A Função Aduaneira, a Sociedade e a sua Segurança
*Vitor Manuel Birne
Contrabando, s.m. introdução clandestina de produtos desviados aos dContrabando, s.m. introdução clandestina de produtos desviados aos direitos; produtos que formam o contrabando; gente suspeita e de mau porte; comércio proibido.
Dicionário da Língua Portuguesa,
6ª Edição, Porto Editora.
INTRODUÇÃO
Aevolução que se tem vindo a registar nas sociedades modernas pode, em determi-nada perspectiva, assumir aspectos contraditórios.
Com efeito, o desenvolvimento social e tecnológico que se tem verificado e que, pelo menos em termos concep- tuais, deverá visar o bem estar e a dignificação do comum dos cidadãos vai também gerando todo um con-junto de situações que ensombram os progressos alcançados e colocam sérias ameaças ao seu bem estar, à sua protecção, aos seus direitos, enfim, à sua segurança. Esta dinâmica leva à mobilização dos recursos existentes para a permanente e árdua tarefa de eliminar, ou pelo menos atenuar, estes efeitos perversos.
A ORIGEM DAS ALFÂNDEGAS
De uma maneira muito simples, podemos considerar que o aparecimento das alfândegas decorreu de um expediente, mais ou menos ardiloso, de uma administração (no caso um rei, ou um imperador, ou um senhor da guerra, ou um senhor feudal ou um...) para gerar receitas indispensáveis ao exercício do seu poder e autoridade.
Esta imagem tem tido continuidade ao longo dos tempos, podendo-se constatar que ainda hoje a generalidade das autoridades aduaneiras dos vários países se encontra dependente do respectivo ministério das finanças ou entidade afim e que, principalmente nos países menos desenvolvidos, as receitas decorrentes da aplicação das tarifas aduaneiras ainda constituem uma das principais receitas dos respectivos orçamentos.
PRINCIPAIS DETERMINANTES DE EVOLUÇÃO
Àmedida que uma determinada sociedade se vai desenvol- vendo, que vai aderindo aos grandes espaços comerciais de livre circulação de produtos, que se vão construindo os grandes mercados e que se vão lançando os alicerces da “utopia” do comércio livre, as funções desempenhadas pelas várias alfândegas vão sofrendo uma evolução, mais nítida e evidente nuns casos, mais encoberta e lenta em outros, mas permitindo registar as seguintes tendências:
•Diminuição do peso das receitas aduaneiras no quadro dos respectivos orçamentos.
•Aumento da complexidade dos contextos em que se desenvolve o comércio externo de um determinado país, como consequência da diversidade de situações decorrentes dos acordos e políticas comerciais em vigor, agravado por um cada vez maior recurso à utilização desses contextos, directa ou indirecta, como factores de pressão no quadro da Política Global.
A acrescentar às duas linhas de evolução atrás referidas, surge uma terceira que resulta da constatação, face à internacionalização da criminalidade e de outras áreas onde se situam “problemas” a resolver, do potencial decorrente da disposição no terreno dos recursos afectos às várias autoridades aduaneiras. De facto, estas são das entidades que se encontram mais bem posicionadas geograficamente para contrariar, ou no mínimo detectar, a entrada ou a saída de produtos e artigos que agridam ou lesem, de qualquer modo, a comunidade onde estão integradas, assim dando um grande contributo para a sua defesa e bem estar.
Em resumo, pode-se considerar que a uma determinada autoridade aduaneira podem estar estabelecidos objectivos relacionados com:
1. A recolha de receitas para a Administração de que depende.
2. A aplicação das políticas estabe-lecidas por essa mesma Administração para a área do comércio externo.
3. A protecção da sociedade em que se integra.
Neste terceiro objectivo, aqui referido como “protecção”, tem-se vindo a integrar um número cada vez maior de áreas. Tendo começado pelos aspectos mais relacionados com actividades primariamente criminais (como, por exemplo, o combate ao tráfico ilícito de armas, explosivos e estupefacientes) e em que já existiria uma apetência decorrente da actuação no combate ao contrabando, à fraude comercial e à evasão fiscal, rapidamente se evoluiu para a actuação no campo da garantia das condições higiénico-sanitárias, da preservação da qualidade do ambiente, da protecção das espécies animais e vegetais em vias de extinção, da defesa do consumidor, da protecção dos direitos de propriedade intelectual, da preservação do património histórico e cultural, citando apenas as mais actuais e mediáticas.
Pode-se então assumir que, por força da sua disposição no terreno, as autoridades aduaneiras foram, são ou serão chamadas a participar na execução das políticas estabelecidas em cada Administração para o combate à criminalidade. Posteriormente, e à medida que essa mesma Administração, muitas vezes por força de acordos internacionais, vai implementando políticas destinadas a preservar os cidadãos de outros tipos de ameaças, o seu quadro de intervenção vai-se alargando a outras e diversificadas áreas de actuação.
