A SEGURANÇA NA AVIAÇÃO CIVIL
*Júlio Peyroteo
I INTRODUÇÃO
Só a partir da II Guerra Mundial é que a Aviação Civil Internacional começou de facto a desenvolver-se, cifrando-se actualmente em mais de um milhão o número anual de voos, e em centenas de milhões o dos passageiros transportados.
As companhias aéreas apresentam-se ou são apresentadas como o espelho da eficácia e prestígio nacionais, sobretudo pelo facto de grandes distâncias poderem ser percorridas em pouco tempo e com bastante conforto, o que constitui natural motivo de orgulho para os respectivos países.
O ritmo vertiginoso a que os mundos económico e político se movimentam contribui fortemente para que o factor tempo adquira uma importância primordial, daí resultando que, desde há muito, o avião tenha largamente ultrapassado o comboio e o navio na lista de preferências dos que utilizam os transportes públicos internacionais.
Esta combinação de prestígio, velocidade, multiplicidade de destinos e grande raio de acção não podia deixar de atrair também a atenção das organizações terroristas, que concluíram, em finais dos anos 60, que a aviação constituía um alvo de eleição para os seus objectivos.
Várias são as razões para que assim aconteça:
a) A aviação é prestigiada, e os ataques contra ela atraem grande publicidade a nível mundial.
b)Os aviões são, como é sabido, extremamente caros, permitindo que sejam exigidos resgates muito avultados.
c)Os aviões são vulneráveis, particularmente em voo, momento em que a explosão de uma granada, ou a simples inflamação de vapores de gasolina, podem ter consequências calamitosas.
d)O isolamento das aeronaves no ar e a duração dos voos parecem garantir condições favoráveis para que um pequeno número de sequestradores possa, com tempo, dominar e condicionar um grande número de passageiros e tripulação, obtendo alguma vantagem antes de vir a estar em contacto com as Autoridades.
e)Os passageiros são normalmente multinacionais, o que resulta no envolvimento de vários governos no processo de negociação.
f)As companhias aéreas efectuam voos para variadíssimos destinos, com um grande número de escalas, permitindo aos terroristas a escolha do local mais favorável para desferirem o ataque.
g)Finalmente, o avião constitui, ele próprio, um meio de fuga, quando o incidente terminar.
Não existe outro alvo que reúna todas estas vantagens e que, portanto, seja tão compensador!
II A AMEAÇA
São essencialmente quatro as situações que constituem ameaça à aviação civil:
1. Desvio e/ou tomada
de reféns em aeronave
Sendo sem dúvida a situação mais frequente, debruçar-me-ei um pouco mais sobre a sua análise:
· O primeiro hijack conhecido teve lugar no Peru em 1931, e o segundo aconteceu num voo da Roménia para a Turquia, em 1947. O longo período de tempo que mediou entre os dois incidentes não constitui surpresa, se atendermos a que a aviação civil estava então na sua infância e apenas se começou realmente a incrementar, como já referi, após o término da II Guerra Mundial.
Desde então, e até 1966, houve um total de 55 desvios de aviões, do que resulta uma média anual inferior a 3, mas nenhum ligado à actividade de grupos terroristas.
· Em 1966 reuniu-se em Cuba o Congresso Tricontinental Comunista, tendo os delegados acordado ajudar a causa do comunismo internacional através da implementação de campanhas de subversão e de terrorismo nos próprios países. Quando as autoridades locais começaram a “apertar-lhes o cerco”, muitos deles optaram por escapar, e simultaneamente conseguir publicidade para as suas causas revolucionárias, desviando aviões. Escolhiam preferen-cialmente como destino Cuba, onde sabiam vir a ser amistosamente recebidos. Como resultado, em 1968 o número de aviões desviados subiu para 35, com um recorde absoluto de 87 em 1969, dos quais pelo menos 29 e 71, respectivamente, foram para Cuba.
· Este cenário viria a alterar-se em 1970, ano em que, embora o número de desvios se mantivesse alto (82), os destinados a Cuba caíram drasticamente para 29, enquanto os que terminaram noutros países mais do que triplicaram.
