澳門公職人負制度調適
馮少榮*
澳門的公職人員制度，自從1989年政府頒佈了一系列的法令如85/89/M、86/89/M、87/89/M後，總算有一個較全面和有系統的規範，前二法令分別制訂了領導主管人員的任命和薪酬、各級公職人員的職程和特別職程的相應薪俸索引、新舊職程轉換安排等，第87號法令又稱爲公職人員章程，它詳細規範了公務員的招聘、晉升、福利、義務、退休、處分等各項條文。
在之後的幾年裡，政府仍不時有把其中一些法令的內容作出更新，以適應社會發展和使公職制度更爲合理和完善，例如在1991年的郵差職程修訂、1992年的散位人員法例、1993年的助理職程修訂等。
在1995年內，雖然政府依然沒有對頒佈多年的公職法例作全面修訂，但是卻作出多項重大更改，除了是個別職程的調整之外，工作時間的重新調整以及假期缺勤的修改，都引起社會上頗大的回響，尤以前者，曾引起不少爭議。相比之下公職人員出差、啓程的津貼調升就顯得沒那麼矚目了。
一、五天制工作
澳門的公務員規定每周工作36小時，五天半工作制，周一至周五上午九時上班至中午一時，下午三時至五時半，周末則由九時辦公至十二點半。這個源遠流長的辦公時間，曾被批評中午休息時間過長，下午辦公時間太短，周末早上的三個半小時更被喩爲可有可無，變成辦不了公的半休息狀態，故此，在1990年曾經有公務員團體要求政府改變五天半工作時間，並提出倣效香港的長短周制度，把機構內之人員分組在周末工作，對公眾則仍然維持五天半的接待時間，這種以延長平時下午下班時間來換取隔周在周末休息的方法，原則上對市民並無損害，亦受不少公務員的歡迎，當時曾就此在各部門內進行廣泛意見調查，但其後卻因爲政府高層人士更換而不了了之，未被眞正落實。
事隔經年，政府終於又舊事重提，考慮重新安排公職人員的工作制度，其目標明顯是要徹底的改爲五天制，從種種情况看來，可以得知政府是十分有決心。在步署上，爲了不想一下子引起社會人士太激烈的反應，政府並不採取一步到位的方式，改而採用較溫和漸進的兩步曲，首先在1月16日頒佈第3號訓令，宣佈從2月27日起，試行長短周工作制，規定每月第一、三、五周爲短周，二、四周爲長周。在短周，周一至四的工作時間改爲上午九時至中午一時，下午二時半至五時四十五分，周五則至下午五時三十分，周六休息；長周維持原來的時間不變。
在5月15日，政府再頒佈第21號訓令，正式宣佈從6月1日起，全面改爲五天工作時間制，結束了僅維持了三個月的混亂長短周局面。在整個改變過程中，政府並沒有花費太多時間作諮詢和調查，雖然在長短周實施前夕，曾對個別公務員團體徵詢意見，但時間極短。事實上，公務員都普遍樂意接受五天工作時間制度，而市民則有不少聲音，有的認爲不符合澳門社會工商界需要，有的認爲影響不大。若要綜合各種意見仔細分析，除浪費時間外亦難以有一個定論，故政府下定決心，快速推出長短周試行方案作踏腳石，再在三個月後馬上進一步調整，終於達到五天制的目標。
政府干脆而利落的做法，雖曾引起不少人士批評政府忽視民意，但在新制度實施大半年後的今天看來，市民在適應新制度後，基本上並沒有太大不便，倒是在之前長短周試行的三個月裡，因工作時間經常的變換而令人難以適從，甚至是公務員本身亦有時會弄錯時間。也許，更直接的一次性改爲五天工作制，市民更易於接受和免於困惑，但很明顯，政府旣不想太過激進，同時亦能爲自己找到更好的理由：試驗階段效果良好，可以提高工作效率等。
仍以每周36小時爲依歸的五天工作制，長遠來看應該是利多於弊，雖則有可能會令個別欲於周末辦理手續的人士造成不便，但亦改善了以往下午祇得兩小時多辦公時間，未熱身已收工的情形。事實上，很多國家包括歐洲地區，早已是五天辦公，亦不見得有特別不妥，况且，中國亦於年前已開始五天工作制，對澳門這個在三年後便將主權回歸中國的地區，能夠早日習慣此種制度，無疑可視作爲將來公共機構的順利銜接鋪路。
若然要針對公務員的工作時間調動，倒不如着眼於公務員的效率和工作態度，對工作態度消極的人而言，即使一周七天工作並不代表可以有好的工作效率，若能適當調動公務員的積極性。縱使工作時間改爲五天制也可能有更佳的成績。五天工作的好處是使工作時間更爲集中，亦使員工有較長和連續的休息，從心理角度考慮，的確可以使人員有較大的滿足，至於能否提升工作效率，除了是工作時間的因素外，還需要配合內部管理和其他人際關係、規章制度等因素，在此就不再加以深入分析了。
