澳門與澳門基本法※

　　一九九○年二月十七日，鄧小平在會見出席香港特别行政區基本法起草委員會第九次全體會議的委員時指出：“你們經過將近五年的辛勤勞動，寫出了一部具有歷史意義和國際意義的法律著作。說它具有歷史意義，不祇是過去、現在，而且包括將來；說國際意義，不祇是第三世界，而且對全人類都具有長遠意義。這是一個具有創造性的傑作。”①我相信，這段精闢的評論對評述不久前由第八屆全國人大通過並正式頒佈的澳門基本法是同樣適用的。
　　澳門的歷史演變過程如何？當前基本情況如何？為甚麽小小的澳門收回主權之後要單獨成立特别行政區？為甚麼國家單獨為澳門特别行政區起草一部基本法？澳門特别行政區基本法的起草過程、主要內容、特點如何？深入討論這些問題，無論對澳門以外的人士還是對澳門人本身，都具有很大的現實重要性。

澳門——一個具有歷史發展特殊性的地區


　　澳門位於南海之濱珠江口西岸，方位是北緯22°06′40″—22°13′01″、東經113°34′46″—113°35′20″，亦即位於廣州正南約150公里，或香港西南偏西相距60公里處。澳門面積為18平方公里，其中澳門半岛6.7平方公里，氹仔島近4平方公里，路環島約7.3平方公里；南北長11.8公里，東西長4.4公里。澳門半島與氹仔間有一全長2.5公里的澳氹大橋相連；氹仔與路環之間有一全長2.2公里的路氹連貫公路連接；半島北部以一狹窄地峽與廣東省珠海市拱北相連。據澳門統計司修正數字，一九八九年澳門人口為325，098人，一九九○年為334，960 人，一九九一年為351，647人，一九九二年為372，292人；95%以上為華人，2－3%為葡國人，其餘為其他外國人。
　　澳門的人口相當於珠海市人口的60%，不足上海市人口2.85%，面積相當於珠海市面積1.42%，不足上海市面積0.3%(祇相當於浦東新區5%)。表面上看，澳門確確實實是小得地圖上難以顯示的地區，但它卻有着極為特殊的歷史演變背景，而且今時今日在許多方面仍具有極大特殊性和相對重要性。
　　“澳門，包括澳門半島、氹仔島和路環島，自古以來就是中國的領土，十六世紀中葉以後被葡萄牙逐步佔領。”②這是無可辯駁的歷史事實。
　　澳門開埠於十六世紀三十年代(比上海開埠約早三百年)。葡萄牙管治澳門自一五五七年算起，至今共436年，大體可分為三個階段：a.一五五七(明嘉靖三十六年)——一八四○(清道光二十年)，期間葡國人每年向明、清地方政府繳納地租白銀500兩，在澳屬租佔性質；b鴉片戰爭後，擴大佔領澳門半島直至關閘的廣大地區，相繼侵佔氹仔、路環，並驅逐清朝地方政府司法、税務、海關等官員，在澳實行直接殖民統治；一九七四年葡國“4·25”革命後，其新憲法規定“澳門是在葡萄牙管轄下的特殊地區”。澳門開埠四百多年的歷史是一個由葡萄牙逐步擴大佔領與實行直接管治的歷史，也是由局部佔據到殖民統治到承認中國主權，最後交還中國的複雜過程。小小的澳門曾經是溝通東西方經貿與文化的重要渠道，時至今日它仍是聯繫兩種經濟體系、兩種文化的中轉站。它規模有限，但過去、現在以至將來都具有不可取代的特殊地位與作用。
　　澳門社會的特殊性表現在很多方面，歸納起來主要有：a.社會歷史演進具有一定程度的特殊性。它同香港既有相同的一面，又有不同的一面，香港是英國在鴉片戰爭後通過三個不平等條約霸佔的，澳門與此不同，但長期被葡萄牙統治，性質上同香港是近似的。b.現行社會結構具有特殊性。澳門在社會、經濟制度、生活方式方面屬於資本主義體系，其超小型化與相對獨立的運作體系受國際上承認，產業結構呈畸型化但具有活力，並擁有一個土生葡人階層。c.居民心理素質具有特殊性，在社會給構較為多元化的情況下，居民的民族認同感、時代認同感居主流，但政治參與程度低、對本地及國家事務的某些變化過分敏感。