Este facto deveu-se, em parte, a uma mudança na política de Fidel de Castro que, continuando a apoiar as chamadas Causas Revolucionárias com meios humanos e materiais, fez no entanto saber que o seu país deixara de constituir “porto de abrigo seguro” para os desvios de aviões. Haverá ainda que ter em conta a descoberta, por parte de outras organizações terroristas, sobretudo do Médio Oriente, do potencial político do hijacking como forma de pressão para a obtenção da libertação de camaradas presos e de fundos para as respectivas organizações.
· 1970 foi também o ano do início da implementação das primeiras contra-medidas; como resultado, o número de aeronaves desviadas começou a decair, cifrando-se em apenas 22 em 1973, quando foi introduzido o screening a 100% (verificação por raio-X (RX) e detector de metais) de passageiros e bagagem de cabine.
A partir de então, a média anual de desvios manteve-se na ordem dos 20, até meados dos anos 80, altura em que se registou nova descida, provocada pelo incremento das medidas de segurança, na sequência de alguns incidentes graves ocorridos em 1985 e 1986 (rebentamento de bombas a bordo de aviões da Air India em Junho de 1985 e da TWA em Abril de 1986, com 329 e 124 pessoas a bordo, respectivamente, e da tentativa de introdução de uma outra por uma mulher, em Abril de 1986, num voo da El Al com 375 passageiros, de Londres para Tel Aviv), e pelo facto de os sequestradores não terem conseguido obter resultados na maioria dos desvios que efectuaram nessa altura.
Embora com altos e baixos, o fenómeno continua a existir, como o atestam os mais de uma vintena de incidentes ocorridos em 1994, ano em que se destacou o incidente com o avião Airbus A300 da Air France, que terminou em Marselha, a 24 de Dezembro, com o assalto efectuado pela unidade especial da polícia francesa (G.I.G.N.), com sucesso, como é sabido.
· São essencialmente quatro os tipos de pessoas que desviam aviões, fazendo ou não reféns, possuindo cada um deles características bem distintas: criminosos, perturbados mentais, refugiados e terroristas política ou religiosamente motivados.
Não se enquadra no âmbito deste artigo a caracterização comportamental de cada um deles, mas é importante que se tenha consciência, aquando de uma situação real, da necessidade de, rapidamente, serem determinados o tipo, motivação e modus operandi da pessoa ou grupo em presença, para que se possa, com acerto, decidir sobre a melhor forma de conduzir o processo de negociação, através do qual são resolvidas mais de 95% das situações com reféns.
· É tendência quase generalizada, quando se está perante uma situação de hijacking, associá-la a grupos terroristas, porque estes incidentes são usualmente violentos e demorados, atraindo grande publicidade. Isso correspondeu à verdade em finais dos anos 60 e princípios dos anos 70. Contudo, após os incidentes de Entebe (Junho de 1976) e Mogadishu (Outubro de 1977), os terroristas começaram a abandonar esta prática, de tal modo que desde 1982, segundo as estatísticas, apenas são responsáveis por 1 em cada 7 desvios de aeronaves. Cerca de 40% de todos os hijacks foram perpetrados por refugiados, enquanto perturbados mentais e criminosos foram responsáveis por cerca de 35%.
Assim, numa situação real, é mais provável termos que lidar e negociar com um refugiado, um perturbado mental ou um criminoso do que com um terrorista.
2. Sabotagem de Aeronaves
Se aparentemente se assistiu a um desinteresse dos grupos terroristas, a partir de meados dos anos 80, no tocante a desvios de aeronaves, o mesmo não se pode dizer dos atentados com engenhos explosivos, que aumentaram e causaram mortos em número muito superior ao milhar, tornando-se a mais mortífera ameaça contra a aviação civil.