二、假期及缺勤的修訂
伴隨着五天工作制的實施，公職人員的有薪假期，特別大假以至缺勤等系列規則亦作出了修改。
有薪年假和特別大假改以工作日計算，由原來30天變成22 個工作天，以連續方式算來是一模一樣，但卻藉此可以堵塞一個以往存在的漏洞。過去，很多人在申請假期時，常常會祇要求周一至周五休假，周六上班，因爲怕吃周末半天工作算一天假期的虧；另外，爲了避開在周日及公眾假期休假而刻意把假期切割分段來申請，如周三爲公眾假期，則申請周一、二放假及周四、五放假，以求在休假上取得最大得益。所謂有得必然有失，損失的自然是政府機構以及納稅的人了。
一直被關注的特別大假，始終沒有多少改動，這種原是用以便利葡國及外地來澳工作的公職人員可以定期返回原居地的特別福利，隨着1999年的迫近而變得可有可無，經常被傳出有被取締的可能性，况且從1990年12月26日以後進入公職的公務員已不再享有此等福利，無形中造成新舊人員的不公平。但因爲此項福利關係着的旣得利益者甚眾，若然一下子取消亦是難免會引起諸多的不滿和風波，故政府任由現時仍享有此權利的人士逐漸因返回葡國、納入葡國編制、退休等而淡化和縮少是無可厚非的做法。政府若然認爲眞的要調整，也許一步步從削減公務員家屬的特別大假津貼來着手，會較爲容易和有說服力。
在公務員的缺勤當中，病假相信是最頻繁不過的了，以往，但凡憑私家醫生的證明，便可申請缺勤，而公職人員每年可有60天的因病缺勤，以致出現不少公務員用錢向私家醫生買病假紙的現象，後來政府爲了堵塞此一漏洞，規定祇有由兩所醫院發出的證明方爲有效，此一改動確令買醫生紙的情况大爲收斂，但仍有人憑藉與醫生稔熟而拿到證明。
在1995年6月1日頒佈的第23號法令，規定公職人員每年內頭30天的病假會被扣除相應日數的薪俸，但年終後可以向澳督提出申請，經考慮其情况及工作評核的結果，可以全部或部份補償其所扣之薪酬。
此一修訂，無形中是加強了對公務員申請因病缺勤的控制，雖云在一般情况下，大多數人員都可以通過正常途徑在年終申請退還缺勤時被扣去之薪金，但畢竟多加上手續，使員工多了一層顧忌。不過，若以簡化行政手續和勞工保障的角度來考慮，採用確定7到10天的有薪病假，超出此日數則扣除部分薪金的方式可能會較爲簡單直接和易於處理。
三、職程修訂
在1989年頒佈了一般公務員職程及各特別職程以來，經常有人提議對某特定職程進行修訂，尤其是一些屬於中下階層的人員，其中郵差的不滿最爲激烈，認爲在多次的職程調整中都得不到任何好處，反之一些最早比之收入還低的職程都得到步步晉升，故此要求政府重新調整，在多番交涉和討論後，在1991年終於獲得了檢討，重新頒佈了新的郵差職程。
但是，並非每一個職程修訂的提案都可以得到通過，例如行政人員(俗稱文員)的職程修訂草案，就未能獲得立法會通過，而另一個護理人員的職程重整，亦在一波三折下，幾經修改才在1995年中被正式通過。
建議在1994年提出時，曾被否決，主要原因是因爲其調升的幅度過大，尤其是護士長及護士監督兩級，比原來之索引點高出逾百點，在1995年經過適當修改後，才得以在年中通過。當時主要是考慮到護士作爲一種厭惡性行業，又要經過長時間的培訓，招聘不易，加上流失性大，又受一定年齡限制，而且最後的調查方案所作的加幅亦較合理，不會像最初方案那樣容易造成與其他醫護人員職程的不協調。
除此之外，在1995年初政府亦重新頒佈了有關翻譯人員職程的修訂，該法令主要是因應澳門理工學院及澳門大學所設立的翻譯課程畢業生的情形而作出的。其中規定了各級翻譯員晉升的資格，除第一職階以外，其他各職階原則上都要求學士學歷，此舉無疑是提高了翻譯人員的要求和水平。
綜觀澳門公職人員職程，由低至高，其差異區隔不大，而中間階層人員的起點卻似有偏高，故各職程由起點到盡頭一般需時不長，容易造成人員入職時薪酬驟似很高，但之後所能得以晉升範圍卻有限。舉例說，高級技術員的起薪點爲430，經約十四年便可晉升至頂級的650點，祇爲原先薪酬的1.5倍，這樣，對於人員的積極性以至進取心來說會有一定的負面影響。另外，由於不同機關、不同職程之間的學歷要求和薪俸索引極之接近，故此，對某職程的修改，極易引至整體上的不均衡，故常有掀一髮動全身之境况，從此亦可以了解當局每次對修訂職程時所採取的謹愼態度。
附錄：
*澳門公共行政管理學會副理事長。