　　作為一個具有相對獨立性的特殊地區，作為一個超小型或微型經濟體系，澳門在現代國際事務中的特殊地位也較為引人注目：
　　a.是30個國際組織或機構的正式成員(關貿總協定、多纖紡織品協定等)、准成員、聯繫成員(亞太經社委員會、國際旅遊組織、國際海事組織等)，觀察員(亞洲開發銀行等)，或葡萄牙代表團成員身份(聯合國貿發組織、國際勞工組織、世界衛生組織、國際糧農組織、聯合國工業發展組織、世界貿易中心、世界知識產權組織等)。
　　b.在澳建立總領事、領事、名譽領事的國家有34個。
　　c.澳門在葡萄牙里斯本設立澳門辦事處和澳門聯絡處，在歐洲共同體總部設立澳門辦事處，澳門還在15個國際大城市設立澳門旅遊服務處。
　　d.在澳門適用的國際公約和雙邊公約逾一百多個，其中較為重要的有45個之多。
　　e.同澳門保持經貿聯鑿的國家和地區達到125個以上。
　　澳門自六十年代以來，經濟迅速提昇，一九七一——一九八一年，澳門經濟增長率創年均16.7%的記錄，八十年代年均增長為7.4%。按政府修正數字，一九九○年澳門人均GDP已達88，280澳門元，即10，410美元，首次達到人均GDP五位數美元的國家與地區之列，到一九九一年，全澳GDP達321.18億澳門元，人均91，336澳門元，即11，417美元，一九九二年GDP總值為402.89億澳門元，人均108，220澳門元，即13，529美元。③這在遠東和亞太區都已屬較高的指標，同“四小龍”相比，祇略低於香港、新加坡，而高於台灣和南韓。如今澳門的旅遊博彩業、出口加工業、金融業、地產建築業並列為四個主要經濟支柱，服務產業近年日趨蓬勃。國際機場、新大橋、九澳貨櫃碼頭、垃圾焚化爐、南灣整治工程、聯生工業邨等大型建設項目的陸續推出，為澳門經濟的持續發展注入了新的動力。當然，澳門產業結構較為特殊，博彩業比重畸高，經濟結構超小型化，製造業過份單一化，且勞動密集程度高。但這是特殊社會歷史演變的結果，有其一定的不可避免性和相對合理性。近年產業轉型在逐步推動過程之中，澳門發展的制約因素不少，但優勢亦多，潛力不小。總之，觀察澳門不宜表面化、簡單化。
　　澳門的社會文化給構亦較特殊，四百多年來在溝通與促進東西方文化、藝術、科技交流方面澳門曾發揮了很大作用。澳門是全球少見的仍然保留中西文化匯合特徵較為典型的城市，中葡民族混居，兩種語言文字並用，東西方宗教各有陣地，藝術裝飾中西合璧，習俗禮儀互相融和。“她恰似一座歷史博物館，擁有不少可資做為歷史見證的天然展品；她猶如一部簡明百科全書，記錄了幾個世紀來許多珍貴的社會歷史現象。澳門既古色古香、情調質樸，又絢麗斑爛，五光十色：東方與西方融為一體，傳統與現代共冶一爐。”④
　　澳門在中國近代與現代史上佔有重要一頁，不少社會活動家與文學藝術等各界名人均同澳門有着或多或少、或深或淺的關係。澳門在某種意義上也成了中國人認識世界、國際上認識中國的窗口。尤其要指出的是，在近代與現代國際史上極受尊重的孫中山先生，澳門對其思想的提昇與事業的成就具有相當重要影響。
　　澳門的國際化程度較高，來自全世界的幾百萬遊客在這裏既認識到作為主體成份的中國文化、藝術及風土人情，也可接觸到有歐陸特色的若干西方文化特徵。從澳門，人們既可以觀察到中國前進的脈膊，又可以及時瞭解到全球的信息。澳門確實很小，但它小而特殊，小中見大，小而功能齊全，因而具有不可取代的作用。

澳門基本法起草過程、主要內容與特點


　　1.起草過程
