民用航空之安全
* Júlio Peyroteo
一．前言
事實上，國際民航在二次世界大戰才開始發展，概括來說，目前每年國際民航的航班班次達百萬以上，乘客人數更是數以億計。
各國的航空公司都被標榜或各自宣傳為效率奇高、聲譽最佳的公司，尤其強調可以為長途旅程提供最短促的飛行時間及最稱心滿意的服務，很自然此乃該些國家值得驕傲之處。
政治及經濟的騰飛使人們倍覺時間的寶貴，正因如此，飛機的地位早已遠遠超越了火車及船隻而成為人們喜愛及普遍採用的國際公共運輸工具。
因為飛機具有航行快速、航站遍佈各地、活動範圍廣泛等吸引力，故此，亦同樣引起恐怖主義組織的注意，他們終於在六十年代開始利用航空活動來達到其目標。
航空活動之所以成為恐怖主義組織的目標，有以下幾個原因：
a）航空活動聲譽昭彰，故攻擊航機能引起世界關注；
b）眾所周知，飛機的價值不菲，恐怖分子便可籍此索取巨額贖金；
c）飛機在航行中尤其脆弱，比方在航行中的飛機內發生一些事故，嚴重的如發生手榴彈爆炸，輕微的如燃點汽化了的汽油都有可能導致災難性後果；
d）航空器在空中航行時是孤立無援的，而且飛行時間一般都比較長，這些因素有助劫機者以一小撮人便能從容不迫地控制一大群乘客及空勤人員，以作為跟政府接觸前擁有的籌碼；
e）乘客通常都是來自世界各國的，這意味著有關談判的問題會牽涉到各國政府；
f）各航空公司的航班均有其不同的航站及不計其數的中途站，如此，將非常便於恐怖分子選擇最有利的地點進行攻擊；
g）最後要提的，就是當劫機事件完結後，飛機便成為劫機者逃走的工具；
目前，非法干擾民航活動是劫機分子的最佳籌碼，實施此類活動是無往不利的。
二．威脅
對民航構成威脅的四個主要問題為：
1．劫持航空器及／或在航空器上劫持人質
亳無疑問，這是最常見的一種情況，以下，就讓我們對此問題作較深入的探討：
－ 第一宗劫機事件是在一九三一年秘魯發生，第二宗則發生在一九四七年，一架由羅馬尼亞飛往土耳其的航機。兩宗事件相隔有一段頗長的時間，這現象是不足為奇，因為當時的民航正處於起步階段，況且正如本人先前所述，民航是繼二次世界大戰結束才開始發展的。
由那時（即二次世界大戰結束後）直至一九六六年間，共有五十五宗劫持航機事件，每年平均不超過三宗，但沒有一宗事件是涉及恐怖主義組織的活動。
- 一九六六年，在古巴舉行了"三大洲共產主義大會"，各國與會代表同意透過在其本身國家內開展顛覆或恐怖主義活動以支持發展國際共產主義事業。然而，正當各地政府著手壓制這些不法分子之時，他們大多數都已逃之夭夭，他們之所以採取劫機的方式，且喜歡以古巴為終站，是因此地乃特赦之樂園，與此同時，不法分子此舉亦是為了他們的革命事業作宣傳。
結果，在一九六八年，劫機事件已攀升到三十五宗，而一九六九年更達到空前紀錄，有八十七宗之多，在這兩年間，分別就有二十九及七十一宗是騎劫航機往古巴的。
- 一九七零年，上述形勢有了轉變，即雖然劫機事件仍維持一個高企的數字（達八十二宗），但選擇騎劫航機往古巴的個案數目則呈現嚴重滑落的趨勢，只有二十九宗，與此同時，騎劫航機往其它國家的個案就有三倍以上的增幅。導致上述情況，部份原因是由於菲德爾卡斯特羅所採取的政策有所改變，雖然他仍繼續以人力及物力支持革命事業的發展，但卻宣佈古巴不再是劫機者的"安全庇護站"。另一方面，有某些恐怖主義組織，尤以中東的為甚，他們察覺到騎劫航機是向有關當局施壓的一種有力的政治手段，他們可透過這種手段向當局要求釋放被關在獄中的同黨，以及為有關組織籌集資金。
- 一九七零年，亦是標誌著首度採取預防措施的一年，結果劫機的個案有所下降，一九七三年使用對乘客及寄艙行李進行徹底的掃描（即透過X射線檢查有否攜帶金屬物品的技術），那年的劫機個案就只有約二十二宗。
