文章内容

EMISSÃO MONETÁRIA:

BREVES NOTAS SOBRE A RESPECTIVA EVOLUÇÃO
NOS ESTADOS UNIDOS E EM HONG KONG
RECENSÃO DA LEGISLAÇÃO EM MACAU

* Ana Vilhena

　　Assumindo a tarefa da criação e repartição da moeda no seio da economia, os bancos dispõem de um poder útil e mesmo indispensável ao desenvolvimento do país.
　　Os instrumentos monetários, pelo papel que desempenham nos circuitos económicos, podem ser comparados aos meios de transporte. Estes permitem transportar as mercadorias [...] levando-as para os locais em que virão a ser transformadas ou consumidas; os instrumentos monetários permitem fazer circular os diversos bens de um património para outro, a fim de, da mesma forma, facilitar a respectiva transformação ou consumo.
　　Na época em que a moeda corres-pondia à concepção materialista, o volume das reservas de ouro existentes constituía um travão [...] natural à emis-são de meios de pagamento. A evolução da moeda para uma estrutura puramente nominalista fez surgir a necessidade de uma acção racional e coerente, abrangendo, não só os créditos bancários como também as finanças públicas e as trocas externas, de forma a salvaguardar o desequilíbrio monetário.
　　No domínio próprio do crédito, os poderes públicos têm a obrigação de vigiar e orientar o poder de criação de moeda, [...] encarregando diversas instituições da respectiva regulamentação e vigilância [...].
　　Pierre Berger¹

INTRODUÇÃO

　　Alguns meses após a publicação do diploma que define as bases gerais da emissão monetária no Território (Decreto-Lei nº 7/95/M, de 30 de Janeiro), pareceu-nos vantajoso, para a compreensão global dos respectivos princípios, traçar uma breve resenha histórica da evolução do sistema da emissão monetária e sua relação com os fundos de reserva, quer nos Estados Unidos (e, indirectamente, na Europa, sua tributária neste domínio), quer, com mais desenvolvimento, no vizinho território de Hong Kong, onde o sistema é substancialmente diferente.
　　No que diz respeito a Macau, e sem prejuízo de desenvolvimentos ulteriores noutros trabalhos, optou-se por apresentar, em anexo, uma recensão legislativa não exaustiva, condensando os diplomas mais relevantes que, desde finais do século XIX, regulam esta matéria².

BANCA CENTRAL³

　　Em quase toda a parte, os Estados confiaram a emissão de notas a um banco central porque foi globalmente reconhecido que o controlo do crédito lhe pertence e que a concentração era, da emissão de notas da maior vantagem na realização dessa sua função.
　　O sistema de banca central nos Estados Unidos foi estabelecido em 1913. Nas cláusulas de regulamentação das emissões de notas dos bancos da Reserva Federal, foi estipulado que estes deviam manter uma reserva de ouro mínima de 40% para todas as notas postas em circulação e ainda uma de 35% para os depósitos. De início, juntamente com a reserva mínima de ouro, as notas deviam ser com-pletamente cobertas por letras de crédito comercial ou agrícola, descontadas, para os bancos membros, pelos Bancos da Reserva Federal.
　　A adopção, muito generalizada, do princípio de reserva mínima para os depósitos e notas do banco central foi já um reconhecimento legal tardio do facto de os depósitos representarem para o banco central uma responsabilidade idêntica à das notas, uma vez que aqueles são convertíveis nestas.
　　As cláusulas básicas da Lei de Reserva Federal dos Estados Unidos relativas à regulamentação da emissão de notas e às reservas para depósitos e notas (revistas até 1917), foram incorporadas nos estatutos de muitos dos novos bancos centrais que se lhe seguiram (nomea-damente França, Itália, Alemanha e África do Sul).
　　Mais tarde, com a depressão mundial de 1930/1933 e as sequelas da guerra e do pós-guerra, muitos países viram-se forçados a suspender ou abolir os requisitos de reserva mínima ou, ainda, a reduzir essa reserva.
　　Em 1933, a Conferência Económica Internacional emitiu uma recomendação no sentido da ratio da reserva passar a ser apenas de 25%, e em 1945 os E.U.A adopta-ram-na, enquan-to a Austrália optava por abo-lir o requisito da reserva.
　　Passados trin-ta e dois anos, os E.U.A. elimi-naram o requi-sito de reserva para as respon-sabilidades rela-tivas a depósitos, e no ano de 1968 fizeram-no, tam-bém, para a emissão de notas.
　　Hoje, a maioria dos bancos centrais do mundo já não é obrigada por lei a manter reservas mínimas de moeda internacional para as suas emissões de notas ou responsabilidades em depósitos, mas existe ainda um número considerável de países que aderiram ao princípio do requisito específico da reserva, embora lhe tenham vindo a incluir, não só as suas disponibilidades efectivas de divisas estrangeiras, como também os seus direitos automáticos e/ou especiais de saque sobre o FMI.
　　Deste modo, pode dizer-se que o conceito de segurança necessária para a circulação de notas esteve histórica e psicologicamente associado a uma cobertura metálica adequada, mas a proporção dessa cobertura tendeu sempre a descer, para além de ter passado, sucessivamente, a incluir activos de diferentes tipos e naturezas.
　　No fundo, a função última da reserva legal é obrigar o banco emissor (normalmente o banco central)⁴ a procurar mantê-la e, através desse esforço, fixar um limite à expansão da moeda e do crédito, deste modo se evitando a inflacção, a especulação e o desequilíbrio da balança de pagamentos.

