澳門的回歸與基本法的制定
——紀念中華人民共和國新憲法頒佈十周年
一
以一九四九年中華人民共和國成立為標誌，中國的社會發展進入了一個全新的歷史階段。首屆政協制定通過的《共同綱領》和一九五四年全國人大制定頒佈的《中華人民共和國憲法》，建國初期在組織人民、動員人民、規範人民行為方面曾起到很好的作用。一九七五、一九七八年重新制定的憲法，由於當時歷史條件的局限，明顯受到“左”傾路綫干擾。十一屆三中全會後整個國家轉入“一個中心、兩個基本點”的發展新時期，適應形勢發展需要，一九八二年十二月四日由全國人大重新制定、頒佈新憲法至今已整整十年了。十年來全國改革開放取得舉世矚目的偉大成就，綜合國力成倍增長，社會面貌大為改觀，這些巨大變化無疑也是我國法制逐步配套與健全所帶來的積極成果。
尤其值得一提的是，新憲法總綱第三十一條明文規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定”。這一表述實際上為港澳兩地經過談判收回主權後建立特別行政區實行“一國兩制”、高度自治、維持現行社會經濟制度五十年不變，從而確保兩地長期穩定、繁榮，預見性地提供了法理依據。
二
由中英聯合聲明、中葡聯合聲明正式簽署及換文生效為標誌，港澳分別進人歷史性轉變的過渡期，港澳兩地過渡期均長達十二年，這在國際上是罕有的超長過渡期。
港澳兩地有着接近的歷史演進背景，社會經濟制度基本一致，港澳問題的實質是：作為中國固有領土在本世紀內由中國恢復行使主權是歷史發展的必然，九七、九九分別收回主權，意味着兩地將從此進人實行“一國兩制”、港人治港、澳人治澳的歷史發新階段。“為了維護國家的統一和領土完整，有利於澳門的社會穩定和經濟發展，考慮到澳門的歷史和現實情況，國家決定，在對澳門恢復行使主權時，根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定，設立澳門特別行政區，並按照“一個國家，兩種制度”的方針，不在澳門實行社會主義的制度和政策。”(1)這是從實際情況出發採取的唯一可行的方案。
保障港澳兩地五十年以至一百年貫徹實行“一國兩制”、永遠穩定繁榮下去的根本性措施，則是提前制定一部港人治港、澳人治澳的憲制性法律文件——基本法，這是一部具有很高權威性的全國性法律，也將是未來港澳兩地法律體系的核心部份與最高層次，是特別行政區制定一切法律、法令、行政法規的依據。
一九九○年四月，香港基本法業經全國人大正式頒佈。澳門基本法現亦進入最後完善階段，並預期於一九九三年春由全國人大通過頒佈。香港基本法起草成功和澳門基本法即將起草成功，使港澳兩地居民和全國人民以及國際輿論清楚地看到：
a．基本法起草的法理依據是充分而合理的；
b．基本法起草與諮詢程序的設計，是國際制憲史上一種創新；
c．基本法起草過程中動用人力、物力資源之多，耗用時間之久，受到境內外關注程度之深舉世無雙；
d．基本法提前頒佈（香港提前七年，澳門提前六年半）充分體現國家解決港澳問題的信心和誠意，也有助於政權的平穩過渡和兩地居民信心的增強。
三
作為一份憲制性法律文件，基本法理應具有權威性、精煉性、可理解性、易執行性、相對穩定性等特點，長達四年以上的起草與諮詢實際上是一個極為複雜的大型系統工程，這項系統工程要求起草與諮詢自始至終遵循系統理論的基本原則。這是一個多種相關要素相互作用，縱向、横向關係相互交錯的複雜的體系結構，對其進行控制與協調十分艱巨，祇有正確地運用系統理論基本原理方可保證總系統及子系統、分系統運轉的相對穩定性與和諧有序性，保證總體功能得以有效地發揮。
基本法本身就是一個邏輯嚴謹的概念系統。它的創制過程是一種目標明確的社會系統而非自然系統，是一種開放系統而非封閉系統，是一種極為抽象的概念系統而非具體的實物系統，是一種動態系統而非靜態系統，總之是結構複雜的複合系統而非一目了然的簡單系統。從結構、功能上看，這個系統工程包括基本法起草系統、基本法諮詢系統、基本法關注系統和基本法受益系統。起草系統按照草委會48位委員身份可分為內地草委分系統和澳門草委分系統；按照起草功能分為中央與澳門特別行政區的關係、居民的基本權利和義務、政治體制、經濟、文化和社會事務等專題起草小組子系統；按照成員工作、專業背景又可分為法律專家、行政領導層、各界別各方面人士代表層等子系統。