此時開始，直至八十年代中期，平均每年的劫機個案都維持在二十宗左右，開創了一個新低點，原因是加強了保安措施，但接著而來的一九八五及一九八六年，卻發生了一些嚴重事件（八五年六月印度航空公司一架班機發生了炸彈爆炸，機上載有三百二十九人；八六年四月環球航空公司一架班機同樣發生炸彈爆炸，機上載有一百二十四人；還有一宗是發生在八六年四月，一架由倫敦飛往特拉維夫的EL AL班機上，機上載有三百七十五名乘客，當時一名女子企圖引爆一個炸彈），事實上，在大部份此類事件中，劫機者的目的都不能得逞。
劫機的個案數字時多時少，但這個現象是永無休止的，正如在一九九四年就曾發生超過二十宗此類案件，當年一宗較為觸目的劫機事件，是發生於十二月二十四日一架飛抵馬賽的法航A300型空中巴士上，幸好得到法國警察特種部隊（G．I．G．N）的協助，他們採取了突擊行動，這宗事件便得到圓滿解決。
劫機者各有明顯的特點，無論他們有否劫持人質，主要可分為四類：犯罪分子、精神病患者、難民及具政治或宗教動機的恐怖分子。
本文不會論述這幾類人士的行為特徵，但有一點值得注意的是，當我們在現實生活中碰到類似個案時，有必要盡快決定劫機者的類型、動機及作案手法，此舉能使我們準確作出有助談判的措拖，然而，有百分之九十五以上的劫持人質個案皆可透過談判而獲得解決。
劫機事件每每涉及暴力行為及持續一段較長的時間，這些事件通常都與恐怖份子有關，因為這種手法能引起各界關注。若我們留意六十年代末期及七十年代初期所發生的個案，不難發現此一特點。
然而，繼一九七六年六月在恩德培市及一九七七年十月在摩加迪沙發生的劫機事件後，恐怖分子已開始放棄採取這種方式來達到目的，故此，根據統計資料顯示，自一九八二年起，平均每七宗劫機個案只有一宗是恐怖分子所為。而所有的劫機個案當中，有百之四十是難民所為，百分之三十五是精神病患者及犯罪分子所為。
這樣看來，現實生活中，我們跟難民、精神病患者及犯罪分子進行談判及周旋的機會是比跟恐怖分子的談判為多。
2．破壞航空器
自八十年代中開始，恐怖分子表面看來對劫持航機已不感興趣，但另一方面，以炸彈進行破壞的活動則較為活躍，這些破壞活動導致不少人命傷亡，死者的數目更是難以估計，因而對民航構成重大的威脅。
在所有的劫機個案當中，大多數都能透過談判得到解決，且大部份的人質都幸免於難，但倘若恐怖分子在飛行中的飛機引爆炸彈，情況就沒有這麼樂觀，機上各人恐怕難逃一劫，然而，對於恐怖分子來說，這種情況所冒的風險相當少，甚至沒有風險可言，皆因他們不在飛機上。而機上的人雖然大都凶多吉少，但亦有絕少數的奇跡，比方在一九八六年，一架編號TWA 840的航機被人裝置了爆炸物品，並在一萬五千英尺高空發生爆炸，幸好因為機師成功將飛機降落，以致死亡人數才只有四人。
3．破壞機場
破壞機場的主要目的是對機場造成損壞及影響機場或與其相連的基建的正常運作。破壞機場的人通常都是使用土製炸彈，他們將炸彈包好，然後將它棄置或藏在行李保管箱內，甚至亦有人使用郵遞的方式將爆炸物品送到機場。
破壞機場的人，他們的政策是殺一儆百，但爆炸時，機場的設施包括行李保管箱的金屬及破璃碎片所造成的傷害，是遠超過直接爆炸所造成的。爆炸除了傷及人們的性命外，還會造成恐慌及不安的局面。
當然，犯罪分子此時不會出現在爆炸現場，他們只需利用時間掣或其它類型的啟動器將炸彈引爆。
4．襲擊機場
4．1 近距離攻擊