Enquanto a grande maioria dos incidentes do tipo hijacking se resolve pela negociação, havendo assim fortes possibilidades de a maior parte dos reféns escaparem com vida, o mesmo não se pode dizer do rebentamento de um engenho explosivo a bordo de uma aeronave em voo que, salvo raras excepções (TWA 840 em 1986, em que apenas 4 pessoas foram sugadas após a explosão de um engenho a 15000 pés, tendo o piloto conseguido aterrar), não deixa sobreviventes, correndo os terroristas poucos ou nenhuns riscos, por não terem que estar presentes no avião.
3. Sabotagem em Aeroportos
É efectuada tendo como principal objectivo provocar danos e a interrupção do funcionamento do aeroporto ou de alguma infra-estrutura a ele ligada. São normalmente utilizados engenhos explosivos improvisados, colocados em embrulhos que são abandonados ou metidos nos cacifos para guarda de bagagem normalmente existentes, ou ainda em correio e encomendas postais.
A política dos sabotadores parece ser “ferindo um assustam-se mil, mas matando um assustam-se dez mil”, uma vez que os danos provocados pelos estilhaços de vidro e de metal das superfícies envidraçadas e dos cacifos de guarda de bagagem são muito mais devastadores do que o efeito directo da explosão, matando, ferindo e criando o pânico e a insegurança.
Também neste caso o criminoso não se encontra presente, utilizando tempori-zadores ou outro tipo de iniciadores para activar o engenho.
4. Ataques a Aeroportos
4.1. - Próximos.
Por regra, este tipo de acção é desencadeada dentro dos terminais de passageiros e visa atingir os balcões de determinada companhia, ou então atentar contra a vida de uma qualquer individualidade em trânsito por esse aeroporto. Contudo, a área dos balcões conta sempre com a presença de passageiros que nada têm que ver com o que se está a passar e que são apanhados pelo fogo das armas dos terroristas, sobretudo quando são utilizadas granadas de mão. Foi o que aconteceu no aeroporto de Lod, em Tel-Aviv (Maio de 1972), onde 27 civis foram mortos num ataque do Japanese Red Army e nos de Roma e Viena, atacados em Dezembro de 1985 pela Organização Abu Nidal (ANO), tendo sido mortas 16 pessoas, incluindo uma criança, e ficado feridas outras 60.
Não parece tratar-se de uma opção muito do agrado dos grupos terroristas, por obrigar a que os seus elementos se exponham dema-siado para os exe-cutar, ficando su-jeitos à reacção dos agentes de seguran-ça e das polícias e a ser capturados ou abatidos.
4.2. - Afastados.
Bastante mais do agrado dos terro-ristas profissionais, este tipo de ataque é executado com o recurso a carabinas de longo alcance (de competição ou de sniper), lançadores de granadas ou até com sistemas portáteis de mísseis, como os S.A.M. 7 soviéticos ou os STINGER americanos, aliando a relativa facilidade de utilização e a precisão à grande vantagem de o terrorista poder dispor de considerável segurança.
Entre 1987 e 1991, 17 ataques deste tipo resultaram em 7 aviões atingidos e 103 mortos. Entre 9 e 13 de Março de 1994, o Provisional Irish Republican Army (PIRA) efectuou três ataques, com granadas de morteiro, para o interior do Aeroporto de Heathrow, em Londres, não tendo havido feridos pelo facto de, curiosamente, nenhuma das granadas ter detonado.
5. Ataques a Instalações
das Companhias Aéreas
Fora dos Aeroportos
Desde sempre têm acontecido situações destas, por ser muito fácil a aproximação e colocação de um embrulho contendo um engenho explosivo junto das instalações das companhias, principalmente fora do horário de funcionamento, causando danos materiais e criando insegurança, enquanto o perpetrador se põe a salvo antes do rebentamento ou o provoca por controlo remoto.
Em 1994, foram registados três inci-dentes deste tipo no Reino Unido e um na Argentina. Em 20 de Março de 1995, foi encontrado e inactivado um engenho explosivo improvisado nos escritórios das linhas aéreas da Turquia, no centro de Londres, tendo as instalações sido ainda pintadas, num acto de vandalismo.