基本法諮詢系統按照參與程度可分為直接諮詢分系統（基本法諮委會）和間接諮詢分系統（在不同階段、不同問題上參與諮詢的人士）；按諮委會90位委員的背景可分為工商界、金融地產界、法律界、專業人士、傳播媒介、勞工及社會服務界、其他人士等子系統；按照諮詢功能可分為同草委五個專題小組相對應的專責諮詢小組子系統；按照組織層次可分常委會（15位委員）、各功能委員會（3個）、各專責諮詢小組（5個）及其外邀成員、秘書處等子系統；按照運作功能可分為指揮分系統（常委會）、協調分系統（各專門的功能委員會）、執行分系統（各專責諮詢小組）、信息與資料處理分系統（秘書處）。
基本法關注系統按照地域可分為澳門居民關注分系統和內地居民關注分系統；按照關注程度可分為直接關注分系統（各大社團組織之關注基本法小組）與間接關注分系統（全澳各界居民和全國人民）以及國際輿論。
基本法受益系統按照地域可分為澳門居民受益分系統和國家其他地區和部門受益分系統；按照受益程度可分為永久性居民受益分系統和非永久性居民受益分系統；按照民族成份為華人居民受益分系統和葡萄牙後裔居民受益分系統；按照保障範圍可分為澳門居民受益分系統與外來投資者、旅遊者等臨時居留者受益分系統等。
要使創制基本法這個大型系統工程取得圓滿成功，就必須自始至終堅持系統結構的合理性，功能的實際性，意識的完善性和行為的協調性，各個分系統、子系統、各個層面構思、表達自己的意願時都要服從系統工程的總目標——起草好一部全澳居民和全國人民普遍感到滿意的基本法。
四
澳門基本法的起草與諮詢過程反映了下述系統工程特徵：
1．體系構成的多維性。基本法起草既要遵循屬社會主義法系的中華人民共和國憲法的基本原則，不得與其發生抵觸，又要設法保持屬資本主義法系的原有法律制度基本不變；起草要依靠內地委員和本澳委員所組成的起草委員會，諮詢則主要依靠作為民間性諮詢組織的基本法諮詢委員會和澳門各界居民以及廣大內地人士。
2．知識領域的多向性。基本法對澳門來講具有準憲法地位，是澳門特別行政區最高層次的法律文件。為制訂好這部關係到未來實行“一國兩制”成敗、關係到澳門全體居民切身利益的重要文件，不僅身負重任的起草委員、諮詢委員要盡可能多地熟悉、掌握中葡兩大法系有關知識，深入瞭解澳門社會的歷史和現狀，全體澳門居民也應在關注基本法起草、參與基本法諮詢過程中盡可能多地系統瞭解、認識澳門的社會結構、歷史與現狀、文化傳統與法律特點、經濟發展與生活素質等等涉及政治、外交、歷史、法律、經濟、文化、社會、語言等諸多領域的課題，並在全體居民之間開展一次系統的普法教育。
3．輿論的廣泛關注性。首先，中葡兩國政府於一九八七年四月十三日正式簽署的中葡聯合聲明，作為一份莊嚴的國際性文件是澳門基本法起草的依據之一，聯合聲明的規定既不得違背也不可超越，這就為基本法條文的貫徹實施奠定了可靠基礎。其次，澳門原有城市功能得以保持和擴大，關係到國際上許多方面的利益，因而澳門基本法的起草對外界極具敏感性。再次，基本法具有相關制約性，它不得同背景、現狀大體相同的香港已通過的基本法脱節，它的正確貫徹實施也必然會影響海峽兩岸同胞實現國家統一的偉大事業。
4．活動的多層次性。首先，基本法本身就是一個層次分明、井然有序的核心法律系統，它的序言規定起草的總原則和法理依據，總則規定特別行政區權力分配及實施管理的基本準則，而中央和澳門特別行政區的關係、居民的基本權利和義務、政治體制、經濟、文化和社會事務、對外事務等章則規定有關領域的具體立法原則，涉及政策性的規定採用“宜粗不宜細，宜寬不宜嚴”的原則，以便將來特別行政區具體貫徹時保持充分的彈性。其次，在創制基本法過程中，居核心地位的是具有權力機構性質的起草委員會，它作為國家最高立法機關的全國人大屬下工作機構具有極高的權威性，由多位一流法律專家組成的智力集團是草委會內部的核心工作層。屬民間性諮詢組織的基本法諮詢委員會同草委會之間不存在隸屬關係，但作為聯繫草委會與澳門各界居民的橋樑，它的特殊功能和作用則是有目共睹的。諮委會的工作方式也是採用由裏到外、由點到面、由內層到外層逐級推動形式。