O GRANDE DESAFIO
Num quadro em que as alfândegas vão assumindo cada vez maior protagonismo, que exige uma cada vez maior capacidade de intervenção em áreas distintas, sendo a componente técnica uma presença constante, que vem assumindo um papel progressivamente mais marcante, essas autoridades são, cada vez mais, colocadas perante grandes desafios.
Imaginemos uma balança em equilíbrio, simbolizando uma situação passada em que supostamente o exercício da actividade aduaneira assim se poderia representar. Com o decorrer dos tempos, vão-se alargando as áreas de actuação, cada uma diferente das outras e exigindo uma significativa capacidade de intervenção técnica; por outro lado, vão aumentando os fluxos de passageiros, bagagens e carga através das várias fronteiras em funcionamento, vão-se abrindo novos postos fronteiriços e, por fim, como característica dos tempos modernos, é apresentada uma exigência geral para que todo o processamento aduaneiro decorra no mais curto espaço de tempo.
Neste quadro, considera-se óbvio que “a balança” se desequilibre e que, na ausência das contramedidas adequadas, os padrões de qualidade do desempenho da função aduaneira se venham a degradar.
É efectivamente neste campo que as várias organizações aduaneiras são desafiadas a actualizar os seus processos de actuação, de modo a ser-lhes permitido não só contrariar a “esperada” degradação dos seus padrões, mas essencialmente elevar esses mesmos padrões.
O EQUILÍBRIO DA BALANÇA
Como será então possível equilibrar a referida" balança"?
A primeira resposta será, na maior parte dos casos, orientada para a área dos recursos humanos, mais concretamente para o aumento dos efectivos. Neste campo, considera-se necessário chamar a atenção para as medidas de contenção orçamental, nomeadamente nos encargos com pessoal, que surgem à escala universal, principalmente nos países mais desenvolvidos, tendo como consequência uma grande limitação do aumento dos efectivos de cada serviço público. No caso em apreço, mesmo que se consiga um aumento de efectivos, nunca este alcançará uma dimensão significativa no quadro da resolução do problema em presença.
Ainda na área dos recursos humanos, pode-se considerar a área da formação como factor que conduz a uma optimização do potencial de cada agente aduaneiro. De facto, devido à componente técnica das novas incumbências das autoridades aduaneiras, o investimento na formação do pessoal afecto a esta função surge como uma necessidade evidente. Todavia, tal não restabelecerá, só por si, o equilíbrio da “balança”, tanto mais que é necessário ter presente que este investimento tem um duplo custo, por um lado, o preço real das infra-estruturas e dos formadores, por outro, o custo: decorrente do desvio dos formandos, enquanto tal, da actividade operacional.
Neste campo, é-nos dado concluir que o recrutamento de mais agentes e o incremento da formação que lhes é ministrada, embora constituam linhas de acção indispensáveis, por força de um conjunto de condicionantes, nunca irão, só por si, permitir o reequilíbrio do sistema.
Como uma segunda área de acção, surgem os recursos técnicos e materiais. Também aqui avulta a necessidade de manter actualizados os meios colocados ao dispor de uma alfândega, seja ao nível dos sistemas de apoio à decisão e ao tratamento e fluxo de elementos informativos, seja em meios laboratoriais, seja ainda em meios colocados à disposição dos agentes em serviço na “linha da frente”, tendo em vista potencializar a sua actuação e, nunca esquecer, a sua própria segurança.
Sendo comuns algumas das condicio-nantes aos grandes investimentos, surge ainda a necessidade de avaliar profun-damente os projectos de investimento, a fim de considerar a eventualidade de, após a sua concretização, os mesmos se tornarem praticamente ineficazes, pelo simples facto de os infractores alterarem o seu M.O.
Também neste campo se pode concluir que, apesar da necessidade óbvia de se efectuarem investimentos na melhoria das capacidades técnicas de actuação (até porque em muitos casos uma “máquina” permite uma significativa economia de recursos humanos), por força de condicionantes em presença, não será ainda nesta área que iremos alcançar o pretendido equilíbrio da “balança”.
Tendo-se chegado à conclusão de que, apesar do aumento possível dos efectivos humanos colocados à disposição de uma administração aduaneira; do investimento efectuado na formação dos agentes em serviço; do recurso a novos sistemas e equipamentos; de algumas reestru-turações orgânicas e dos consequentes saltos qualitativos conseguidos, não se lograva alcançar os objectivos preten-didos, houve que partir para novas soluções.
