項服務，並將個案轉介於這些機構。現有街總的海傍老人中心，工聯的望廈老人中心和松柏之家，明愛的靑洲老人中心，爲約100名老人提供服務。每月社工司在這力面提供的津貼約10萬元。
3.援助災民：對受颱風、水災、火災、房屋倒塌及其他意外等而導至無家可歸的人提供庇護、給予援助金。並可安排該等人士入住靑洲災民中心。該中心可容納190個家庭，備有食物、衣服被褥及日用品予緊急入住者。在中心可逗留90天，如有需要者，可給予延長逗留時間。同時社工司亦協助他們向房屋尋求入住社會房屋司或購買經濟房屋。1995年社工司共處理了14宗塌屋、火災及水浸的災害事件，向189戶受災家庭及617名災民作出援助。其中安排了161個災戶和516名災民人住災民中心，並且發放了35萬元的援助金。
4.膳食供應：社工司在南灣區辦事處的馬柯曼麗飯堂及氹仔路環的飯堂向13間學校的貧窮學生及老人、有需要人士提供廉價或免費之早午晚餐，月費根據家庭收入而定，現約有500人受惠。同時亦給予4間學校的1105名學生額外食物。1995年共支出了377萬元。比1994年增加了12%。
5.援助難民：對於受國家戰亂或政治迫害而逃離至本澳的外國人民，經有關部門甄別爲難民後，對有需要者提供住宿、用品和津貼，並協助其遷往收容的國家。目前本澳收容的難民大部分爲印尼的東帝汶人，去年社工司共協助了48個家庭共95名難民。而同年12月底仍有37個家庭共68名難民住於靑洲災民中心，等待別國收容。
6.領養服務：任何本澳或外國公民，有需要者均可向社工司申請領養兒童，經社工司核查資料後決定是否有領養資格，並編成報告呈送往法院作最後判決，領養後仍需接受社工司監察一年，以確定該被領養兒童是否融入新家庭。據社工司資料顯示，1994年有十名兒童被領養，1995年則有6名年齡由0~2歲的幼兒被領養。
7.法院支援服務：社工司對法院所提出的要求，制定各類别的報告來作回應，這些報告包括了：防止罪案發生的判決報告，父權限制，撫養金、委托監護機構，硏究兒童與第三者居住的情况等。同時亦會主動將認爲有需要檢察公署介入的個案之兒童報告呈交該署。亦對正尋求法院免費法律援助服務的貧困人士發出經濟狀况證明，以便其向法院正式申請免費法律援助。
8.防止虐待婦孺服務：社工司與保安司設立了一條“999”防止虐待兒童熱綫，當有兒童受虐待及被遺棄的投訴時會共同採取行動，社工司對有必需者給予入住相關院舍。而婦女受虐時，除報備警區外，社工司分區辦事處亦會對其提供協助。
9.托兒及老人服務：社工司設有公共托兒所，九澳聖母村安老院，下環老人中心及筷子基頤康中心，托兒所可收托的200名由三個月大至三歲的幼兒，月費按家庭收入而釐定。安老院目前祇有29名老人入住，而兩老人中心則各可接納100名老人活動。
10.解決其他社會問題：諸如協助撲滅行乞、街頭露宿、犯罪、吸毒等，並安排有需要者入住明愛的露宿者中心。
11.發展社區活動：社工司近幾年大力發展社區活動，增加直接舉辦活動和與其他政府部門或私人團體合辦社區活動，諸如老人卡拉OK比賽，國際家庭年活動，安排院舍老人及兒童及傷殘人士出外旅遊，家居安全及社區公民敎育活動，爲獨居老人服務賣旗籌款，籌設老人卡，協辦兒童節，耆英手工藝展，弱能日及敬老日等活動。
