澳門地區的出入境及居留制度
陳海帆*
現時，規範澳門入境、居留及定居的有關制度，是根據1995年10月31日頒佈的第55/95/M號法令執行。這個法令是在第2/90/M號法令的基礎上，根據其實施過程所取得的經驗，結合現時的實際情况進行了修改而頒佈的。這個法令，詳細列明了澳門的境外人士如需入境、離境、逗留、居留所須具備的條件，辦理的有關手續及程序。其中包括：進入澳門的有效證件種類，逗留、居留的期限及其延長；居留證的發出、續期及取消；有關的費用；申請手續及違反該法令將會受到的懲罰。
一、澳門的入境、逗留及居留制度回顧
澳門受葡萄牙統治四百多年以來，居留制度隨着澳門經濟、政治及社會環境的變化發展，經歷了從無到有，從寬松到縮緊，又從縮緊過度到有限度地放鬆的發展過程。
直到60年代中期，澳門除了1956年5月25日由葡國制定的第40610號法令中的簡短規定及澳門地方政府所制定的一些局限性較大的規模外，中國人及其他國籍人士進入、逗留及長期居留於澳門的規定，僅散見於政府機關內部的一些繁雜的辦事細則中。隨着在經濟上的發展，政策上的開放，澳門逐步發展成爲一個自由、繁榮、法治的社會，在鄰近各國、各地區人民心目中的地位不斷提高，成爲許多人追求自由生活的選擇目標之一。近年來，希望到澳門工作、生活的人士日漸增多，特別是中國及其他國家華裔移民的大量湧入，使澳門政府逐步收縮“門戶開放”政策。1967年，澳門地方政府制定了一個管制中國人及其他國籍人士的入境、逗留及長期居留的法規：《澳門省入境、逗留及長期居留章程》(澳門省政府之法條例第1796號)，比以往增加了限制，但與現在相比較還是較寬鬆的。
與現行制度比較，1967年的章程主要有以下幾個特點：
(1)不適用於下列人士：由中華人民共和國入境的中國人、持有香港身份證及回港證的中國人、持有澳門身份證的中國人。因爲這些人士的入境、逗留及居留屬例外情况，受特別法例的規限。
(2)長期居留申請書中，可以包括的“親屬”範圍較廣：除配偶、本人及配偶之父母、21歲以下的未成年子女外，還包括：21歲以上的未婚子女，本人及配偶21歲的未婚兄弟及任何年齡的未婚姐妹。上列人士更可在申請人的居留申請書被批准後隨同來澳團聚。
(3)居留期限根據逗留的目的是旅遊或商業性質分別規定爲20天和90天。現在則不分入境目的一律爲20天。
(4)逗留的延期無須作書面申請。
(5)明確規定符合法定申請居留條件的人士可申請在澳門居留，現行制度則沒有明確指出居留的條件。
這些都從不同的方面反映了當時較寬鬆的政策。到了1989 年，這個法例已不能適應當時澳門的實際情况，澳門政府認爲有必要廢除1967年的章程中所列出的例外情况，爲有權限的部門對每一個進出澳門的人士都加以控制，確立一個必不可少的法律基礎。因此，頒佈實施了第28/89/M號法令，對進入澳門的中國及外國籍人士進行了全面的管制，後來又於1990年頒佈了澳門的逗留及居留制度：第2/90/M號法令，這個法令是現行制度的前身。
二、新居留制度的現實意義與展望
從1990年到1995年居留制度實施了近6年的時間，在這段時間裡，澳門的社會情况發生了不少的變化，特別是近兩、三年來，經濟發展處於低谷，要促進本地區經濟的發展，就要改善投資環境，簡化居留及投資手續，以吸引外來投資。有鑒於此，爲了與澳門的現狀相適應，繁榮澳門的經濟，爲了配合投資居留法例等一系列新的法律制度的實施，澳門政府於1995年10月31日頒佈了新的入境、逗留及居留制度：第55/95/M號法令。與以前的制度相比較，其現實意義在於：