AS NOVAS SOLUÇÕES
Independentemente de um vasto leque de medidas que têm vindo a ser adoptadas, surge um conjunto que tem sido gradualmente imple-mentado em vários países, tendo-se obtido certa unanimidade de opiniões relativamente à sua adequabilidade face à situação que se enfrenta, e que se apresenta como:
•Memorandum of Understanding M.O.U. - Memorando de Entendi-mento;
•Pós-auditoria;
•Avaliação do Risco;
•Intelligence.
Seguidamente, desenvolver-se-á cada uma destas áreas de actuação, mas pretende-se antes deixar bem claro que a sua implementação não será tão simples como, eventualmente, poderá parecer e que, pelo contrário, dependerá de um longo processo de aproximações sucessivas, com eventuais insucessos de percurso, e tendo sempre presente o requisito imperioso de respeitar as realidades locais e de avaliar correc-tamente o grau de desenvolvimento que o sector do comércio externo atingiu no local onde se pretenda aplicar estas novas metodologias.
Programa de M.O.U.
Esta linha decorre da tomada de consciência do potencial decorrente da mobilização de um conjunto de interve-nientes em algumas fases do processo do comércio externo para a causa da defesa do bem-estar, da qualidade de vida e da segurança de determinada sociedade, com evidentes resultados positivos quer nestas áreas, quer no mais rápido processamento das formalidades aduaneiras.
Com efeito, entidades tais como transportadores, transitários, operadores de carga ou de “express consignments”, ao desenvolverem formas de colaboração com as autoridades aduaneiras, podem assumir um elevado protagonismo na detecção de situações irregulares, indiciadoras de fraude ou de crime.
Esta colaboração pode materializar-se na apresentação antecipada, relativa-mente à entrada num país ou território de determinado caregamento ou conjunto de passageiros, de um conjunto de dados previamente acordados ou de eventuais situações particulares com eles referidas.
Com efeito, um observador atento que, por força do exercício da sua actividade profissional, intervenha numa das diversas pequenas operações do complexo processo do comércio internacional, pode aperceber-se de um conjunto de particularidades que, uma vez comunicadas atempadamente à auto-ridade aduaneira, se revelam de uma importância vital na detecção de ilícitos, no momento da passagem pelos postos fronteiriços.
É nesta área que se têm vindo a estabelecer M.O.U. entre autoridades aduaneiras e diversos operadores, tendo em vista a celeridade do processamento das formalidades aduaneiras e o combate a todo um conjunto de actos ilícitos, ambas as partes assumem uma série de compromissos mútuos.
Pós-auditoria
Outra das linhas de acção que têm vindo a ser desenvolvidas está essencialmente vocacionada para aliviar as operações que se executam no momento da entrada de mercadorias num determinado país ou território, sem prejuízo da eficácia do combare à fraude fiscal. Baseia-se num suporte legal que permite que, dentro de um prazo que se pode estender por alguns anos, agentes aduaneiros possam ter acesso à contabilidade dos opera-dores de comércio externo para avaliarem a sua concordância com as declarações apresentadas no momento da entrada das mercadorias transacionadas, e que serviram de base para o cálculo das taxas aduaneiras entregues nos cofres das Administrações.
Avaliação do Risco
No cenário da escassez, ainda que relativa, de recursos anteriormente apresentado, surge como evidente a necessidade de concentrar o empenho desses mesmos meios para a, ou as áreas, onde se considere residirem os maiores riscos de incumprimento do quadro legal em vigor e onde esse não cumprimento assuma consequências mais gravosas para a sociedade.
Está-se, portanto, perante um trabalho de análise e ponderação, constantemente actualizado e validado, que se pretende exaustivo e minucioso, e com base no qual será possível definir, para os vários quadros de actuação (por exemplo, uma fronteira aérea, terrestre ou marítima, um terminal de carga ou de passageiros), o perfil ou a origem de passageiros ou de lotes de mercadorias de maior risco, nos quais a subunidade em presença deverá concentrar os seus esforços, dirigindo para aí a preparação e a atenção do seu pessoal, e equipar-se com os meios técnicos e materiais adequados, não descurando a sua organização e estrutura.
Intelligence
Por último, mas não sendo menos importante, surge a linha de acção que permitirá dotar os agentes da “linha da frente” dos elementos informativos que lhes permitam conferir um maior grau de objectividade à sua actuação.
O perfeito e exaustivo conhecimento do contexto em que determinado país ou território desenvolve o seu comércio externo, nas suas várias fases e nas várias áreas por onde se estende, um extenso e minucioso trabalho de aquisição de notícias e de dados relacionados com esta actividade, nas sua várias etapas e nos aspectos que mais se relacionam com os riscos em presença, aliados ao acompanhamento da situação inter-nacional, permitem, assim se disponha de pessoal devidamento preparado e apto para o necessário trabalho de análise, relacionamento e síntese, extrair um conjunto de indicações que, uma vez fornecidas em tempo ao pessoal em serviço no “terreno”, lhe vai permitir um desempenho pautado por elevados critérios de eficácia.