EVOLUÇÃO DO SISTEMA EM HONG KONG⁵

　　data da fundação de Hong Kong, em 1841, circulavam na região moedas de prata de 50 taéis e dólares de prata emitidos pelos espanhóis no México (os chamados dólares espanhóis).
　　No ano seguinte, o governo de Hong Kong proclamou o dólar de prata como a moeda da nova colónia e, apesar de em 1845 o sterling ter sido oficialmente declarado a moeda de todo o império, o dólar de prata continuou a ser tão bem aceite como antes, à semelhança, aliás, do que acontecia com as notas emitidas particularmente pelos bancos da colónia, devido ao compromisso assumido de que as resgatariam pelo seu valor em prata.
　　Em 1862 foi abolido o sterling como moeda oficial da colónia e os dólares de prata continuaram a ter curso legal.
　　Passados dez anos, a “Hong-kong and Shanghai Banking Corporation” foi autorizada a emitir notas de 1 dólar. Todos os bancos emis-sores (para além deste último, também o “Chartered Mercantile Bank” e outros) eram obrigados a manter, como medida pruden-cial, uma reserva mínima legal em prata corres-pondente a 1/3 do montante das notas colocadas em circulação, para além de que o respectivo valor não podia exceder o montante do capital social realizado.
　　A partir do início do ano seguinte, com a prata vinda do Novo Mundo a inundar o mercado, o seu preço começou a cair contínua e sucessivamente ao longo do tempo e alguns países aderiram ao chamado padrão-ouro.
　　Já no final do século (1895), o governo de Hong Kong passa a mandar emitir em Inglaterra e na Índia, e a moeda assim emitida passa a ter curso legal na colónia através da Hong Kong (Coinage) Order e da British Dollar Order.
　　No início da década de trinta, formou-se um comité para analisar uma possível reforma na moeda e foi desaconselhado o padrão-ouro, porque na China o valor com curso legal era a prata. Porém, em 1935 o governo chinês decretou a inconvertibilidade das suas notas em prata, o que veio acarretar para os particulares a obrigação de devolver os dólares desse metal que tivessem em seu poder, passando a única moeda com curso legal a ser a nota emitida pelo governo.
　　Em virtude da proximidade de ligações entre a China e a colónia, o governo de Hong Kong vem a abandonar o padrão-prata, nos termos da Currency Ordinance, de 6 de Setembro de 1935. Na sequência desse diploma, as notas emitidas pelos três bancos privados (The HongKong and Shanghai Banking Corporation, The Chartered Bank of India, Australia and China e The Mercantile Bank of India, Limited) passaram a ter curso legal oficialmente admitido. Esses bancos entregaram ao Tesouro toda a prata que tinham em seu poder e receberam, em troca, certificados de dívida. O governo, por seu lado, vendeu a prata por determinado montante e foi este último que passou a servir de garantia para tais certificados. Entretanto, à população também foi pedido que entregasse nos bancos as moedas em prata, recebendo em troca notas emitidas por eles.
　　Através do mesmo diploma, foi criado o Exchange Fund com o duplo objectivo de acumular sterling em quantidade suficiente para a cobertura da moeda em circulação em Hong Kong e de manter estável a taxa de câmbio entre a moeda da colónia e a moeda inglesa.
　　O valor resultante da venda da prata foi todo depositado nesse Fundo, que incluía notas de banco emitidas em Hong Kong, ouro, prata e divisas.
　　Mediante a supervisão simultânea do Tesouro e de uma Comissão de Câmbios (respectivamente, Financial Secretary of Hong Kong e Exchange Advisory Committee), o Fundo, através dos bancos emissores, comprava ou vendia sterling na medida das necessidades do mercado.
　　Estabeleceu-se, então, desde muito cedo, uma relação de simbiose entre o governo e os bancos, a qual veio determinar a aceitação de emissões privadas, muito embora, curiosamente, o sector bancário em si mesmo tenha “vivido” sem regulamentação até ao fim da II guerra mundial.
　　Defendem hoje os tratados económicos que a emissão de moeda deve ser uma prerrogativa exclusiva dos bancos centrais. Ora, em Hong Kong o respectivo governo emite moeda, apesar desta representar, apenas, uma pequena fracção da que se encontra a circular. Com efeito, o grosso da moeda circulante no vizinho território é composto por notas emitidas pelos dois bancos privados autorizados: The HongKong and Shanghai Banking Corporation e The Standard Chartered Bank⁶ .
　　É curioso notar que na complexa infraestrutura financeira de Hong Kong não há banco central e, embora muitos banqueiros e académicos o venham reclamando, o governo nunca o quis criar enquanto tal⁷.
　　A cobertura total da moeda em circulação também é algo antiquada no contexto das modernas teorias monetárias; todavia, tem permanecido inquestionada até hoje, constituindo uma verdadeira «vaca sagrada» da política financeira oficial daquele Território. De facto, atendendo ao delicado equilíbrio político de Hong Kong, a cobertura total é considerada essencial à manutenção da confiança pública no sistema financeiro.