近距離攻擊一般發生在旅客出入境大樓內，它是針對某一間航空公司的櫃台或任何經此機場出入境的人士。然而，因為櫃台周圍經常有旅客停留，他們對於襲擊事件當然是始料不及，因而很容易被恐怖分子所使用的武器，尢其是手榴彈所傷。一九七二年五月特拉維夫的Lod機場就曾發生此類事件，當時機場受到日本赤軍襲擊，造成二十七名市民死亡；一九八五年十二月，羅馬及維也納的機場，受到一個叫Abu Nidal (ANO)的組 織襲擊，造成十六人死亡（其中一名是小童）及六十人傷。
然而，恐怖分子似乎並不主張採取上述手段，原因是他們若採取這類行動就會敗露身份，如此容易被保安人員及警察逮捕及槍擊。
4．2 遠距離攻擊
職業恐怖分子較喜歡採用遠距離射擊的卡賓槍（比賽或狙擊手用之槍械）、榴彈發射器、甚至如蘇製S．A．M．7或美製STINGER等便攜式飛彈發射系統來進行攻擊，因這些武器操作容易及命中率高，能保障恐怖分子的安全。一九八七至一九九一年間，就有十七宗涉及使用同類武器的襲擊事件發生，當中有七架飛機受襲，且導致一百零三人死亡。而在一九九四年三月九日至十三日這段期間，愛爾蘭共和軍臨時組織（PIRA）採用迫擊炮連續三次襲擊倫敦的希斯祿機場，炮彈出乎意料地全都沒有發生爆炸，故未有造成人命傷亡。
5．襲擊機場以外之航空公司設施
這類事件時有發生，因為要將一個爆炸物品放置在航空公司的設施附近，尤其在非辦公時間內放置的話，是一件輕而易舉的事情，況且負責放置爆炸物的人是有足夠時間在爆炸前躲到安全的地方，又或他們在找到安全地方躲避後才採用遙控裝置將爆炸物品引爆，這樣便可造成破壞及引起不安的局面。一九九四年，英國發生了三宗同類事件，阿根廷則有一宗。一九九五年三月二十日，土耳其航空公司設於倫敦市中心的辦事處內發現一爆炸物品，後來該爆炸物品被有關人員拆除，但該辦事處的設施最終仍難逃遭受破壞的厄運。
三．預防措施
很多國家政府長期以來都為下列問題費煞思量，就是為遏止犯罪活動及確保乘客、空勤人員、航機及民航的整體基建設施的安全而需發展有關設備及制定相應措施。可惜的是，並非所有機場都會嚴格執行各國共同制訂的條約，故此，一些我們極不願看到的事情仍可能會繼續發生。
一直以來，各國政府不遺餘力地制定相關之預防措施，現有的各個公約便是一例，我們將在下文討論幾條公約，是從眾多遏止非法行為的公約中節錄出來的，當中，除了哈佛公約外，其餘各條公約均獲得國際民航組織（ICAO）的認同：
a）哈佛公約（一九三二年簽訂）
當年，在美國波士頓舉行了一次前所未有的國際性會議，討論有關劫持航空器的問題，並締結了這條公約。雖然召開會議的目的是為一般的空中劫持行為制定國際適用的法律，但事實上，所制定的這條公約存有漏洞，就是沒有強制性處罰空中劫持行為的作案者。
b）芝加哥公約（一九四四年十二月七日簽訂）
根據此公約成立了上文提及過的國際民用航空組織（ICAO），它是聯合國轄下的一個機構，宗旨是針對國際民用航空的所有問題，尤其就以下項目作深入瞭解、制訂法規，又或提出建議措施：
－ 通信系統及助航設施備，包括地面標誌；
－ 航站及降落地區的特徵；
－ 空中規則和空中交通管制辦法；
－ 航空器的登記和識別；
－ 海關及移民手續；
－ 援助遇險之航空器及進行失事調查；以及隨時認為適當的有關空中航行安全、正常性及效率的其他事項。
國際民用航空組織的總部設在蒙特利爾，且在各地區如曼谷、開羅、達喀爾、利馬、墨西哥城、內羅畢及巴黎都設有辦事處，而駐曼谷的辦事處則負責處理亞太區的事務。
芝加哥公約的生效日期是一九四七年四月四日，而這條公約在簽訂後兩年便取替了巴黎公約（一九一九年十月簽訂）及哈瓦那公約（一九二八年二月簽訂），締約國是強制性地簽字來廢止該兩條公約。