Para além da já referida necessidade de pessoal para os efeitos mencionados, outros factores surgem com uma importância vital, tais como:
•O estabelecimento de canais de comunicação, para estes efeitos, com as entidades afins de outros países.
•Um efectivo relacionamento com os outros organismos da mesma administração cujas respon-sabilidades se estendam por áreas coincidentes ou confinantes.
• A disponibilidade de acesso a um sistema informático de média/alta capacidade, como garante do acesso a algumas fontes de informação, da constituição de bases de dados de grande dimensão, da capacidade de tratar a grande quantidade de elementos informativos em presença, de difundir em tempo a intelligence desenvolvida e de a manter permanentemente actua-lizada.
O AEROPORTO
Um aeroporto, e o que à volta dele se processa, constitui o paradigma do que anteriormente foi referido, considerando-se que é neste ambiente que, segundo determinada óptica, podem surgir algumas das maiores vulnerabilidades de uma sociedade.
Com efeito, a questão da celeridade do processamento das operações aero-portuárias, entre as quais se pode integrar a acção fiscalizadora da autoridade aduaneira, condiciona a actividade de todos os intervenientes face às constantes e fortes solicitações que vão sendo apresentadas.
Neste quadro, tomando por referência um grande aeroporto internacional, torna--se necessário processar grandes quanti-dades de passageiros, bagagem e carga provenientes, directa ou indirectamente, de uma diversidade de locais, que, no caso dos destinos indirectos, se torna neces-sário determinar, numa base temporal da ordem dos minutos, para passageiros e suas bagagens, e de horas para a carga.
Se na área essencialmente fiscal exis-tem mecanismos de intervenção que se estendem para além do acto de entrada no país//território, e que garantem, no essencial, a defesa dos interesses da Administração, já nas restantes áreas de preocupação, nomeadamente as que mais directamente podem colidir com o bem-estar e segurança da sociedade, a situação é completamente distinta, pois a não intervenção no momento da entrada, ainda nas instalações aeroportuárias, conduz a situações de quase inevitável “agressão” da sociedade, nos vários aspectos em presença.
Os agentes de “agressão”, sejam armas, explosivos, estupefacientes, alimentos degradados, produtos químicos, nucleares, animais, alta tecnologia, ou outros, sur-gem, na maior parte das vezes, sob a forma de pequenos volumes cuja fiscali-zação efectiva e exaustiva comprometeria a operacionalidae do meio de transporte aéreo e a viabilidade económica do sector.
MACAU E O SEU AEROPORTO
OAeroporto Internacional de Macau, verdadeiro monu- mento ao progresso, desen-volvimento e futuro do Território, veio tornar actual, no quadro das nossas principais preocupações, muito do que atrás foi dito.
Com efeito, e à medida que se vão estabelecendo mais ligações directas entre Macau e o resto do mundo, vai-se materializando uma alteração qualitativa ao quadro em que antes se actuava, quando só se dispunha de ligações directas à R.P.C e a Hong Kong, sendo a situação agravada pelos requisitos inerentes ao “transporte aéreo” e relacionados com a celeridade do processamento de passageiros, bagagens e mercadorias.
Portanto, também aqui o desafio está presente!
CONCLUSÕES
Do que aqui se referiu, pretende-se sublinhar o protagonismo que, tendencialmente, a autoridade aduaneira tem vindo e continuará a assumir:
1.Na aplicação das políticas estabelecidas em cada país/administração para o sector do comércio externo, quer em sentido restrito, quer integrando estas na política global, assumindo-se como elemento estratégico do seu sucesso.
2.Na segurança e protecção da sociedade em que se insere, entendendo estas no seu sentido lato, que engloba, não só os aspectos mais directamente associados, como o combate ao crime, ao terrorismo, à droga, às situações relacionadas com armas e explosivos, mas também aqueles que dizem respeito a:
•Condições higiénico-sanitárias.
•Preservação da qualidade ambiental.
•Preocupações de ordem ecológica.
•Defesa do consumidor.
•Preservação do património histórico e cultural.
•Combate à pornografia.
•etc.
O constante aumento dos fluxos de passageiros, bagagens e carga que atravessam as várias fronteiras e a permanente solicitação para uma maior celeridade no processamento das formalidades aduaneiras constituem factores de um enorme desafio que se coloca às autoridades aduaneiras, tendo em vista a não degradação, manutenção ou mesmo melhoria dos seus padrões de desempenho.
Macau não fica imune às tendências que se verificam à escala universal, sendo de sublinhar as consequências e o impacto da entrada em funcionamento do aeroporto, pelo que se terá que encontrar e implementar as soluções mais adequadas à realidade local.
*Capitão de Fragata da Armada
Comte do Departamento
de Gestão Operacional
da Polícia Marítima e Fiscal.