　　澳門基本法正式起步於一九八八年下半年，但早在同年四月十三日，即《中葡聯合聲明》正式簽署整整一年之後，第七屆全國人民代表大會第一次會議即決定成立中華人民共和國澳門特别行政區基本法起草委員會，負責澳門特别行政區基本法的起草工作。同年九月五日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過並公佈澳門基本法起草委員會名單。起草委員會由內地和澳門各方面的人士和専家四十八人組成，姬鵬飛任主任委員，胡繩、王漢斌、馬萬祺、何鴻燊、雷潔瓊、錢偉長、何厚鏵、薛壽生、李後、周鼎(一九九○年六月改為郭東坡)任副主任委員，魯平任秘書長。在同年十月二十五日中華人民共和國澳門特别行政區基本法起草委員會第一次全體會議上，姬鵬飛主任委員提出了關於基本法起草工作的大體規劃和步驟。會議決定委託在澳門的二十二位起草委員發起籌組一個有廣泛代表性的民間性基本法諮詢委員會，協助基本法的起草工作。
　　一九八九年五月二十八日，經過半年來反復協商，廣泛徵詢各界意見，一個有廣泛代表性、由90人組成的澳門基本法諮詢委員會正式宣佈成立，崔德祺任主任，何厚鏵、唐星樵、歐安利任副主任，廖澤雲任秘書長。它是民間諮詢組織，同起草委員會沒有隸屬關係，其主要功能是聯繫起草委員會和澳門各界居民，並把後者有關基本法起草的意見、建議、要求及時、客觀地向前者反映。
　　在長達四年半的時間裏，起草委員會先後舉行了九次全體會議、七十次專題小組會議、三次主任委員擴大會議、三次區旗區徽圖案評選委員會會議，還先後就《澳門基本法(草案)徵求意見稿》和《澳門基本法(草案)》兩次在澳門和全國其他地區廣泛徵求意見。到今年三月三十一日，第八屆全國人民代表大會第一次會議審議通過並正式頒佈了《中華人民共和國澳門特别行政區基本法》。這樣，起草委員會在諮詢委員會及澳門各界人士及全國人民的共同關注下，終於順利完成了全國人民代表大會以及包括澳門同胞在內的全國人民賦予的重托，完成了一項載入史册的大事。這是繼香港基本法後為貫徹實施“一國兩制”偉大構想，加速祖國和平統一的又一項重大進展。
　　繼香港基本法起草成功之後，澳門基本法起草成功，使港澳兩地居民和全國人民以及國際輿論清楚地看到：a.基本法起草的法理依據是充分而合理的。b.基本法起草與諮詢程序的設計，是國際制憲史上的一種創新。c.基本法起草過程中動用人力、物力資源之多，耗用時間之久，受到境內外關注程度之深舉世無雙。內地草委先後五次來澳直接聽取並收集意見，諮委會也五次組團赴內地反映意見；諮委會在澳門組織的活動數以百計，收到的諮詢意見書七百多份，整理的具體意見三千多條；組織各類型同基本法直接有關的座談會、講座、報告會、論壇、公聽會等百餘次；公開提供基本法不同階段文本以十萬册計；開展各種大中小型宣傳活動近百次，參與者累計數萬人次。為了參與基本法的諮詢，澳門各大社團還主動組織了29個基本法關注小組，成為基本法諮委會收集居民意見的重要渠道。在澳門歷史上還從來沒有任何一項活動吸引力如此之大，參與率如此之高。d.提前六年零八個月頒佈，使平穩過渡的超前效益得以充分發揮。
　　2.主要內容
　　澳門基本法由序言、9章145條正文、3個附件組成，其中，第一章總則含11個條文，第二章中央和澳門特别行政區的關係含12個條文，第三章居民的基本權利和義務含21個條文，第四章政治體制含58個條文，第五章經濟含18個條文，第六章文化和社會事務含14個條文，第七章對外事務含8個條文，第八章本法的解釋和修改含2個條文，第九章附則含1個條文，全部共約1.5萬字。全國人大通過的關於澳門基本法、關於設立澳門特别行政區、關於澳門特别行政區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法及關於批准澳門基本法草委會關於設立全國人大常委會澳門特别行政區基本法委員會的建議等四個決定也一併發表。