　　Por outro lado, enquanto no resto do mundo ainda vigoram maioritariamente sistemas de taxas de câmbio flutuantes⁸, em Hong Kong vive-se um regime cambial de taxa fixa.
　　Ora, dizem os entendidos que a chave para perceber os aparentes paradoxos no sistema monetário vizinho reside na compreensão da sua história e na relevância da sua situação geopolítica.
　　Como já ficou dito, até 1935 as notas emitidas pelos bancos privados eram cobertas por prata ou sterling. Teoricamente, a moeda de prata com determinado peso e espessura era a única com curso legal. Vigorava então o padrão-prata.
　　Com a reforma de 1935, o governo termina com a convertibilidade das notas em prata e passa a classificar as notas emitidas pelos três bancos privados⁹ em duas categorias: a chamada emissão autorizada e a emissão em excesso; a primeira era coberta, na globalidade, por sterling do respectivo banco emissor depositado em agentes da coroa, cujos lucros de gestão revertiam a favor dos bancos, apesar de terem que suportar, eles mesmos, o custo da impressão das notas; a segunda categoria de emissão, que representava o grosso da moeda circulante da colónia, estava coberta por certificados de dívida não remunerados, denominados em dólares de Hong Kong, os quais, por sua vez, eram na íntegra cobertos por sterling. Assim, logo após a reforma de 1935, vigorava em Hong Kong o padrão-sterling, que, a uma taxa de câmbio fixa, era considerado essencial para manter a con-fiança na moeda.
　　Nos termos deste sistema, para que um maior volume de notas fosse emitido, Hong Kong teria que ter em seu poder mais sterling, o que, basicamente, só se conseguia com uma balança de pagamentos superavitária.
　　Este sistema funcionou bem durante duas décadas do pós-guerra, quando, no seguimento dos acordos de Bretton Woods, o comércio internacional se expandiu para se viver numa era de taxas de câmbio fixas e num ambiente económico estável. Contudo, a partir de meados de 60, a desvalorização externa do sterling provocou o colapso do respectivo padrão no Território. O dólar de Hong Kong não seguiu a desva-lorização da moeda inglesa, tendo-lhe sido fixado, pelo contrário, um novo valor externo. Estava-se, então, a meio caminho para a diversificação das reservas da colónia em ouro e outras divisas que não o sterling.
　　O colapso do sistema dá-se em 1972. Como os EUA eram, desde há alguns anos, os maiores parceiros comerciais de Hong Kong, a decisão de ancorar a moeda local no dólar americano fazia todo o sentido. De agora em diante, os bancos emissores deviam entregar dólares americanos em vez de sterling para obter certificados de dívida necessários à cobertura da emissão de notas novas. Contudo, uma vez que no ano seguinte a moeda americana se desvaloriza, o governo da colónia decide que as novas notas emitidas passarão a ser cobertas mediante a colocação de dólares de Hong Kong à disposição do Exchange Fund, em vez de dólares americanos.