12.向社會服務設施提供技術及財政援助：社工司除了向市民提供上述的服務及福利外，社會福利工作的範疇還包括有托兒服務，兒童及靑少年院舍服務、安老服務，社區服務、弱能人士院舍及復康服務，接待露宿者及善終服務等。按社工司之人員編制，設施及財政實不足以應付所有服務的需求，用此該等服務大都是由私人的不牟利社會服務志願團體及慈善社團所提供。事實上，從澳門開埠以來，天主敎團體及華人慈善社團在社會福利服務上已起很大的作用。因爲私人團體具彈性的運作，成本較政府的爲低，以及樂善好施的特征，所以政府亦樂於保持與社團合作，共同爲市民提供全面的社會服務工作。社工司爲該等服務設施提供財政及技術支援，而管理權則由社團及設施自行負責。不論牟利或非牟利的社會服務設施都需根據1988年9月27日的第90/88/M號法令申領牌照，藉以使社會設施的設置及運作條件遵守規定，使在不忽視所追求的社會目的及改善居民社會福利條件下，確保所提供服務之質量。
同時爲扶助團體興辦社會服務設施，社工司亦會將其所獲得的場地及樓宇加以裝修，配置設備，再交社團去管理，及給予運作的財政支助，這些受委託管理的設施包括有婦聯第一及第三托兒所，明愛托兒所，新口岸聖約翰托兒所，聖類斯公撒格之家，啓智中心、望廈社區中心、望廈老人中心、海傍老人中心，靑洲社區中心及嘉翠麗老人宿舍等。1995年社工司資助的各類社會設施和團體共有88間，總金額達4，900多萬元。
從表一知1994年給予私人服務機構的財政資助增長了22%，而1995年則增長了15%，從其增長幅度顯示了政府對這些服務設施的依賴和重視。
除了定期的援助外，社工司亦就這些設施其團體的要求，提供臨時的津貼，用於購置設備，修葺設施及組織各類型的活動，1994 年，這種臨時津貼有1252萬元，而去年僅有960萬元。
而所有受資助的私人實體，都須按1995年5月29日第22/95/M號法令的規則及原則去申請援助及運作並受社工司監察受資助的項目。
其中，社工司與本澳的社團，諸如街總及其各坊會，工聯、明愛、同善堂、婦聯、母親會及天主敎區屬下的社會福利志願服務團體合作較緊密。
四、醫療福利
主要由澳門衛生司負責，在其轄下的社會福利處協助病人解決其有關社會、經濟、家庭、職業及心理等問題，並將個案有需要時轉介於社工司、勞工曁就業司和社會保障基金等處理。
另外按1986年3月15日第24/86/M號法令，本澳所有的居民都可免費在衛生司屬下的衛生中心獲得免費的一般性醫療及診斷服務，同時孕婦、產婦、10歲以下兒童，中小學的學生、懷疑或傳染病者，吸毒者、腫瘤及精神病人，受扣留者，公務員、貧困的個人及家庭及65歲以上的老人都可享有衛生司的免費醫療福利服務。
五、結言及展望
除上述所介紹的社會福利服務外，房屋司亦會爲貧困而不具備購置及租賃私人房屋條件的人士提供社會或臨時房屋。
所以澳門的福利制度，在私人團體的輔助下，使本澳居民的福利權利獲得了一定的保障。隨着政府在近五年對社會福利的關心和預算的增加，使到本澳的社會福利獲得了很大的進展，同時亦符合了社會各界人士對社會福利的要求，需然社會服務設施仍然不足，但隨着政府房屋發展合約所獲得的設施，不論近五年或未來的五年間都會有很大的增加。
展望未來，政府未來的社會福利政策除了鞏固現有的政府提供的社會服務外，亦會繼續着重於向在本地區發展社會福利活動的不牟利團體及機構提供技術及財政幫助，使其能對小孩、靑年、老人、缺乏工作能力人士及殘疾人士等提供更大的協助和服務。同時亦會充份發揮衛生中心提供免費醫療的服務，使本澳居民獲得更快捷、方便和有效率的醫療福利服務，並且亦將充份發揮社會保障基金投資之成果，以鞏固該基金會履行對受益人所承擔的義務的能力。而社工司亦會改組，加強對受資助機構的監察和牌照發放的管理，及提供更廣乏和明確的家庭輔助服務，以回應“家庭綱要法”的基本原則，以促進改善家庭生活質素、解決家庭和成員所面對困難和預防家庭問題的出現。
*澳門社會工作司副司長。
