第五章 行政訴訟管轄
行政訴訟管轄是指對第一審行政案件各級人民法院之間和同級人民法院之間的分工和職責劃分，即行政訴訟當事人要能夠明確向哪一級哪一個人民法院起訴，那個人民法院擁有對該行政案件的管轄權問題。管轄問題在行政訴訟制度中處於比較重要的地位，明確、適當的法律規定，有利於各級法院之間的合理分工，防止對行政案件的互相推諉或互相爭奪；同時，也便於當事人進行訴訟，保證行政案件得到及時解決，以維護社會行政秩序的穩定。
5.1 中國大陸的行政訴訟管轄
中國大陸確定行政訴訟管轄主要有三個基本原則：一是要方便行政案件當事人進行訴訟；二是要便利人民法院進行審理以及判決和裁定的執行；三是考慮各級人民法院之間的合理分工，防止受案數量上的畸輕畸重。
中國《行政訴訟法》規定了以下幾種管轄方式：級別管轄、地域管轄、專屬管轄、共同管轄(選擇管轄)、移送管轄、指定管轄以及管轄權的轉移。同時規定：行政案件祇能由地方各級人民法院和最高人民法院受理，軍事法院、海事法院和鐵路法院都不能受理行政案件，這些法院對行政案件都無管轄權。
1.級別管轄
級別管轄是指根據行政案件的性質、影響範圍、案件的繁簡程度、確定上下級法院之間受理第一審行政案件的分工和權限，又稱審級管轄。級別管轄是確定案件管轄權的一般原則。中國大陸人民法院分爲四級，即基層人民法院、中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院。在這四級人民法院中，究竟哪些第一審行政案件歸哪級人民法院審理，就是級別管轄所要解決的問題。
中國《行政訴訟法》規定的級別管轄，不是根據行政處罰的輕重或者被告行政機關的級別作爲標準，而是根據案件的性質、案件的難易程度或影響大小來劃分的。譬如說有些行政案件由於行政機關作出的具體行政行爲的專業性、技術性較強，需要由較高一級人民法院管轄。因爲較高一級的人民法院在審判經驗和專業知識上都較基層人民法院豐富，也便於積累對於專門案件進行審理的經驗，以便保證案件的審判質量。
《行政訴訟法》第13條至第16條對級別管轄作了明確規定。
1)基層人民法院管轄的第一審行政案件
《行政訴訟法》第13條規定：“基層人民法院管轄第一審行政案件”。這就是說，除法律規定由中級人民法院、高級人民法院和最高人民法院管轄的第一審行政案件以外，其他行政案件均由基層人民法院管轄。其主要理由爲：基層人民法院是中國法院體系的基層單位，它們數量衆多，分佈廣泛。當事人所在地或爭議發生地，都在一定的基層人民法院管轄區域內。由基層人民法院受理行政案件，既便利當事人訴訟，也便利人民法院調取證據，從而有利於人力、物力和財力，使行政爭議得到及時解決。
2)中級人民法院管轄的第一審行政案件
(1)根據案件的性質，《行政訴訟法》規定，把確認發明專利權案件和海關處理的案件由中級人民法院作爲第一審。
由於確認發明專利權的行政案件，涉及的問題比較複雜，所以《行政訴訟法》規定由中級法院管轄。
海關處理的案件包括《海關法》第46條規定的關稅納稅義務人同海關發生納稅爭議，對海關復議的決定不服，向人民法院起訴的案件和第53條規定對海關處罰決定不服，向人民法院起訴的案件。因爲海關處理的納稅案件，具有很強的專業性和技術性。首先海關徵稅是依照進出口稅則的規定進行的。進出口稅則的具體規定相當複雜。另外，海關在審定進口貨物的到岸價格和出口貨物的離岸價格時，其審定程序也具相當難度，有時不能確定，其完稅價格就需要由海關估定。《海關法》第53條規定的海關處罰的行政案件，也是比較複雜的，有時還需要認定違反海關監管規定的事實，在認定上難度也是比較大的。鑒於這類案件專業性、技術性較難，所以《行政訴訟法》規定由中級人民法院作爲第一審法院。