5．起草標的的明確性。首先，要充分體現“一國兩制”，既要體現堅定地維護國家主權，又要對繼續實行原有的社會制度、經濟制度、生活方式作有效的法律保障。其次，起草與諮詢要體現系統優化原則和整體滿意原則，使最後通過的條文能得到絕大多數澳門居民的認同與擁護，也使國家和國際輿論感到滿意與可行。
五
基本法四年的起草與諮詢過程，實際上，堅持了一些行之有效的原則，包括：
1．整體滿意原則。基本法作為憲制性法律文件具有很高的理論抽象性和總體概括性，故此在起草與諮詢的全過程都要堅持整體觀點、整體要求，一切討論與爭議都應圍繞確保“一國兩制”的有效實施和保持穩定、發展、繁榮的大前提，既要確保國家對澳門行使主權，又要充分照顧澳門社會特殊性，如歷史背景不同於香港，存在一個具一定影響力的土生階層，產業結構特殊等。
2．相互聯繫、相互制約原則。如此龐大的系統工程在元素之間、層次之間、系統與環境之間、內部與外部均不同程度地存在着既相互聯繫又相互制約的關係，及時進行必要的協調是確保基本法最後起草成功的條件之一。有些人曾要求居民的基本權利和義務一章要詳加叙述，甚至要照搬葡國憲法，這種可能導致結構失衡的意見，未有被草委會採納，關於任何情況下均不設死刑的意見亦過分絕對化，而草案最後表述方案保持較大靈活性。
3．有序原則。基本法起草與諮詢工作雖耗時四年以上，但由於工作量繁重、關係複雜，在時間順序上、空間結構上都要區別輕重緩急，有主有次，力求做到整齊有序、效益理想。從草委會建議籌組諮委會到《基本法結構（草案）》的通過，從《基本法（草案）徵求意見稿》的提出到《基本法（草案）》的進一步完善，草委會每個階段都有其工作重點，諮委會配合上述進程，除開展直接同基本法條文有關的諮詢外，還針對不同階段的重點課題安排多種形式的宣傳推廣活動。
4．動態原則。元素、系統、環境間存在着物質、能量、信息的流動與轉換，基本法起草與諮詢要堅持的系統平衡其性質屬動態平衡，是相對平衡而非絶對平衡，每一具體條文以至每一用詞都要顧及到文件通過與文件生效的時間差，要顧及到未來五十年的社會發展趨勢，為未來澳門經濟、文化、社會等領域發展留有充分餘地。
5．對比優化原則。四年來草委會舉行的全體會議、主任擴大會議、專題小組會議近百次，諮委會安排的全體會議、常委會、功能委員會會議、專責諮詢小組會議、對口交流會、專題座談會、講座、論壇、公聽會以及各類宣傳推廣活動的策劃工作會議等逾三百次，目的就是要在廣泛發動群衆基礎上集思廣益、不斷優化完善，使起草得以保持高質量。所以要自始至終多次反覆進行横向與縱向對比，要進行綜合比較也要進行專題比較，要同中國憲法、葡國憲法及其他一些國家憲法比較，也要同澳門原有的組織章程及剛剛通過的香港基本法比較，逐步優化，以求最後通過的基本法能盡可能地吸納同類文件優點並符合絕大多數澳門居民心願。關於取消立法會外藉議員名額的限制，關於新聞自由單獨列條規定，就是草委會反復諮詢民意後的合理取向。
從投入——產出這個經濟學基本原理出發，投入如此巨大人力、物力的基本法起草與諮詢工作，起碼應確保產出以下幾方面期望效益。
1．銜接過渡效益。從關於澳門問題的中葡聯合聲明生效（一九八八年一月十五日）至中葡兩國政府進行政權移交和澳門特別行政區的成立（一九九九年十二月二十日）相隔差不多整整十二年。基本法提前十年起草並預期提前六年多正式頒佈，將有力地促進兩個政權銜接平穩過渡的過渡效益的發揮。
2．利益平衡與權利平衡效益。作為一個實行高度自治的行政單位，澳門特別行政區存在着各種利益集團之間、各類居民之間、廣大居民同政府之間、特別行政區政府同中央人民政府之間的權與利的再分配與平衡問題。基本法必須兼顧各有關方面的利益與權利，使社會保持合理彈性。