III CONTRAMEDIDAS
Ao longo dos anos, tem sido preocupação constante da grande maioria dos governos o desenvolvimento de equipamentos e a implementação de medidas que dificultem a acção dos delinquentes e garantam a segurança de passageiros, tripulações, aeronaves e infra-estruturas ligadas à aviação civil em geral. Infelizmente, os padrões aprovados não são aplicados com o mesmo rigor em todos os aeroportos, pelo que continua a ser possível acontecerem situações que todos pretendemos ver erradicadas.
Muito se tem feito, como o demonstram as diversas convenções existentes, sendo aqui mencionados excertos daquelas em que se aprovaram medidas contra actos ilícitos, que foram, com excepção da de Harvard, patrocinadas pela Internacional Civil Aviation Organization (ICAO):
a) Convenção de Harvard (1932).
Realizou-se em Boston (USA) e foi o primeiro encontro internacional a considerar a questão do desvio de aeronaves, embora tenha sido convocada com o objectivo de se estudar legislação aplicável internacionalmente à generalidade dos actos de pirataria aérea. Teve como lacuna o facto de não obrigar à punição daqueles que os praticam.
b) Convenção de Chicago (7 de Dezembro de 1944).
Nesta convenção, é criada a Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO), já anteriormente referida, organismo das Nações Unidas especialmente vocacionado para a identificação dos problemas e para a criação e regulamentação de legislação e de recomendações sobre todos os assuntos relacionados com a aviação civil internacional, nomeadamente no respeitante a:
- Sistemas de comunicações e ajudas à navegação aérea, incluindo a sinalização terrestre.
- Características dos aeroportos e áreas de aterragem.
- Regras do ar e controlo do tráfego aéreo.
- Matrícula e identificação das aeronaves.
- Formalidades aduaneiras e de migração.
- Assistência a aeronaves em perigo e investigação de acidentes.
- Outras questões relacionadas com a segurança, regularidade e eficiência da navegação aérea consideradas oportunas.
A ICAO tem a sua sede em Montreal e delegações regionais em Bangkok, Cairo, Dakar, Lima, Mexico City, Nairobi e Paris, sendo a primeira a responsável pelos assuntos da Ásia-Pacífico.
Tendo entrado em vigor em 4 de Abril de 1947, mais de dois anos após a sua realização, a Convenção de Chicago substituiu as Convenções de Paris (Outubro de 1919) e de Havana (Fevereiro de 1928), obrigando-se os Estados Contratantes que as tivessem subscrito a denunciá-las.
Foram já elaborados 18 Anexos a esta Convenção, destacando-se o Anexo 9 - Facilitação - que visa dar cumprimento ao seu artigo 22 (“cada Estado Contratante concorda em adoptar, mediante a promulgação de regulamentos especiais ou de outro modo, todas as medidas possíveis para facilitar e acelerar a navegação das aeronaves entre os territórios dos Estados Contratantes e para evitar todo o atraso desnecessário às aeronaves, tripulações, passageiros e carga, especialmente em consequência da aplicação das leis sobre imigração, quarentena, alfândega e desembaraço”), e o Anexo 17 - Segurança - que contém as “recomendações para a salvaguarda das operações da Aviação Civil Internacional Contra Actos de Interferência Ilícita, nomeadamente no que respeita à segurança de passageiros, tripulações, pessoal de terra e do público em geral, bem como das instalações por eles utilizadas”.
Ambos recomendam a constituição de comissões especializadas, destinadas ao desenvolvimento e coordenação das medidas e procedi-mentos a aplicar nos aeroportos que sirvam a Aviação Civil Internacional.
Em Macau, à semelhança do que é prática quase genera-lizada, optou-se pela criação de uma única Comissão para os assuntos de Facilita-ção e de Segurança, a “Comissão Territorial Fal/Sec”, cuja constituição e atribuições estão previstas no Decreto-Lei n.º 36/94/M, de 18 de Julho.
c) Convenção de Tóquio (14 de Setembro de 1963).