(1)鼓勵投資移民。新的入境、逗留及居留制度和投資居留法一樣，旨在通過放寬到澳門居留的限制，提供寬鬆的入境、逗留及居留條件，吸引以香港爲主的境外人士來澳門進行資金的投入和技術性投資，促進澳門經濟的繁榮和社會發展，例如：將發出居留許可的收費減低；增加了外聘勞工的家庭成員經批准也可以在澳門居留一定期限的條文；也擴大了在居留申請中可以包括的家庭成員(特別是“配偶”)的範圍，除了與當事人有婚姻關係的配偶外，與其雖不存在婚姻關係，但在類似夫妻的狀况下共同生活了兩年以上者，也視同爲配偶。
(2)提高政府部門運作的透明度，統一了其運作的規程。主要表現在對居留的申請、居留許可的發出及續期等程序作了較詳盡的規定，使有關人士可以對應辦理的手續有一個淸楚的瞭解。
(3)保障社會的安定。如上所述，政府爲了吸引投資，不斷完善法規，制定有利於改善投資結構的制度。但這並不意味着放鬆對違法在澳門居留者的處罰，相反，爲了澳門社會的安定與繁榮，在鼓勵到澳門投資的同時更要對違法者依法懲處，否則就無法眞正爲合法在澳門居留的人士提供一個良好的社會環境。故此，在新的入境、逗留及居留制度中，對不按法律規定辦理居留手續或逾期居留的人士的處罰相對加重了，例如：逾期不辦理居留證續期手續者，除取消其居留資格外，還規定在兩年之內不得再申請居留等。
綜上所述，新的入境、逗留及居留制度對促進澳門社會發展起着不容置疑的積極作用。但從發展的眼光來看，尙需不斷地對該制度及其他一系列有關的法規加以完善，尤其是要進一步放寬對高質素人士來澳工作或居留限制，這方面可以參考香港吸收在外國居住的、具備一定學歷的中國留學生到香港工作的制度；明確劃分政府各部門的職責，避免申請人因各部門互相推搪而無所適從，從而影響到投資者的信心；把提高辦事效率及簡化手續的措施進一步具體化，例如：規定批覆居留許可申請的期限等。
三、進入澳門的有效證件
除在澳門出生的澳門居民的子女可自由在澳門地區進出、逗留及定居外，持有下列證件者，可在不同條件下進入和離開澳門：
(1)有效護照；
(2)本地區有權機關發出的身份證明文件，包括有：葡國公民認别證(葡籍認別證，BIN)、非葡籍認別證(BIE)、澳門治安警察廳身份證(CIP)及澳門居民身份證(BIR)；
(3)葡國有權機關發出的葡國公民認別證，實際上，持葡國發出的外國人身份證進入澳門的情况也非常多見；
(4)中華人民共和國發出的通行證；
(5)香港身份證、香港永久居民身份證及回港證；
(6)國際勞工組織第108號公約所指的海員身份證明文件；
(7)1944年12月10日，在芝加哥簽署的《國際航空公約》附件一所指的飛行執照或附件九所指的機組人員證明書；
(8)1951年7月28日，在日內瓦簽署的《關注難民地位的公約》第28條所指的旅行證件；
(9)與澳門地區簽訂出入境協議國家發出的有效旅行證件；
(10)其他有效的旅行證件。
除本澳或葡國政府有權機構發出的有效證件的持有人，及出生於澳門以外地區、不滿一歲、且在出生時母親是澳門居民的嬰兒外，要進入澳門人士所持的有效證件，須預先獲許其返回原居地或進入第三國家。
四、入境許可及簽證
持有上列第(2)至(7)及第(9)所指的證件、持有澳門政府有權機關發出的有效居留證及非本地勞工身份證的人士進入澳門無須申請入境許可或簽證。