(2)本轄區内重大、複雜的案件。所謂“重大案件”，是指這類案件的影響已超出了本轄區，如全國首例、引起公衆廣泛注意的案件、涉外案件等；所謂“複雜案件”，是指案情複雜、涉及面廣泛、處理起來棘手的案件。
(3)對國務院各部門和省、自治區、直轄市人民政府所作的具體行政行爲提起訴訟的案件。
國務院各部門是指國務院所屬的各部、各委員會、各直局、署，各直屬辦事機構和由部委歸口管理的國家局。這樣規定主要是從案件重大複雜的角度出發，因爲它們所作的具體行政行爲比較複雜，其涉及的範圍及案件審理的結果對社會產生的影響比較大，人民法院對案件審理的難度也比較大。譬如《土地管理法》第25條規定，國家建設徵用省、自治區、直轄市行政區域內的土地，由省、自治區、直轄市人民政府批准。像這種審批國家建設徵用土地的行爲，涉及到國家重大利益，對於這種行爲提起的行政訴訟應當由中級人民法院作爲第一審法院。
3)高級人民法院管轄的第一審行政案件
《行政訴訟法》第15條規定，高級人民法院管轄本轄區内重大、複雜的第一審行政案件。一般來說，在每一個省、自治區和直轄市設一個高級人民法院，所以高級人民法院的轄區即是它所在的省、自治區和直轄市的行政區域。在本轄區發生的重大、複雜的行政案件應由高級人民法院作爲第一審法院。
4)最高人民法院管轄的第一審行政案件
《行政訴訟法》第16條規定：“最高人民法院管轄全國範圍內重大、複雜的第一審行政案件。”最高人民法院是國家的最高審判機關，監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，對於在審判實踐中如何具體應用法律等問題進行解釋，一般不審理第一審行政案件。由最高人民法院管轄的第一審行政案件一般是全國範圍內重大、複雜的行政案件，而且它審理行政案件實行一審終審制，當事人不服不得上訴。
2.地域管轄
級別管轄祇解決了上下級人民法院之間受理第一審行政案件的分工，即祇解決了行政案件管轄權的縱向劃分，對於不同地域的同級人民法院之間受理第一審行政案件的分工，即管轄權的橫向劃分，則是地域管轄要解決的問題。一般來說人民法院對行政案件的管轄，大多以最初作出具體行政行爲的行政機關所在地爲標準來確定的。《行政訴訟法》第17條至第19條對地域管轄作了規定，歸納起來有兩類，一是一般地域管轄；二是特殊地域管轄，即專屬管轄。
1)一般地域管轄
《行政訴訟法》第17條規定：“行政案件由最初作出具體行政行爲的行政機關所在地的人民法院管轄。經復議的案件，復議機關改變原具體行政行爲的，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。”因而，凡是未經復議機關復議而直接向人民法院起訴的行政案件，以及經過復議，復議機關決定維持其原具體行政行爲，行政管理相對一方當事人不服向人民法院起訴的行政案件，均採用地域管轄的原則，即由最初作出具體行政行爲的行政機關所在地的人民法院管轄，亦即用“原告就被告”的原則確定管轄。