Em resposta à onda de desvios de aeronaves que ocorreu no início dos anos 60, os Estados Membros da ICAO reuniram-se em Tóquio, em 14 de Setembro de 1963, com a intenção de chegarem a acordo sobre quatro aspectos específicos:
- Confirmar a jurisdição do estado de matrícula sobre ofensas cometidas a bordo de uma aeronave em voo.
- Conferir poderes ao Comandante para aumentar a segurança do voo.
- Definir os deveres do Estado onde o avião aterrar após a execução do acto ofensivo.
- Acordar sobre a melhor forma de lidar com hijackings.
As resoluções desta convenção apenas entraram em vigor seis anos depois, em 4 de Dezembro de 1969, tendo como principal fraqueza o facto de não haver obrigatoriedade de punição e de extradição do ofensor.
Verificou-se ter havido uma preocupação maior em resolver a questão da livre circulação do avião ameaçado do que em encontrar soluções para o problema dos desvios.
d) Convenção de Haia (16 de Dezembro de 1970).
Por esta Convenção, os Estados Contratantes obrigaram-se a estabelecer penas severas e a punir quem, ilicitamente, mediante violência ou qualquer outra forma de intimidação, se apodere, ou tente apoderar, de uma aeronave em voo, ou seja cúmplice dos autores de tal acto.
Cada Estado deverá ainda tomar todas as medidas para ter jurisdição sobre o delito, se for cometido a bordo de uma aeronave matriculada nesse Estado, que aterre no seu território, ou que esteja arrendada a uma entidade que ali tenha a sua sede ou residência permanente.
Foi ainda acordado que este delito seja incluído nos que dão lugar a extradição, constantes de tratados já firmados.
A Convenção entrou em vigor em 14 de Outubro de 1971 e é considerada pobre na definição da ofensa de hijacking e de sabotagem.
e) Convenção de Montreal (23 de Setembro de 1971).
Para além dos actos de violência cometidos a bordo de uma aeronave em voo, que são praticamente uma repetição do já referido na convenção de Haia, houve aqui a preocupação de incluir nos delitos que os Estados Contratantes se obrigam a puniros danos e actos de sabotagem em aero-naves em serviço ou em instalações de navegação aérea, ou ainda a prestação de informações falsas que ponham em risco a segurança de voo.
Entrou em vigor em 26 de Janeiro de 1973.
f) Convenção de Bona (1978).
Esta e as anteriores convenções, embora imponham obrigações aos países signatários, têm que ser ratificadas pelos respectivos parlamentos antes de passarem a ter força de lei.
Do mesmo modo, se algum dos Estados não honrar os compromissos assumidos, a ICAO não tem quaisquer poderes para o forçar ao seu cumprimento.
Para obviar a isto, as sete nações economicamente mais desenvolvidas (França, Reino Unido, Itália, Japão, Canadá, Alemanha e Estados Unidos da América) reuniram-se em Bona, tendo acordado suspender todos os voos de e para aqueles países que, recebendo no seu território um avião alvo de acto de pirataria aérea, não tomem as medidas necessárias para punir ou extraditar os seus autores e devolver o avião sequestrado.
• A par das medidas legislativas, têm- -se investido milhões na obtenção de uma cada vez maior fiabilidade dos equipamentos existentes e na procura de outros, novos e mais sofisticados, bem como na melhoria das técnicas e sistemas de treino do pessoal que os opera, com o objectivo de erguer mais e maiores barreiras à acção dos marginais e anular eventuais tentativas de conluio com elementos do staff.
Assim, na área dos equipamentos, é frequente haver nos aeroportos, além dos habituais magnetómetros fixos e portáteis (detectores de metais), dos aparelhos de RX e dos circuitos fechados de TV (CCTV), outros mais caros e sofisticados, como os detectores de explosivos (snifer’s), as câmaras térmicas e de infravermelhos para observação em condições de difícil visibilidade, sistemas computorizados de controlo de acessos e de reconciliação do passageiro com a sua bagagem de porão - estes últimos para evitar que haja malas a bordo pertencentes a passageiros que não embarcaram - e sistemas anti-intrusão apoiados em feixes de infravermelhos e de micro- -ondas, entre outros.
