第四章　結論

　　一九七四年四月二十五日的葡萄牙政治革命，導致葡萄牙對澳門的傳統關係出現重要的變化。根據一九七四年七月二十七日的7／74號法律，革命後的葡萄牙不再視海外殖民地為葡萄牙的組成部份，從而，自從一八二二年葡萄牙制憲歷史開始以來對澳門地位的界定——一個在葡萄牙主權下的領域——被最終地放棄了。於是，澳門面臨着一個走向某種程度的非殖民地化及自治的前景。
　　這個前景在一九七六年開始建制化。立憲會議四月二日通過的新憲法指出：“葡萄牙管治下的澳門領地，是由適合於它的特殊情況的一個章程所管理。”該章程在同年較早時的二月十日被頒佈，它被命名為《澳門組織章程》，享有立憲法律的地位。
　　《澳門組織章程》宣佈說：“澳門地區組成一個具有內部公權，以及除在葡萄牙共和國組織法及本章程規定的原則外，並享有行政、經濟、財務及立法自治權的法人。”
　　由於澳門存在着四百多年的殖民地歷史，因此，很自然地，以澳門為永久居住地的葡裔居民就憑藉傳統的“統治者民族”的地位，成為分享澳門自治權的優先者。根據《澳門組織章程》，澳門地區的本身管理機構為總督及立法會，於是，澳門的葡人就進人立法會，掌握管理澳門的部份政治權力。在一九七六——一九八二年的立法會兩屆任期中，包括被委任者在內的葡裔議員分别佔立法會議席的百分之五十八點八和百分之六十四點七。
　　一直以來，一方面，葡萄牙語是澳門唯一的法律語言，另一方面，絕大部份葡人以公職為終生的唯一職業，這兩種狀況的結合，構成葡萄牙對澳門數百年統治的象徵。因此，葡裔議員在政治上代表澳門葡人的利益，並具體而集中地，代表澳門公務員的利益。立法會創會初期的大量立法工作均與公務員的利益有關，此一情況絕非偶然。
　　從一九七六年起，澳門社會經濟獲得被形容為“起飛”的增長。一九八一年的進出口貿易總額比一九七五年增加三點八六倍，平均年增達百分之三十。房地產方面，一九八一年，全澳樓宇成交總額比一九七五年增加三點二七倍。來澳遊客的人次，自一九七五年至一九八二年，七年內增加了零點九九倍。一九八一年底同一九七五年底相比，全澳銀行存款總額在六年間增長四點一倍，放款總額增長六點六倍。此外，據估計，在一九七八年至一九八二年五年裏，澳門人口約增加近十萬人，每年平均增加二萬人。
　　七十至八十年代的經濟社會發展，使澳門初步形成一個包括貿易、加工製造業、旅遊業、建築業和金融業在內的多元化經濟體系。與此同時，葡萄牙革命後的澳門政府，開始在澳門實行較為開放的自由經濟政策，而公共行政的改革，亦提到議事日程上來。葡萄牙要將澳門發展成為一個現代化城市的願望，既出於擺脫殖民主義國家此一落伍形象及在遠東建立葡萄牙的自由民主聲譽的要求，也是鞏固和發展一九七九年二月同中華人民共和國所建立的外交關係的需要。
　　面對着這個經濟急速發展和社會生活日益複雜化的新城市，自七十年代中葉開始，澳門政府（執行權）着手改組及增設政府機關，擴大官僚行政機構的規模，而跟此行動互相表裏，就發生了為現代化管理及各種專門技術所需的人才的引進問題。
　　李安道總督在一九七七年底強調說，為了應付政府在公共行政方面日益增加的責任，聘用若干專家長期在政府任職是十分必要的。一九八○年八月，伊芝迪總督對記者表示，政府在招聘技術人員方面取得的成果並不理想，而這個問題必須特别優先給予解決。在一九八二年六月五日向立法會所作的政府報告中，高斯達總督指出，為了配合政府機關的改組和整頓，以及改善這些機關的管理和技術水平，提高工作效率，必須徵聘受過更多訓練及具有更高才能的技術人員。