3．完善社會功能效益。現階段澳門仍是一個殖民地殘餘性質的社會，行政權、立法權、司法權以及制定與執行政策時普遍地傾向宗主國。澳門基本上屬民主型社會，但居民普遍享有的民主度與社會的公平度仍是有限的，因此，基本法政制設計要體現循序漸進、逐步完善的民主政治，體現行政主導下的“三權”既相對獨立又互相制衡，從而使一九九九年政權回歸後原有的社會弊端得以逐步克服。
4．動員組織效益。通過基本法起草與諮詢這樣大規模的發動工作，不僅可以使廣大居民增加法律知識、增強法制觀念，收到規範社會行為的效益，而且可以大大提高居民的公民意識和民主參與意識。除兩次為期四個月左右的大規模公開諮詢，多次邀請內地草委來澳直接聽取意見，五次應邀組團赴京同草委直接交流訪問外，基本法諮委會一方面多次舉辦各類專題的條文研討會和講座，草委、諮委對口交流會、關注小組座談會、土生葡人座談會、公聽會、同電視臺電臺合辦基本法座談會等實質性諮詢活動，另一方面還組織到基層宣傳基本法、基本法晚會、中學生基本法常識比賽、基本法徵文比賽、基本法美術比賽、基本法巡迴展出、基本法演講比賽、基本法競技大賽、兒童基本法填色比賽、基本法（中秋）遊園會、區旗區徽設計圖樣展覽、街頭派發宣傳品等形式多樣、居民喜聞樂見的宣傳推廣活動約一百五十次，參加各種諮詢活動的由十數、數十、數百，以至數千、上萬人次不等。上述活動不僅在一定程度上促進了基本法條文的完善，而且也構成了澳門居民中間的一次法律知識大普及。
5．人才準備效益。澳門過渡期面臨公務員本地化、法律本地化和中文官式諳言化等一系列難題，其核心則是人才準備問題。長達四年之久的基本法起草與諮詢過程無疑是培養治澳人才的促進劑，一些四十幾歲、三十幾歲的年輕一代通過知識更新和經驗積累，將會迅速成長起來，其中表現突出、為各界居民所認同者將有可能優先進人未來特別行政區的權力核心。
6．信心保障效益。由於內外遠近的種種原因，相當一部份澳門居民至今對未來的前景仍存在一定的疑慮，這是不可迴避的事實。祇要基本法所確立的“一國兩制”、澳人治澳、高度自治等基本原則得以確實貫徹，澳門居民所習慣適應的現行社會制度、經濟制度、生活方式等確實得到保持，特別是九十年代，即過渡期餘下的七年內，基本法所列明的各項原則不為可能的“政策多變”所干擾，那麽逐步消除一部份人的疑慮，使消極念頭向積極念頭轉化將是事態合乎邏輯的必然發展。
六
基本法的制定是澳門過渡期內完成的一項系統工程，它是草委會、諮委會、澳門各界人士以及全國人民共同關注、參與的成果，現距離正式頒佈已為期不遠。在欣慰之餘應看到，部份人士對基本法的某些規定仍有所保留，過渡期的工作仍然千頭萬緒，一九九九年主權回歸後正確貫徹基本法，維護“一國兩制”原則，確保澳門長期穩定繁榮仍是需要幾代人繼續努力的事業。
在後過渡期澳門各界人士的一項核心工作便是認真深入地學習基本法、研究基本法、宣傳基本法、維護基本法，亦即學習基本法的基本內容，研究基本法的基本模式，宣傳基本法的基本精神，維護基本法的基本原則，使基本法的超前效益得到進一步發揮。
隨着基本法的成功制定與正式頒佈，澳門已名符其實進人歷史轉折的新時代：通過基本法起草與諮詢，澳門人的權利受到尊重，澳門人的尊嚴受到維護，澳門人的價值得到提昇——由沒資格過問法律文件的制定到親自關注基本大法的制定，由執行外國憲法到即將執行本國憲制性文件，由大多不懂法律，被法律所愚弄，到逐步瞭解、認識憲制性文件的基本精神並直接維護其莊嚴性……。
當二十一世紀到來時，一個全新的執行“一國兩制”的特別行政區，一個以基本法為核心的全新的現代法律體系，以及由它所確保的一個繼續穩定發展的社會環境，將出現在澳門這塊祇有十八平方公里、但具有極大歷史特殊性的地方。澳門雖小，但小中有大，小而特殊，它的地位、作用值得人們重新認識，它的潛力有待全面發揮，依靠基本法這部憲制性文件，一定能排除前進道路上的阻力，不斷攀登新的發展高峯。
（一九九二年十二月）
(1)參見《澳門基本法（草案）》第1頁，澳門基本法諮委會一九九二年三月印行。