• Para que possa operar toda esta panóplia de equipamentos, o pessoal é sugeito a acções de formação muito completas, com recurso, por vezes, a programas informáticos extrema-mente complexos, que simulam aleatoriamente um sem número de situações reais com o objectivo de lhe desenvolver a capacidade de observação e de reacção.
As tripulações, durante a sua formação, aprendem a lidar com os tipos de ameaça descritos neste artigo, tendo em vista sempre a segurança e o bem-estar dos passageiros.
Também as forças policiais se equipam e adequam a preparação do seu pessoal às exigências específicas das suas tarefas nos aeroportos, preparando quadros e pessoal em técnicas de gestão de incidentes, negociação em situações com reféns, inactivação de engenhos explosivos, abordagem e assalto de aeronaves, etc., tendo ainda como auxiliares preciosos cães treinados na detecção de explosivos e de droga.
Planos operacionais para dar resposta às diversas situações de emergência com que se possa vir a deparar são cuidadosamente elaborados e posterior-mente testados em exercícios que se repetem com regularidade, com a finalidade de testar o pessoal e os equipamentos, corrigir erros e optimizar a resposta de todos os órgãos e serviços empenhados.
IV CONCLUSÃO
Como já foi dito anteriormente, os níveis de segurança variam consideravelmente e as com-panhias aéreas voam para áreas onde a sua aplicação é menos rigorosa, pelo que a possibilidade de introdução de armas e de engenhos explosivos a bordo, ou de um avião ser desviado, continua a ser uma triste realidade.
Torna-se assim imperativo o desenvolvimento de uma mentalidade de segurança, que passa necessariamente pela aceitação e compreensão da necessidade de serem respeitadas as medidas restritivas existentes, que devem ser aplicadas com o mesmo rigor a todos quantos têm necessidade de aceder às áreas restritas e reservadas das instalações aeroportuárias, sejam passageiros, membros do pessoal, ou entidades oficiais. O cidadão deve entender que todas estas medidas são implementadas tendo como principal objectivo a salvaguarda da sua segurança, pese o incómodo que por vezes lhe possa ser causado.
•Com a inauguração, em 8 de Dezembro de 1995, do seu Aeroporto Internacional, Macau passou a estar incluído na lista dos destinos e trânsitos de algumas dezenas de milhar de utentes das companhias aéreas, das mais variadas origens, credos e raças.
De igual modo, passou também a constar das preocupações de todos quantos, ligados às forças e serviços de segurança, à aviação civil e às infra--estruturas que a apoiam, têm responsabilidades na área da segurança.
Mas também o crime organizado e as organizações terroristas internacionais, sempre atentos a vulnerabilidades existentes nos sistemas de segurança, que lhes permitam a criação de novas rotas e/ou levar a cabo novas acções, irão com certeza tentar inscrever o Aeroporto de Macau nas suas listas de preferências.
Compete-nos a todos a responsabilidade de evitar que assim aconteça, contribuindo com o que estiver ao nosso alcance para que sejam atingidos e mantidos os mais elevados padrões de segurança, inviabilizando desse modo que o nome do Território venha alguma vez a ser conotado com situações que atentem contra a segurança da Aviação Civil Internacional.
Referências bibliográficas:
- Texto das Convenções de Harvard, Chicago, Tóquio, Haia, Montreal e Bona.
- Civil Aviation and the Aircraft Bomb, in Flight Safety Digest, Out/90.
- National Negotiator’s Course Handbook, prepared by: SO10 Branch, New Scotland Yard.
- Texto de apoio do Senior Crisis Management Course, Washington, Jun/89.
-Texto de apoio do Incidente Management Seminar, Embaixada dos E.U.A. em Portugal, Ago/90.
- Texto de apoio do Airport Security Course, Oklahoma City, Ago/Set92.
- Terrorist Group Profiles, edição de 1988.
- Paterns of Global Terrorism 1994, edição de Abr/95.
*Subintendente. Assessor do Comando da Polícia de Segurança Pública de Macau.