　　問題是，澳門本身的人才資源，尚未能滿足一個走向現代管理之路的政府對知識化及專業化技術人員的需要，另方面，葡萄牙對澳門的管治權仍是一個現實，結果，葡萄牙的技術人員紛紛東來，參與對澳門的管理。
　　根據李安道總督在一九七九年一月向立法會所作的執政四年工作報告，在他任內，為解決政府高級行政及技術人員的人數及質素不足的問題，執行權增聘了來自葡萄牙的各種專門人員，這些人員涉及教育、衛生、經濟、財政、電力、工程及設計等各個領域。李安道說，這種徵聘必須繼續推行，而且要設立更加有利的建制來加以配合。一九八○年二月，伊芝迪總督向記者特别指出，澳門的政府機關仍未敷現實之所需，重要的是，必須繼續向葡國方面招聘技術人員。高斯達總督在一九八二年六月重申這個政策，他說：“政府準備從葡國繼續聘請技術人員，就是為了充實和加強自己。”
　　這個政策動搖了澳門葡人——或稱“土生葡人”——數個世紀以來對政府公務員職位的壟斷地位，他們開始被降職，或者在改組後的政府機關中成為一個閒散的角色。李安道總督曾作出一個重要的警告，這個警告反映出執行權在外來公務員與土生葡人的關係問題上某種毫不猶豫的觀點。他說，他絕對不會准許損害土生人士而有利於任何其他的人，但出生地不應該為獨一的主要的因素。如果過份強調維護地域利益，而把不是在這裏或者不是終生居留的人作為外人甚至敵人時，我們就會構成一個孤立社會，排斥忠信之士，拒絕有價值的而具忠誠合作意願的人士。要維持葡國對澳門的繼續管轄，就應接受其中不可免的後果，就是維持在這裏没有的而永遠要流進的公職人員、教師、技術人員及軍人。
　　到高斯達總督執政的時代，此種情況發展到澳門土生葡人被系統地排除在政府的高級職位之外的程度，他們被以合約方式進人政府管理階層的葡國專家所代替。擔任公職一直是土生葡人在澳門發展他們個人事業的幾乎唯一的出路，這條出路正在備受威脅。
　　那構成立法會與執行權之間經常出現緊張關係的重要基礎，這種緊張關係經常激烈地表現在有關公務員事務的各個方面，不僅如此，對立狀態的纍積還導致雙方經常的互不信任，甚至非理性的、意氣用事的鬥爭。
　　執行權對立法會偏重於維護公務員利益的不滿，表現在它對立法會代表性不足的指責上，這些指責同葡裔議員極力地爭取他們在立法會的議席中保持數量上的優勢一樣，使立法會同執行權之間的對立更加具有政治鬥爭的性質。
　　在一九八○年由修改《澳門組織章程》所引致的那場政治爭論中，站在執行權一方的財政司長馬樹道就認為，現行組織章程唯一需要考慮修改的，就是如何使立法會更具有代表性。這個看法跟李安道總督在一九七九年初發表的觀點是一致的，當時他說：“這一屆立法會必須對其組織及有關議員的委任方式發表意見，以便立法會得到澳門居民的更大代表性。”高斯達總督在一九八四年第二屆立法會被解散時進一步指出，立法會現時的組織並不反映本地區的社會及政治結構，其中的大多數議員祇是代表一小撮居民的利益而與佔壓倒性大多數的市民並無直接關連，因此，重組立法會的目的就是改變此等現象，使之更具代表性。
　　這些擁有立法會大部份議席的議員，高斯達總督認為，就是一批葡裔議員，由於他們的影響而使立法會與執行權之間的不協調，自一九七六年有《澳門組織章程》以來就一直存在。他用以下的一種說法來描述問題的嚴重性：解散立法會並重新進行選舉的目的，就是為了改變一小部份葡人無理地控制澳門所形成的形勢。
　　按照執行權的觀點，葡裔議員擁有立法會大部份議席的原因，還由於立法會內未能廣泛地存在着澳門各個階層的代表，從而使立法會祇代表少數集團的利益。高斯達總督舉例說，在立法會，工人並無席位。