這種管轄方式，主要出於以下幾個理由：一是便於雙方當事人進行訴訟。因爲行政訴訟的原告，絕大多數居住在最先作出具體行政行爲的行政機關的轄區内，由最初作出具體行政行爲的行政機關所在地的人民法院管轄，便於原告起訴。而復議機關決定維持原具體行政行爲的，被告是最初作出原具體行政行爲的行政機關，這樣一來，也方便作爲被告的行政機關參加訴訟。二是便於人民法院審理行政案件。因爲最初作出具體行政行爲的行政機關所在地，一般都是具體行政行爲地或行政爭議產生地，由最初作出具體行政行爲所在地人民法院管轄，便於人民法院勘驗現場、搜集和查對核實證據，迅速查明案情，及時正確地審理案件，也便於人民法院判决或裁定的執行。三是因爲人民法院在審理行政案件的過程中，適用的法規具有一定的地域性。當行政機關依據某一省、自治區、直轄市人民代表大會及其常委會制定的地方性法規對外省、外市的公民進行處罰而引起的行政案件，如果由原告所在地的法院審理該案件，在適用地方性法規時，就會出現一定的困難。
2)特殊地域管轄
特殊地域管轄，是指根據特殊行政法律關係或特殊行政法律關係所指向的對象，來確定管轄法院。它與其他的管轄規定不同，具有排他性，排除一般地域管轄或其他地域管轄的適用，同時也排除協議管轄的適用。屬於這種管轄的案件有一類，是指因不動產提起的訴訟，由不動產所在人民法院管轄。這類案件適用專屬管轄，便於受訴人民法院進行調查、勘驗、調取證據，及時正確處理案件，同時也利於人民法院在當事人不履行判決、裁定所確定的義務時依法採取強制行政措施。
3.共同管轄
如果一個案件，依據法律規定兩個以上法院都有管轄權的，稱爲共同管轄。共同管轄不是幾個人民法院受理同一訴訟，而是它們對同一訴訟都有管轄權。《行政訴訟法》第17條、18條對共同管轄作了明確規定：
一是經過復議的案件，復議機關改變原具體行政行爲的，由最初作出具體行政行爲的行政機關所在地或由復議機關所在地的人民法院管轄。也就是說，經過復議的案件，復議機關改變原具體行政行爲(指撤銷或部分撤銷或變更原具體行政行爲)的，復議機關和最初作出具體行政行爲的行政機關所在地的人民法院均有管轄權。相對一方當事人不服的，可以選擇兩個法院中的任何一個提起訴訟。
二是對限制人身自由的行政強制措施不服提起的訴訟，由被告所在地或原告所在地人民法院管轄。“被告所在地”主要是指被訴行政機關的主要辦事機構所在地；“原告所在地”主要是指原告戶籍所在地或原告被限制人身自由所在地。由於具體行政行爲在一般情况下不因原告的起訴而停止執行，而上述行政強制措施的執行地點不一定在最初作出具體行政行爲的行政機關所在地或者復議機關所在地，因此，法律允許行政管理一方當事人可以選擇。
對於兩個以上人民法院都有管轄權的案件，被告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權的人民法院提起訴訟的，由最初收到起訴狀的人民法院管轄。
需要說明的是，共同管轄也可稱爲選擇管轄。所謂選擇管轄，是指兩個以上人民法院對同一案件都有管轄權時，當事人可以選擇其中一個人民法院起訴。共同管轄是選擇管轄權的前提和基礎，有共同管轄，才有選擇管轄；而選擇管轄則是對共同管轄的落實。
4.移送管轄與指定管轄
移送管轄是指某一人民法院受理行政案件後，發現自己對該案件沒有管轄權，將案件移送給有管轄權的人民法院審理。它是無管轄權的人民法院在受理了不屬於其管轄的案件的情况下，所採取的一種糾正措施，並非管轄權的轉移，而是同級人民法院之間的移送。