芝加哥公約制訂了十八項附件，其中附件九-簡化手續履行了公約第二十二條的規定－"各締約國同意採取一切可行的措施，通過發布特別規章或其他方法，以便利航空器在締約各國領土間的航行，特別是在執行關於移民、檢疫、海關、放行等法律時避免對航空器、空勤人員、乘客和貨物造成不必要的延誤"；而在附件十七－安全則就載明了"為確保制止危害國際民用航空的非法干擾行為而制訂的建議措施，尤其為保障乘客、空勤人員、地面人員及普羅大眾，以及一切有關設施之安全"。
這兩項附件還建議設立專責委員會，旨在發展及協助制訂適用於國際民航機場之措施及程序。
澳門為配合大勢所趨，亦決定成立一個專責委員會，名為"本地區航空簡化手續及安全委員會"，處理航空簡化手續及安全的有關事務，該委員會的設立及職責為七月十八日第36／94號法令所規範。
C）東京公約（一九六三年九月十四日簽訂）
一九六三年九月十四日，國際民用航空組織各成員國雲集東京召開會議，為制止自六十年代初已出現的劫持航機的浪潮，各國希望在以下四個特別領域達成協議：
－ 航空器登記國對在飛行中的航空器內所犯的罪行和行為有行使管轄權；
－ 授予機長一定權力，以提高飛行的安全性；
－ 制訂在罪行實施後，航機降落所在地的國家應履行的義務；
－ 訂定制止劫持航空器行為所應採取的妥善措施；
這條約只在六年後（即一九六九年十二月四日）始生效，可惜公約並沒有對違法者進行強制性的處罰及引渡。
值得留意的是，有關組織對解決受威脅航機自由航行的問題較解決劫機問題更為關注。
d）海牙公約（一九七零年十二月十六日簽訂）
各締約國在此公約承諾對實施非法劫持航空器的人給予嚴勵處罰，即在飛行中的航空器內使用暴力或以恐嚇方式非法劫持或企圖劫持航空器，或是從事或企圖從事任何這種行為的人及其同犯，都將受到嚴勵處罰。
各締約國應採取必要措施對上述罪行實施管轄權，即當罪行是在該國登記的航空器內發生；或發生罪行的航空器是降落在該國的領土內；又或罪行是在租來的航空器內發生，而承租人在該國有主要營業地或永久居所時，該國就應加以管轄。
各締約國承諾將此種罪行作為一種可引渡的罪行而列入每一項將訂定的引渡條約中。
海牙公約在一九七一年十月十四日開始生效，但有人認為此公約對觸犯劫持及破壞航空器的行為所作的定義不夠明確。
e）蒙特利爾公約（一九七一年九月二十三日簽訂）
除了上述的海牙公約所提到的，即在飛行中的航空器內使用暴力是為犯罪行為外，蒙特利爾公約亦將以下的行為列為犯罪行為，包括對使用中的航空器或航行設備造成損害或破壞；又或任何人傳送虛假的情報，從而危及飛行中的航空器的安全，各締約國承諾對上述行為給予懲罰。
這條公約自一九七三年一月二十六日起生效。
f）波恩公約（一九七八年簽訂）
雖然這條公約及上述各條公約都要求各締約國強制性履行有關的義務，但還須得到各締約國議會的確認，這些公約方可產生法律效力。但倘若有某些締約國不遵守所作的協定，國際民用航空組織亦沒有權力強制她們執行。
為解決這個問題，七大工業國（法國、英國、意大利、日本、加拿大、德國及美國）齊集波恩召開會議，並達成以下的協議：倘若某些國家在本身的領土上接收被劫持的航機，沒有對實施劫持行為的罪犯採取懲罰或引渡等必要措施，又沒交還被劫持的航機，則七大工業國承諾將違反規定的國家與七大工業國往來的所有航班全部取消。
除了在立法方面規範這些不法行為外，這些國家亦不斷投資數以億計的資金增設現有的設備，不但如此，她們更尋找其它更現代化及精良的設備，以及給予負責操作此類設備的人員有關的培訓，並改進其系統及技術，此舉之目的是盡力預防犯罪分子的不法行為，及堵截偶有發生的犯罪分子與職員互相勾結的圖謀。
至於機場的設備方面，除了經常採用的固定或便攜式磁強計（金屬探測器、X射線儀器及閉路電視（CCTV）外，還有其它昂貴及精密的設備，比方，爆炸物品探測器（Snifer's）、能在視野模糊的環境下作觀察的熱照相機或紅外線照相機，此外，還有監察旅客進出及行李檢查的折衷電腦化系統，此系統是防止旅客遺留行李在機艙而一去不返；最後還有紅外線及微波反干擾等系統。