　　同這個觀點相連結，執行權認為，華人議席的欠缺，使立法會的代表性受到影響。李安道總督在一九七六年首屆立法會產生後指出，該屆立法會仍未包括澳門社會的所有階層，他衷誠的希望本地區的華人居民能夠注視這個第一屆立法會的活動，期使自動不參與今屆的工會代表能夠在下一屆參與。而在一九八四年三月，高斯達總督表示，解散立法會並使之重組的目的，就是給華人與葡人有同樣的選舉權，俾使改善立法會的代表性。
　　葡裔議員宋玉生及華年達並不認為華人積極參與立法會事務在客觀上是可能的。他們表示在原則上並不反對擴大立法會的議席而讓更多的華人加入，但華人對此的興趣及積極性則頗成疑問，宋玉生說，“佔本澳人口百分之九十七的華籍居民不深人參與本地區的行政，是因為他們寧願將這項工作留給葡萄牙人負責。如果華人真的有興趣的話，他們早可擔任所有職位。”
　　葡裔議員極力保持他們在立法會的人數優勢的嘗試，還表現在一九八○年他們提出的《澳門組織章程》修改草案上。草案規定立法會共有二十四個議席，其中十六人由直接選舉產生，八人由間接選舉產生，而佔全部議席百分之六十六點六七的十六名由直接選舉產生的議員，則祇限葡籍選民有被選舉資格。草案另一項重要的規定就是，立法會擁有制訂包括被選舉資格及選民資格在內的有關選民登記及選舉法的立法權。而在原章程中則並無就選舉資格作出明確的規定，但指出這些規定的制訂權屬執行權所有。
　　前文曾經指出，葡萄牙在一九七四年革命之後，開始對澳門採取非殖民地化及容許某種程度自治的政策，這裏要補充的是，“某種程度的自治”即意味着自治不是没有限制的，自治必須以葡萄牙繼續維持對澳門的統治為界限。
　　李安道總督在一九七六年首屆立法會開幕時說，雖然澳門有廣泛的自治權來解決它本身的問題，但澳門仍受葡國的行政管理。
　　一九八○年，伊芝迪總督批評《澳門組織章程》修改草案說，草案要實現的議會式政治制度有損於澳門與葡國的聯系，而這種聯系是必須維護的。
　　高斯達總督在一九八四年提請葡國總統解散第二屆立法會後指出，由於葡國在遠東的尊嚴，葡國對澳門負有責任，這個責任的對象不單是澳門的華人，而且是澳門的葡人。事實上，他在被任命為總督之前就曾說過，葡國憲法規定，澳門是葡國管理的地方，因此，澳門政府是葡國的政府，應超越於澳門本身所採取的任何政治制度。
　　葡萄牙堅持對澳門擁有實質性的管治權，表現為它長期地堅決維護《澳門組織章程》的不變性。恩尼斯總統在一九八○年發生修改《澳門組織章程》的爭論時指出，對葡國施政責任的確定，在《澳門組織章程》中應佔最重要的地位，澳門不宜採取類似自治地區的任何政權結構。一九八一年六月他在主持高斯達總督就職的儀式上進一步說道，維持澳門的穩定是葡國的重大工作，澳門現有的組織章程一如經驗所證明，能維持澳門的安定及繁榮，所以不宜作出更改。而高斯達總督在一九八四年二月則表示，他不反對使《澳門組織章程》更加完善，但章程中以下這一點卻必須堅持：為了堅持葡國對澳門的責任，必須今總督明確地擔負起作為葡國主權機構（總統、政府及國會）在澳門的代表的責任。
　　《澳門組織章程》所顯示的一套行政機關（執行權）制度，就是為確保葡萄牙對澳門的管治和責任而設計出來的，那是一種經過強化的總統（總督）制國家（地區）的制度：
　　（1）在一般總統制國家中，總統與國會均由分别進行的選舉產生；《澳門組織章程》祇規定部份立法會議席由選舉產生，而總督則由葡國總統委任並授與職權。
　　（2）在一般總統制國家中，總統既是國家元首，又是政府首腦，一切行政大權都集中在他一人手裏，政府成員都由他任免，是他的僚屬，由他領導並向他滙報工作；《澳門組織章程》的同類型制度表現為，葡國在澳門的主權機構由總督為代表，總督同時擁有領導本地區一般性政治及統籌整個公共行政的權力，政務司由總督提請葡國總統任免，並協助總督施政。