《行政訴訟法》第21條規定：“人民法院發現受理的案件不屬於自己管轄時，應當移送有管轄權的人民法院，受移送的人民法院不得自行移送。”因此可見，移送管轄應符合下列條件：一是移送的案件必須是已經受理的案件；二是移送的人民法院對案件沒有管轄權；三是受移送的人民法院對該案有管轄權。移送人民法院的決定，對受移送的人民法院具有法律約束力，受移送的人民法院如果認爲移送的案件不屬於自己管轄，可報請共同上一級人民法院指定管轄，不得再自行移送其他人民法院，以免影響行政管理相對一方依法行使其訴訟權利。
這種通過上級人民法院用裁定的方式，將某一案件交由某個下級人民法院管轄；稱爲指定管轄。《行政訴訟法》第22條規定：“有管轄權的人民法院由於特殊原因不能行使管轄權的，由上級人民法院指定管轄。人民法院對管轄權發生爭議，由爭議雙方協商解決。協商不成的，報它們的共同上級人民法院指定。”因而指定管轄除上述發生管轄權爭議的情形之外，還有一種情形是由於發生了特殊原因，有管轄權的人民法院不能行使管轄權。這都需要報請它們的共同上級人民法院指定管轄。
5.管轄權的轉移
《行政訴訟法》第23條規定，上級人民法院有權審判下級人民法院管轄的第一審行政案件，也可以把自己管轄的第一審行政案件，移交下級人民法院審判。下級人民法院對其管轄的第一審行政案件，認爲需要由上級人民法院審判的，可以報請上級人民法院決定。譬如有些案情重大、複雜、涉及面廣，政策性強的案件，下級人民法院處理有困難的，或者審理該案法院的主要負責人與案件有牽連等，可以報請上級人民法院審理。
5.2 港、澳、台行政訴訟管轄
5.2.1 香港的行政訴訟管轄
由於香港基本上承襲了英國的司法體制，在行政訴訟管轄方面也就是由普通法院統一管轄各類行政訴訟案件，而且不發生行政法與一般法律的區別問題，尤其是與民事訴訟的區別。因而在審判權方面，香港的各級法院一般不具體劃分行政訴訟的管轄問題，除了制定法的規定外，普通法院一般是根據案件的性質和大小參照民事訴訟的規定進行管轄的。
5.2.2 澳門的行政訴訟管轄
在爲適應過渡期而制定的《澳門司法組織綱要法》中，對於行政訴訟的管轄祇規定了類別管轄和級別管轄兩種管轄方式，由於澳門面積不大，因而對地域管轄僅規定：“澳門法院對整個澳門地區具有審判權。”“在本地區內，審判權分配給澳門各法院。”沒有作詳細規定。
1.類別管轄
澳門的司法組織主要由具有一般審判權之法院，及具有行政、稅務、海關與財務審判權之法院組成。一般審判權法院是指普通法院，即審理一般民事、刑事案件的法院，如按照其審理案件的性質，則分爲普通管轄法院、專門管轄法院及特定管轄法院。而具有行政、稅務、海關及財務審判權的法院則包括澳門行政法院和審計法院，它們屬於行政訴訟法院的範疇。
澳門行政法院的管轄權則可細分爲：(1)對行政案件的管轄權，共有14項，包括對行政當局的行政行爲提起的訴訟、對地方行政機關及行政公益法人之行政行爲和因行政合同提起的訴訟等，以及非由其他法院所管轄、屬行政爭訟之上訴案件及訴訟案件等；(2)對稅務案件的管轄，即對於中央、地方之課稅收入及准稅務收入之結算行爲以及涉及稅務優惠之行政行爲等提起的訴訟，共有7項；(3)對海關案件的管轄，即對於關稅收入之結算行爲、對於涉及海關優惠之行政行爲等提起的訴訟，共有5項規定。同時，法律還規定澳門行政法院還審理法律賦予之其他事宜，因而澳門行政法院的管轄權限是比較大的。
審計法院在澳門法律秩序範圍內，有審判權及財政控制權力，即對公務法人、公共團體、地方自治團體及法律規定之任何其他公共實體等的財務情况進行控制。它的管轄權限因獨任庭運作和合議庭運作的不同而有所區別，獨任庭運作時主要是進行批閱、調查、科處罰款，審定賬目等，而合議庭運作時是對獨任庭裁判的上訴進行審理，並審議法院的年度報告，發表司法見解等等。