要掌握上述整套設備的操作方式，操作員必須接受相當全面的培訓；有時還要採用極為複雜的電腦程序，不規則地作無數次的模擬真實個案，目的是訓練操作人員的觀察及反應能力。
至於空勤人員方面，他們在受訓期間就必需學會如何制止本文所述的各種威脅行為，以確保乘客的人身及財產安全。
警察部隊方面，無論在人力資源及設備上都要作出適當的調動，以配合機場的特別任務，包括安排一些處理突發事故的技術人員，如在劫持人質事件中採取談判活動的人員、拆彈人員、飛機特攻隊隊員等，還有就是接受過偵查毒品及爆炸品訓練的犬隻，牠們的協助亦是必不可少的。
針對各種緊急情況而制訂的行動計劃，是要經過周詳部署，及後還須定期進行重覆性的練習，目的是對有關人員及設備進行測試及檢討錯誤，務求各有關部門能高度發揮其工作效率。
四．總結
正如先前所述，各地區的安全標準明顯是各有不同的，當航機從某地區起飛，而該區域對有關的措施執行不夠嚴格時，就有可能被犯罪分子有機可乘，將槍械及爆炸物品帶到機上或劫持飛機，這問題是大家所憂慮的事實。
正因如此，我們有必要向市民及有關人士推廣機場安全的意識，讓他們同意及理解到嚴格遵守現行的限制措施是很有必要的，這些措施適用於任何人士，包括有需要進入機場禁區或閒人免進區域的乘客、機場職員或官方實體；採取這些限制措施雖然偶爾會為市民帶來不便，但市民應諒解到為了達到確保安全這個主要目標，實是別無它法。
澳門國際機場於一九九五年十二月八日開幕，此地區隨之成為各間航空公司成千上萬來自不同國家及地區、信仰、種族的客戶的中轉站或終點站。
機場啟用後，順理成章亦為有關人士帶來憂慮，包括保安部隊及部門、民用航空及所有輔助民用航空運作的基建領域的人員，因為他們要負上確保安全的責任。
同樣，國際上的恐怖主義組織及有組織罪行，亦不斷留意現行保安系統的弱點，以輔助他們開拓新路線或進行新的活動，澳門機場勢必成為他們的目標之一。
我們有責任避免上述事件的發生，故此，我們會竭盡所能，以期在安全方面達到及維持最高標準，以免本地區因牽涉危害國際民航安全而聲名受損。
參考書目：
- Texto das Convenções de Harvard, Chicago, Tóquio, Haia, Montreal e Bona;
- Civil Aviation and the Aircraft Bomb, in Flight Safety Digest, Out/90;
- National Negotiator's Course Handbook, prepared by: SO10 Branch, New Scotland Yard;
- Texto de apoio do Senior Crisis Management Course, Washington, Jun/89;
- Texto de apoio do Incidente Management Seminar, Embaixada a dos E.U.A. em Portugal, Ago/90;
- Texto de apoio do Airport Security Course, Oklahoma City, Ago/Set92;
- Terrorist Group Profiles, edi誽o de 1988;
- Paterns of global Terrrorism 1994, edi誽o de Abr/95.
* 澳門治安警察廳副警務總長，指揮部顧問。