　　（3）在一般總統制國家中，政府與國會是完全分離的，政府成員不得同時兼任國會議員，不能參加國會立法的討論和表決，國會中各種立法提案都由國會議員提出，政府不能向國會提出法案或預算案；《澳門組織章程》則規定部份立法會議員由總督在當地居民中指出（事實上在第一、二屆立法會，都有政府官員被委任為議員），總督亦有權向立法會提出法律提案。
　　（4）在一般總統制國家中，政府不向國會負連帶責任，政府成員祇向總統負政治上的責任，而總統則向國民負政治上的責任。國會不能對總統投不信任票，而總統亦無權解散國會；而按照《澳門組織章程》的規定，政務司須向總督負責，但總督既不向立法會也不向澳門居民負責，祇向葡國總統負政治責任。立法會雖可投總督的不信任票，但無規定總督因此而辭職，反之，總督則有權提請葡國總統解散立法會。
　　這樣，《澳門組織章程》無疑給予以總督為首的執行權約束性甚少的政治權力，當這種權力同《澳門組織章程》為立法會設置的議會一院制發生關係時，就成為執行權與立法會之間衝突的契機。
　　一院制形式的議會制度，在理論上已存在着較容易地導致立法機關與行政機關的衝突的潛在因素。首先，由於祇有一個議院的緣故，一院制使國會比起兩院制的國會更缺少內部互相制衡的因素，同時更容易產生出折衷程度較小的強硬立場，而這種強硬立場，往往是由於同一黨派或利益集團佔了國會議席數量上的優勢而產生出來的——一院制並不保證國會的議席由各個派系平均分配，因為那是由選舉決定的。
　　因此，我們有理由假定，由於立法會的議席在澳門各種社會政治力量中未能實現較均匀的分配，從而形成葡裔議員能經常在立法會產生支配性的影響。這個假定同時是可以驗證的，那就是，在首兩屆立法會中，各類議員都是維持着以下的比例：由選舉產生的葡裔議員佔全部議席百分之四十七點○六，華裔議員佔百分之三十五點二九，由總督委任的葡裔議員佔百分之十七點六五。
　　華裔議員在澳門百分之九十五以上的人口是華人的背景之下仍然祇佔有立法會百分之三十五點二九的議席，此一事實說明，葡裔議員能經常左右立法會大局的原因，還在於華人並不積極角逐立法會的議席。根據澳門政府在一九七六年三月三十一日頒佈的第四／七六／M號法令的規定，凡滿十八歲及在澳門居住超過五年的華籍居民，不分男女，均享有立法會的選舉權及被選舉權，包括直接選舉和間接選舉。但在一、二屆立法會的選舉中，同是僅得四名華人分别代表經濟利益團體和慈善救濟團體參加間接選舉，並在無競選對手的情況下自動當選，而且，第二屆當選的四位人士，同是原第一屆當選的那四位。另方面，在兩屆立法會的直接選舉中，都完全没有華人參加競選。
　　一九七六——一九八四年澳門立法會與執行權之間關係的危機，有政治和政制兩方面的原因。一九七四年的葡萄牙革命帶來了兩個彼此具有對立傾向的產物：一個是與澳門葡人的自治願望相符合的非殖民地化政策；另一個是加強葡國對澳門的管理以重建葡國在遠東的聲譽的政策。這兩個政策是導致上述危機的政治原因。危機的政制原因則是，《澳門組織章程》一方面為執行權設計了一套經過強化的、在運作上難以容忍任何嚴重挑戰的總統（總督）制政府制度，另一方面則為立法會設計了一套不能保證內部互相制衡而容易產生強硬路線的議會一院制。這種內部互相制衡之所以未能得到保證，則由另一特殊之政治原因造成，那就是，澳門的華人並没有充分地運用法律上給予他們的選舉權和被選舉權，這種情況到一九八四年第三屆立法會選舉開始時才有所改觀。
　　（1986年12月）

附表一　第一、二屆澳門立法會議員名單

附表二　1982年立法會數項決議的投票情況