　　O dólar de Hong Kong passa a flutuar a partir de 1974; o seu valor externo é doravante determinado em função da respectiva oferta e procura no mercado, embora o Exchange Fund (à semelhança de qualquer banco central) tenha intervindo no mercado por ordem do governo.
　　Quatro anos mais tarde, o Exchange Fund já tem uma base financeira colossal em dólares de Hong Kong, pelo que, dada a flutuação da moeda no mercado, a sua função equalizadora se torna fundamental. Entre 1978 e 1982 o seu valor externo caiu sempre. O crescimento da massa monetária sem correspondência com o crescimento real da economia deu origem à inflação e ao desgaste do valor externo da moeda.
　　A partir de 17 de Outubro de 1983, e na sequência da determinação de uma taxa de câmbio fixa entre o dólar de Hong Kong e o dólar americano na venda de certificados de dívida para a emissão de novas notas¹⁰, os bancos emissores passam a dever entregar dólares americanos. É claro que o governo (através do Exchange Fund) apenas garante a taxa de câmbio oficialmente fixada para efeitos de venda de certificados de dívida relacionados com a emissão de moeda, o que equivale a dizer que tal taxa não vale para outros bancos que não os emissores, e muito menos para o público em geral. Assim, pode dizer-se que na relação recíproca entre as duas moedas há a considerar, presentemente, duas taxas de câmbio: a fixa (para efeitos de emissão) e a livre (determinada, fora desse âmbito, pela respectiva oferta e procura no mercado). O objectivo do governo local é aproximar essas duas taxas, de modo a que passe a existir apenas uma.
　　
　　
　　ANEXO
　　Com relevância para Macau, no domínio específico da emissão monetária, salientam-se, sobretudo, os seguintes diplomas:
　　- PTP, de 01.07.1899 (regula as cobranças e pagamentos em moeda de prata nas estações oficiais da província de Macau);
　　- DER, de 18.02.1905 (manda proceder à troca das notas de fazenda existentes no estado da Índia e proíbe a emissão, no ultramar, de quaisquer notas de fazenda);
　　- OUT 1/29, de 14.12.1929 (cláusulas e condições do contrato celebrado entre o governo e o BNU para o exercício do privilégio e exclusivo da emissão de notas nas colónias de Cabo Verde, Guiné, São Tomé e Príncipe, Moçambique, Índia, Macau e Timor);
　　- DL 27614, de 15.05.1937 (permite aos ministros das finanças e das colónias autorizar, por despacho, os bancos emissores das colónias que tenham a seu cargo a conta do Fundo Cambial da colónia ou colónias onde exerçam a sua actividade a converter na moeda por eles designada e a manter nessa moeda, pelo tempo que julgarem conveniente, uma parte do mesmo Fundo, que será indicada no referido despacho);
　　- PTM 9984, de 16.01.1943 (autoriza a emissão de cédulas de 1, 5, 10, 20 e 50 avos destinadas à colónia de Macau, num montante global de 750 000 patacas);
　　- DIL 840, de 26.02.1944 (proíbe a circulação em Macau da antiga moeda chinesa de prata e determina que a fixação do preço no comércio local de mercadorias, géneros, artigos e quaisquer outras coisas não pode ser feita em moeda diferente da emitida pelo Banco Nacional Ultramarino);
　　- DIL 892, de 10.11.1945 (proíbe todas as operações e transacções a descoberto em «Tai-Yong» a particulares, cambistas ou estabelecimentos comerciais e bem assim a importação de notas Tai-Yong, salvo quando for justificada por operações comerciais);
　　- DEC 32779, de 19.01.1946 (dá nova redacção aos artigos 32º e 37º do decreto nº 17154, que autoriza o governo a celebrar com o BNU um contrato de harmonia com as disposições do referido diploma);
　　- DEC 33517, de 23.02.1946 (autoriza o BNU a elevar a circulação fiduciária da colónia de Macau até ao montante de 10 000 000 patacas, aumentando, se necessário, a sua reserva monetária de forma a assegurar a observância da proporção estabelecida no artigo 36º do decreto nº 17154);
　　- DIL 1070, de 16.10.1948 (proíbe na colónia de Macau a importação, exportação ou trânsito de notas Yuan ouro (moeda nacional chinesa), bem como todas as operações ou transacções a descoberto da mesma moeda no território da colónia);