　　根據上述文件決定，中華人民共和國澳門特别行政區將於一九九九年十二月二十日正式設立；《中華人民共和國澳門特别行政區基本法》，包括附件一《澳門特别行政區行政長官的產生辦法》，附件二《澳門特别行政區立法會的產生辦法》，附件三《在澳門特别行政區實施的全國性法律》以及澳門特别行政區區旗、區徽圖案，自一九九九年十二月二十日起實施。《中華人民共和國憲法》第三十一條規定：“國家在必要時得設立特别行政區。在特别行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”正如全國人大決定所指出的，“澳門特别行政區基本法是根據《中華人民共和國憲法》、按照澳門的具體情況制定的，是符合憲法的。”⑤
　　澳門基本法是由全國人大制定的全國性法律，它的法律適用範圍不僅包括澳門特别行政區，也包括全中國；它不僅是澳門特别行政區的憲制性法律文件，澳門特别行政區設立後實行的制度、政策和法律，均應以基本法為依據，而且對全國範圍從中央到地方都具有法律約束力。在起草澳門基本法過程中，堅持“一國兩制”的偉大構想，堅持中華人民共和國憲法的原則性規定，堅持中國政府在《中葡聯合聲明》中所闡明的國家對澳方針政策，堅持從澳門社會實際出發，實事求是地作出規定，這是澳門基本法的一大特色，也是導致起草成功的關鍵性因素。
　　“一國兩制”原則在基本法裏主要由兩部份內容所體現。一方面，體現國家主權原則，國防、外交等權力要由國家來統一行使，其精神在序言、第一章總則、第二章中央和澳門特别行政區的關係及其他章都有相應規定。另一方面，體現高度自治、澳人治澳原則，所謂“兩制”是指全國範圍內大陸實行社會主義與港澳實行資本主義五十年不變，而非指港澳本身實行兩種社會制度。同香港一樣，澳門特别行政區所享有的自治權力，其範圍和層次在國際上均没有先例，其精神在第一章總則、第二章中央和特别行政區的關係、第三章居民的基本權利和義務、第四章政治體制、第五章經濟、第六章文化和社會事務等及其他章都作了具體規定。
　　以中英聯合聲明、中葡聯合聲明正式簽署(1984.12.19 和1987.4.13)及換文生效為標誌，港澳分别進入政權交接的過渡期，港澳兩地過渡期均長達12年，這在國際上是罕有的超長過渡期。以香港基本法和澳門基本法正式頒佈(1990.4.4和1993.3.31)為標誌，港澳兩地均已分别進入後過渡期。如果說《中葡聯合聲明》以國際公約形式確定了中國收回澳門主權的時間表並公佈了國家對澳門的基本方針政策，那麼基本法則使這些方針政策達到條文化和法律化。從而，“一國兩制”，就成了有理論指導、有法律依據和有政策措施的科學構想。作為一份憲制性法律文件，澳門基本法具有很高的權威性。從技術操作上觀察，它具備明顯的精煉性、可理解性、易執行性、相對穩定性等特點。它照顧了歷史和現實，照顧了澳門各階層和全中國的整體利益，也照顧了葡萄牙和其他國家在澳門的利益，因而獲得各方面的支持，具有強大的生命力。總之，澳門對於基本法是依賴關係，基本法對於澳門是保障關係。澳門有了基本法，其跨越世紀的持續穩定、發展與繁榮就有了根本保障；而基本法的正確實施，則在很大程度上決定於其深入廣泛的宣傳和各界居民基本法意識的不斷提高。
　　(一九九三年七月)

　　　※ 這是作者一九九三年七月在上海社會科學院所作報告的部份內容。
　　　①參見《人民日報》，1990年2月18日。
　　　②《中華人民共和國澳門特别行政區基本法》第1頁，澳門基本法諮委會印行，1993年4月。
　　　③參見《P.I.B.，1989—1992》，澳門統計暨普查司，1993年6月。
　　　④參見拙作《澳門與東西方文化交流》，澳門《行政》雜誌，第二册第五期第519頁。
　　　⑤參見全國人大關於澳門基本法的決定，《澳門基本法》第42頁。