不在此列的其他人士，要進入澳門地區須申請入境許可或依法簽發的外交、公務或領事簽證。外交、公務或領事簽證可在葡國駐其他國家或地區的代表機構(如大使館、領事館等)取得。如申請人的常居地沒有葡國外交或領事代表機構，可以由其本人或法定代理人(如未成年人的監護人等)在入境時塡寫第55/95/M號法令所附的表格一，透過澳門治安警察廳出入境事務局(下稱出入境事務局)向澳門總督申請。
出入境事務局可以批准沒有取得領事簽證的人士入境，並在澳門逗留20天。澳督可以批示核准任何國家的國民豁免進入本地區的簽證及入境許可。到目前爲止，澳督以批示豁免了下列國家的國民進入澳門的入境許可及簽證：南非共和國、德國、澳大利亞、奧地利、比利時、巴西、加拿大、南韓、丹麥、西班牙、美國、菲律賓、芬蘭、法國、希腊、印度、北愛爾蘭、意大利、日本、盧森堡、馬來西亞、墨西哥、挪威、新西蘭、荷蘭、星加坡、瑞典、瑞士、英國、泰國及烏拉圭。
經澳門國際機場過境的旅客無須辦理入境許可的申請手續，根據出入境事務局在其護照上加蓋的印章來確定其可在澳門逗留的時間。
五、費用
申請人持有的證件不同，入境許可收取的費用也不同：
(1)發給個人護照的每個入境許可，費用爲澳門幣100元；
(2)如入境許可是發給家庭護照的，費用爲200元；
(3)如入境許可是發給12歲或以下兒童，及10人或以上出示集體旅行證明文件的，由同一旅遊組織經營的團體，每人須繳付澳門幣50元。
六、逗留的期限及延長
(一)期限
無論以何種理由進入澳門，除了持有澳門有權機關發出的身份證明文件、葡國發出的葡籍認別證及中華人民共和國有權機關簽發的通行證外，必須在其所持證件、返回原居地的許可、進入其他國家或地區的許可失效前30天離開澳門，這是他們可以在澳門地區逗留的最長期限。
在澳門逗留的期限因申請人所持證件的種類及逗留的目的而異：
(1)如無特別的協議，因在本地區求學而發出的逗留許可的期限與申請人所修讀課程的正常期間相同，並可續期一年。
(2)如聘用具特別資格的外地勞工對本地區有利，經聽取有權實體提供的資料及建議，可對該勞工的家屬批給與其合同期限相同的逗留許可。
(3)爲申請定居而發出的逗留許可最長期限爲20天，但從申請人向出入境事務局呈交申請之日起中止期限的計算。如申請不獲批准，則從通知有關人士日起繼續該期限的計算。
(4)凡持有香港身份證、香港永久居民身份證或回港證的非澳門居民可在澳門逗留90天。
(5)凡持有國際勞工組織第108號公約所指定的海員身份證明文件的人士，在有關船隻停泊本地區港口期間，可在澳門逗留。
(6)凡持有前面提及的飛行執照及機組人員證明書的人士在工作期間可在澳門逗留。
(二)延長
如前需要延長在入境時獲批准的逗留期限，有關人士要在首次逗留許可失效前至少5天向出入境事務局遞交申請，一旦得到批准，可延長30天的居留期，澳督還可例外延長其逗留期限。
(三)逾期逗留
如超越法定的逗留期限仍在澳門逗留，每逾期一天罰款澳門幣20元，最高限額爲20天，即400元。如有關人士不能在20天內將其逗留合化法，則視爲非法移民，不得申請延長逗留許可或不得在兩年內申請定居。
七、拒絕入境的情况
爲了在不作延期申請的情况下可連續在澳門逗留，或在延期後無足夠的理由，但又希望繼續在澳門逗留，有的人士會用多次出入境的辦法來規避逗留期限的管制。在這種情况下，以規避居留法例的管制爲理由，澳督可以用批示禁止其進入澳門。