　　- DIL 1226, de 17.05.1952 (fixa a data em que deverão ser lançadas em circulação as moedas divisionárias metálicas privativas desta província e estabelece o limite dentro do qual novas moedas divisionárias deverão ser recebidas nos pagamentos e trocos);
　　- PT 5175, de 31.05.1952 (fixa as quantidades e o valor das moedas metálicas privativas da província que deverão ser levantadas da Caixa do Tesouro para entrega ao banco emissor, a fim de serem postas em circulação);
　　- PT 5384, de 16.05.1953 (proíbe a circulação na província das moedas metálicas divisionárias de outros países);
　　- DL 39221, de 20.06.1953 (autoriza o governo, pelo Ministério do Ultramar, a celebrar com o BNU um novo contrato nos termos das cláusulas anexas a este diploma);
　　- DL 41389, de 14.12.1957 (autoriza o governo, pelo Ministério do Ultramar, a celebrar com o BNU um contrato que dê nova redacção a algumas das cláusulas do contrato aprovado pelo DL nº 39221);
　　- DL 44891, de 09.03.1963 (autoriza o governo, pelo Ministério do Ultramar, a realizar, em representação do Estado, com o BNU, um contrato nos termos das bases anexas ao presente diploma);
　　- PT 7299, de 21.08.1963 (adopta providências urgentes para combater a desvalorização oscilante da moeda da província perante o dólar de Hong Kong);
　　- OUT 17/72, de 22.07.1972 (contrato celebrado entre o Estado português e o BNU de harmonia com o disposto no DL nº 212/72, de 24 de Junho);
　　- PT 830/73, de 08.12.73 (fixa em 100 000 000 de patacas o limite superior da circulação fiduciária na província de Macau);
　　- DEP 5/75, de 08.02.1975 (determina que a fixação de preços no comércio local, nas mercadorias, géneros, artigos e outras coisas, incluindo bilhetes de viagem, tem de ser sempre em moeda emitida pelo BNU);
　　- DL 19/77/M, de 28.05.1977 (estabelece normas sobre a venda ao banco emissor como caixa central de reserva de divisas, de parte das disponibilidades em moeda exterior pelas instituições de crédito, agências de viagem e turismo e outros sectores de actividade do Território);
　　- PT 61/77/M, de 28.05.1977 (manda que as instituições de crédito autorizadas a exercer a actividade bancária no Território sejam obrigadas a deter como depósitos no banco emissor 50% das disponibilidades mínimas de caixa previstas na secção VI do DL 411/70/M, de 26 de Agosto);
　　- DS 59/77, de 18.06.1977 (determina que os depósitos dos serviços públicos passem a ser feitos obrigatoriamente no banco emissor, e bem assim a venda, ao mesmo banco, das disponibilidades em meios de pagamento sobre o exterior e compra das cambiais necessárias);
　　- DL 1/80/M, de 12.01.1980 (cria o Instituto Emissor de Macau, E.P., ao qual é concedido o privilégio emissor e ainda as funções de caixa central de reserva de divisas e de agente do Território para a emissão de moeda metálica);
　　- DL 63/82/M, de 30.10.1982 (aprova os Estatutos do Estatuto Emissor de Macau, E.P.);
　　- Resolução da Assembleia da República 25/87, de 14.12.1987 (aprova a Declaração Conjunta do Governo da República Portuguesa e do Governo da República Popular da China sobre a Questão de Macau, cujo número XI do respectivo Anexo I prevê a possibilidade do governo da Região Administrativa Especial de Macau agenciar a função emissora);
　　- DL 67/88/M, de 01.08.1988 (estabelece normas relativas ao uso da moeda local);
　　- DL 39/89/M, de 12.06.1989 (extingue o Instituto Emissor de Macau e cria a Autoridade Monetária e Cambial de Macau);
　　- PT 268/92/M, de 21.12.1992 (fixa em 40% a percentagem da venda dos meios de pagamento sobre o exterior à Autoridade Monetária e Cambial de Macau, como caixa central de reserva de divisas, pelas instituições de crédito autorizadas a operar no Território);
　　- DL 7/95/M, de 30.01.1995 (define o sistema de emissão monetária no território de Macau);
　　- DL 8/95/M, de 30.01.1995 (autoriza o Banco da China a emitir notas no valor de dez, cinquenta, cem, quinhentas e mil patacas).
　　PTP = Portaria Provincial; DER = Decreto Régio; OUT = Outros; DL = Decreto-Lei; PTM = Portaria Ministerial; DIL = Diploma Legislativo; DEC = Decreto; PT = Portaria; DEP = Decreto Provincial; DS = Despacho.