2.級別管轄
澳門法院的級別有第一審法院、審計法院及高等法院。審理行政訴訟的第一審法院是澳門行政法院和審計法院，而高等法院是以第二審法院及審查法院之形式運作。
澳門高等法院是澳門法院體系中等級最高的機關，但對於一些案件的上訴，葡萄牙最高法院、最高行政法院及憲法法院仍有管轄權。譬如說葡萄牙審計法院有權對於澳門政府與澳門審計法院就查核或批閱事宜的分歧進行裁判。因而也可以認爲澳門的法院體系分爲三級，最高一級爲葡萄牙最高法院、最高行政法院、憲法法院及審計法院，這也是澳門長期在葡萄牙統治下的必然結果。
澳門高等法院因管轄權限的不同而分爲一般審判權及審理行政、稅務及海關事宜的權限。對於審理行政、稅務、海關事宜的權限也因高等法院以全會運作和分庭運作而有所不同。全會運作主要是審理對合議庭裁判提起上訴的案件；分庭運作是審理對於行政法院裁判提起的上訴、對於立法會及其主席、主席團等屬行政事宜的行爲提起上訴、行政當局之間權限的衝突以及行政法院與行政當局之間管轄權衝突等八項訴訟進行管轄。
3.管轄衝突
在澳門，管轄衝突包括三類槪念：一是管轄權的衝突；二是職责的衝突；三是權限的衝突。①分淸這三類法律槪念，對於理解澳門行政程序的運行以及行政訴訟管轄權的劃分，具有重要意義。
管轄權的衝突是指國家某一政權(行政權、立法權或司法權)的機關與另一政權的機關之間，就一具體個案的審理或處理所發生有關各自職權範圍認定的爭執或衝突。例如某私人向行政法院提起某一訴訟，但被該法院裁定不具管轄權而拒絕受理。之後，該私人往行政機關要求解決，但又被拒絕受理。換言之，管轄權之衝突是行政權、立法權及司法權之機關就具體個案解決所發生之權力範圍界定的爭議。
根據《澳門司法組織綱要法》第14條第3款規定：“(澳門)高等法院以分庭運作時，有權限審理管轄權之衝突。”因此，這類管轄權的衝突應由澳門高等法院解決，從而確定糾紛的處理屬於司法權還是行政權。
所謂“職責衝突”，並不是指任何政府機關的職責衝突，因爲有很多政府不具備法律人格，一些“非自治機關”如行政曁公職司、經濟司等就不是公法人機關。而職責衝突，是涉及不同法人的機關(如澳門市政廳某機關與澳門政府公務運輸司)之間的職責衝突。根據《行政程序法典》第42條第2款規定：“如職責之衝突涉及不同法人之機關，則藉司法上訴，由行政法院解決之。”因此可以看出，職責衝突不同於管轄權的衝突，是通過行政訴訟的方式，由行政法院來解決。
第二類的“權限衝突”則僅指同一法人内不同機關的職權爭議。對於這類爭議，一般是通過對該機關行使“監管權”的上級機關中最低一級機關來解決，即通過行政手段來解決，而不同於第一、第二類的通過司法手段。
而如有不同於前三類的隸屬於不同政務司的非法人機關發生權限衝突，則根據《澳門司法組織綱要法》第15條第3款的規定，由高等法院分庭審理在等級上或監督上不隸屬同一機關的各行政當局(或機關)之間的權限衝突，這又類似管轄權衝突的解決方式。
澳門的類別管轄、級別管轄以及對管轄衝突的解決方式的規定，對發生行政爭議提供了比較完整的管轄規定，這不僅給行政相對人創造了比較便利的救濟途徑，而且對於完善行政訴訟的管轄也有一定的意義。
5.2.3 台灣的行政訴訟管轄
由於台灣目前僅設有一所行政法院，負責全台灣行政審判的事務，因而行政訴訟法沒有管轄之規定，但根據新的《行政訴訟法修正草案》，把原來的“一級一審”改爲採用“二級二審”與“一級一審”並行的雙軌制，增加了地區行政法院管轄一般行政案件，從而增設了事務管轄、土地管轄與指定管轄的規定。