出入境事務局還可以根據治安警察廳在法院協助下制定的名單禁止下列人士進入澳門地區：依法被驅逐出境者、被判處一年以上剝奪自由刑及有實施嚴重犯罪明顯跡象者。
如上面提到的機組人員、船員或旅客被拒絕入境，須立即將有關人員送返運輸工具(飛機或船隻)的始發地，或其所持旅行證件的簽發國。對運送未獲入境許可的乘客或機組人員到澳門的航空公司，處以每一被拒絕入境者10，000元澳門幣的罰款。
八、居留的申請
有關的申請表格爲第55/95/M號法令的附表4，該表格經塡妥後向出入境事務局遞交。
申請書可由本人或法定代理人(如未成年人的監護人)簽署，並應指定一澳門居民爲保證人，說明現在從事的活動、擬在澳門從事的活動及申請定居的理由。
在同一張申請書中還可包括申請人的家庭成員。在申請書中可包括的家庭成員指：申請人的配偶(包括與申請人在類似夫妻的狀况下共同生活兩年以上，但與申請人之間不存在婚姻關係，或經法院裁定與申請人分居、分產者)、申請人及其配偶的父母、申請人及其配偶的未成年子女(即包括申請人再婚時其配偶帶來的另一段婚姻所生的未成年子女)。
在遞交申請書時，還須附上下列文件：
(1)由申請人所持旅行證件發出國的有權機關發出的兩年以上的居留證明；
(2)申請人及其大於16歲同時申請來澳居留的家庭成員最近居留的國家或地區有權機關發出的刑事紀錄證明書，或同等性質的文件；
(3)證明有足以維生的經濟能力的文件；
(4)以名譽承諾遵守本地區法律的聲明書；
(5)申請人及其同時申請來澳居留的家庭成員的照片各4張；
(6)申請人與同時申請來澳居留的家庭成員的親屬關係證明書。
在特別情况下，如當事人在申請書內列明充分理由，澳督可豁免其提交上述的任何文件。
九、擔保人
作爲擔保人的澳門居民須塡妥一份擔保書，保證負擔被擔保人離開澳門所需的費用。在連續第2次批給居留許可時，有關擔保自動取消。
十、居留申請的審核
爲了確保本地區的社會秩序及經濟發展，澳督在審核居留申請時主要考慮下列因素：
(1)申請人是否遵守本地區的法律，有否犯罪前科；
(2)申請人在澳門生存的條件；
(3)申請人在澳門居留的目的及其可行性；
(4)申請人與本地區居民的親屬關係。
居留許可在利益人繳納了澳門幣20，000元後生效，有關人士須在接到通知日起20日內繳納該費用，否則居留許可失效，且申請人在兩年內不得再次申請居留。如申請人被豁免繳交該等費用，則居留許可由免繳費決定作出日起產生效力。如申請人持有的證件爲中華人民共和國外事或領事機構簽發之旅行證件，祇須繳付上述費用的一半，即澳門幣10，000元。如居留許可惠及第六點所列的家庭成員以外的其他家庭成員，申請人須繳付澳門幣40，000元。
下列人士免繳上述的費用：
(1)持《前往港澳通行證》來澳門定居之中華人民共和國公民；
(2)獲准居留的申請人的家庭成員；
(3)有關協定或協議所包括的人士，以及在本地區高等敎育機構修讀培訓課程及硏究生課程的人士，；
(4)澳門公共行政當局、公共工程承批企業或公共服務特許企業的外聘人員；
(5)本地區不動產的買受人或預約買受人，但預約買受人應證實在繳納居留證費用的最後限期起180日內履行該合同。
在利益人提出申請時，澳督有權免除其他人士繳納費用。
十一、種類、期限及取消
凡年滿5歲，獲澳督批准在澳門居留的人士，可獲由治安警察廳發出的居留證。在未成年家庭成員滿5歲前30天，須申請發給個人居留證。如不按期爲滿5歲的人士申請居留證，處以每天20 元澳門幣的罰款，最高額至400元。5歲以下的家庭成員有需要，也可以申請發給個人居留證。