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　　* Jurista da Autoridade Monetária
　　e Cambial de Macau.
　　1 A moeda e os seus mecanismos, Moraes Editores, 1980.
　　2 O presente texto foi composto para servir de apoio preparatório à elaboração do diploma que viria a definir as bases gerais da emissão monetária em Macau. Trata-se, por isso, de um documento de trabalho perspectivado, sobretudo, na óptica histórico-descritiva e não da reflexão temática.
　　3 Seguimos de perto o trabalho de M. H. De Kock, A Banca Central, numa tradução efectuada pelo Dr. José Manuel Calafate segundo o texto da 4ª edição em língua inglesa publicada em 1974 e reimpressa em 1976 por Crosby Lockwood Staples, de Londres (Banco de Portugal, 1982).
　　4 Em Macau, pelo menos desde 1929 que o banco emissor é o Banco Nacional Ultramarino (cf. anexo ao presente texto).
　　5 Acompanhamos aqui, de muito próximo, The Banking System of Hong Kong, de T. K. Ghose, Singapore, Butterworths, 1987, cap. I e II, e ainda The Regulatory Framework of Finance and Banking in Hong Kong, de Peter C. Tashjian e Anton Cooray, Longman Asia Limited, 1993.
　　6 A partir de 29 de Abril de 1994, também o Banco da China passou a emitir em Hong Kong (cf. Bank Notes Issue Amendment Ordinance, 1993, e Legal Notice nº 244, de 1994, Gazette nº 17/1994).
　　7 De notar, porém, que em 1992 foi criada a Hong Kong Monetary Authority (cf. Exchange Fund Amendment Ordinance, 1992). Ora, uma vez que as funções de banco central nesse território são, actualmente, partilhadas entre os já identificados bancos privados (função da emissão monetária) e aquele organismo recentemente criado (funções de gestão da política monetária e da supervisão bancária), nenhuma destas instituições se pode chamar, de facto, banco central ou, pelo menos, representar a existência de um banco central ao estilo da Reserva Federal norte-americana ou do Bundesbank alemão.
　　8 Apesar dos esforços organizativos intentados, a nível internacional, pelo FMI e, a nível europeu, pelo SME, ainda não se pode dizer que se tenha atingido o estádio dos câmbios fixos.
　　9 Note-se que, na altura, ainda eram três bancos a emitir, uma vez que a autorização dada ao Mercantile Bank Ltd só veio a ser revogada em 1974.
　　10 Nos termos do sistema em vigor desde 17 de Outubro de 1983, os bancos emissores devem entregar dólares americanos segundo a taxa de câmbio fixa de HK$7.80 = US$1.