1.事務管轄
主要包括兩類：一是撤銷之訴：《行政訴訟法修正草案》第4條規定，如果沒有提起再訴願，以地區行政法院作爲第一審管轄法院；如果已經提起再訴願或提起訴願相當於提起再訴願時，就以中央行政法院作爲第一審管轄法院；二是確認之訴與給付之訴：《行政訴訟法修正草案》第6、8條規定，對於這類訴訟，都以地區行政法院爲第一審法院。
2.土地管轄
《行政訴訟法修正草案》第13、14條規定，行政訴訟以公法人、公法人之機關、私法人、其他團體或自然人爲被告時之管轄法院，均採用“原告就被告”的原則，以保護被告的利益。
第15條還規定，如果因不動產之公法上權利或法律關係提起訴訟時，專門由不動產所在的行政法院管轄。
3.指定管轄
是指有管轄權的行政法院，如果有時因特定事由不能或不便行使審判權時，由中央行政法院指定管轄，這在《行政訴訟法修正草案》第16條有明確規定，以解決存在管轄困難的情形。
5.3 四地行政訴訟管轄之比較
1.對管轄的法律規定區別
中國大陸雖不設專門行政法院，由普通法院審理行政訴訟案件，但有專門的行政訴訟法及其權威性解釋文件，對行政訴訟的管轄問題作了極其詳細的規定，相對來說操作性比較強。
而港、澳、台由於各自的歷史發展，呈現出大陸法系和英美法系行政訴訟的不同特點，其法律規定也各有特色。台灣由於僅設一所行政法院，管轄所有行政訴訟案件，因而其《行政訴訟法》對管轄問題並未規定，僅在新的《行政訴訟法修正草案》中除一般管轄外，增設了事務管轄、土地管轄和指定管轄的規定，但因爲此修正草案尙未正式通過，所以祇能作爲學理上的探討、硏究。從實際上說台灣的行政訴訟管轄規定是單一的，也就是說它沒有管轄分工的。而與台灣同爲大陸法系的澳門則不同，雖說澳門有獨立的行政法院，但審計法院的分立以及澳門高等法院、葡萄牙最高法院、最高行政法院對其上訴管轄的規定，使澳門的行政訴訟管轄表現更大的複雜性。
在比較中唯一屬英美法系的香港，對行政訴訟管轄的規定幾乎沒有，由於沒有獨立行政珐與行政法院的存在，以及行政訴訟與民事訴訟的混同，使香港的行政訴訟管轄問題成爲學術上硏究的難點。
2.一些具體管轄問題的比較
1)級別管轄
除台灣現行體制外，中國大陸、香港、澳門都存在級別管轄，中國大陸從基層法院、中級法院、高級法院到最高法院，級別管轄的規定非常詳細、明了，這與大陸幅域廣闊、司法體系完整密切相聯。而香港、澳門長期作爲英、葡的殖民地，首先沒有最終的司法獨立權，一些行政訴訟的終審權都在英國和葡萄牙；其次在具體分工上，香港級別管轄無明確規定，很多是參照民事訴訟管轄，而澳門在成文法的規定中明確了各級法院的權限和分工，因而操作性就更強一些。
2)地域管轄
地域管轄的規定在中國大陸和香港的行政訴訟中存在，中國大陸主要根據行政區劃規定法院設置，各區劃內都有一高級法院、若干中級法院和基層法院，而且一般是按照最初作出具體行政行爲的行政機關所在地確定管轄法院。香港則主要分四個地方法院，審理各轄區內的一般行政訴訟案件，設置要比中國大陸簡單得多。
比較特殊的是澳門，它不僅規定了級別管轄和類別管轄，而且對管轄衝突，譬如行政權與司法權的衝突，行政機關與其他法人權限的衝突等規定了不同的解決方式，更完整地規範了行政訴訟的管轄問題。
註釋：
①王偉華等合著《<行政程序法典>注釋》第61頁，澳門法律公共行政翻譯學會出版社，1995年。