居留證分兩種：臨時居留證及永久居留證。獲得居留權後，第一次發出的居留證爲臨時居留證，由簽發日起計有效期爲一年，之後每年以相同的期限續期一次，當申請人在澳門連續居住7年後，臨時居留證可轉爲永久居留證。每一張臨時居留證發出及續期的費用，爲澳門幣200元。臨時居留證持證人須在居留證失效30天內辦理續期手績。發出每一張永久居留證的費用爲澳門幣1000元。因遺失或損壞而申請補發居留證，費用爲澳門幣1200 元。如有適當的理由，則祇須繳付澳門幣100元。
根據《澳門組織章程》第16條第1款g)的規定，當某葡國公民或外國人在澳門的逗留會對澳門地區或國際秩序造成嚴重的損害時，澳督有權爲維護公共利益而拒絕其入境，或驅逐其出境。
十二、居留證持有人的義務
1.遵守本地區的法律。此規定適用於臨時及永久居留證的持有人。對於前者，在取得永久居留證前，批准續期所考慮的各項條件與居留證批給的條件相同。對於後者，雖然他們無須辦理居留證的續期手續，但永久居留證在一定情况下仍有可能被取消，例如：居留證持有人在居留期間違反了本地區法律，或在澳門已缺乏維生的條件，其居留證可以被有權當局取消。
2.在法定時間內辦理續期手續。如居留證過期，持有人須在失效後180日內續期，且每天須繳納澳門幣20元的罰款。如超過180天沒有提交申請書及有關證明文件，則居留許可失效。
3.當臨時居留證的持證人更改申報的住所或離開澳門地區超過90天，必須在住所變更後或離境後30天內通知出入境事務局。如持證人違反這一義務，將受到以下處罰：
(1)對第一次違反者，處以澳門幣1000元的罰款。
(2)如持證人在作出上述行爲日起一年內再次違反有關規定，以累犯論，將會被處以上述懲罰兩倍的罰款，即澳門幣2000元。
十三、中國公民在澳門地區的居留
凡經中國公安機關批准來澳門定居的人士，應在入境後10天內，持《前往港澳通行證》到出入境事務局辦理有關的居留事宜。經規定的工作時間後，有關人士可獲得一份由出入境事務局簽發的居留證明，有權機關根據該居留證明簽發澳門居民身份證。
如有關人士不按法定的期限到出入境事務局辦理居留手續，每逾期一日會被處以澳門幣200元的罰款，最高額至澳門幣5000元。
十四、罰則的執行
對違反第55/95/M號法令的人士實施該法令所規定的處罰的權限，屬澳門治安警察廳廳長。
發現違法者的有權機關要對實際情况作出筆錄，並通知出入境事務局。如逾期逗留者在離境時被揭發，則由出入境事務局執行逾期逗留應繳付的罰款，該罰款須立即繳付，否則，澳督可以批示禁止其入境，禁止入境期限最少爲180日。
十五、回境許可
回境許可是離開澳門後再返回澳門的許可證。回境許可證是發給在澳門有居留權的人士，包括：澳門有權機關發出的身份證明文件、旅行證件及居留證持有人。與香港政府發出的回港證不同，澳門出入境事務局發出的回境許可並非爲上列人士再次進入澳門時向出入境事務局出示，因爲依照法律他們無須任何入境許可或簽證便可憑有效的身份證明文件進入澳門。
如申請人在澳門有永久居留權，回境許可有效期一般爲一年。但如有充分理由，可考慮批給最多5年有效回境許可。如在澳無永久居留權，回境許可的有效期應與其居留證的有效期相同。
每一回境許可的發出，費用爲澳門幣100元。
在回境許可有效期內，如持證人有充分理由無法返回澳門，可以在回境許可失效前申請延期，有權機關將視實際情况予以辦理延期手續。
*澳門身份證明司處長。
