第3章 政府內部公共關係
任何一個政府要建立自身良好的形象和聲譽，首先需從內部做起，政府內部公關是有效開展全方位公關工作的基礎，不單有利組織內的正常運作，更是發展對外公關及開拓國際公關的出發點。
政府內部公共關係是指組織內橫向的(部門之間)及縱向的(政府與市民之間)公眾關係總稱，前者工作基礎主要是行政架構合理組成與體制內功能分工的得當，避免架構重複及功能重叠，使政府部門既能各司其職，又能相互協調合作，發揮最佳效能。而加強內部訊息溝通，包括定期舉行聯繫會議，內部資料交流及舉辦聯誼活動，都是有助部門間內部公關建立。本章重點主要是論述後者的縱向關係，這方面工作的加強更直接與公務員意識，運作機制及溝通渠道有着密不可分之關係。體察上述三方面的情況，結合具體措施，探索開展政府與市民內部公共關係是很有必要的。
3.1 公務員的公關意識與培訓
3.1.1 公務員的公關意識
公共關係意識，是屬於現代化經營管理和行政管理的思想、觀念和原則，而公務員的公關意識是政府內部公關推行的核心所在，主要表現在為機構塑造形象、服務公眾、溝通交流及真誠互惠等多方面。
在澳葡政府長期殖民地式的管治下，澳門政府公務員的公共關係意識可說是相當薄弱，官僚主義和形式主義是過去六、七十年代澳門市民對公務員的刻板印象，這一方面歸咎於中文官方地位長期以來未能確立，使過去公務員因為懂葡語而自視高人一等，從而忽略大部分只懂華語的中國人，其次就是長期以來，政府部門機制內甚少設立諮詢及投訴部門，使官民缺乏溝通渠道，久而久之，使公務員與市民大衆之間的關係變得疏離，更逐步形成部分公務員態度惡劣及散漫的情況。
直至1987年中葡聯合聲明簽署後，華人大量進入公職機構，使情況得以改善，加上政府體制內設立了多個諮詢部門及反映民意機構，1984年5月澳門廣播電視公司啟播，加強了居民反映意見渠道及增加政府運作報導的訊息；1987年5月成立公衆服務暨諮詢中心，供市民詢問有關政府手續與運作的情況及接受投訴；1990年設立反貪污暨反行政違法性高級委員公署，負責處理公共機構貪污與行政違法的投訴與調查；1991年10月保安部隊成立公衆服務暨諮詢接待處，負責處理保安部隊人員的投訴及詢問有關手續；1992年3月設立的監察暨技術審查辦公室，處理市民對政府機構的投訴，並向機構提出改善運作的建議。這些機構的設立，使政府機構與市民之間的溝通大為增加，也因為接受市民投訴而對公務員起著警惕作用，間接提升公務員服務大衆的意識。
值得注意的是，假若公務人的公關意識只是來自政府設立投訴部門的阻嚇性而來，這意識是脆弱的，並不能長久，正確的公關意識，應體現在以下方面。
1.政治方面
(1)堅定服務意識。公務員必須認識清楚服務主權機構，貫徹服務大眾的意識，這亦是政府內部公共關係的根本性問題。
(2)較高的理論政策水平，強烈的法制意識。公務員的工作，就是推動政府政策的順利實施，這要求人員必須完全領會政策的意義，掌握政策的內容，並能準確加以解釋，而在運作期間，強烈的法制意識實為必要，因為政府運作中高度的嚴肅性和規範性是有別於其他組織的重要標誌，因此公務員必須嚴格遵守各項法律，在法制下運作。
2.思想品德方面
(1)服務於民，實事求是。為市民服務是公務員公關意識的重點，對公眾負責，全心全意維護公眾利益是公務員是否稱職的重要標準，而秉持公正態度，不作隱瞞，將實情如實傳達給政府和公眾，就是實事求是的態度。
(2)強烈的社會責任感。政府公務員的工作與政府及社會形象息息相關，必須有強烈的社會責任感，本著對社會和公眾高度負責態度，一絲不苟履行職務。
3.道德品質方面
廉潔、真誠、守諾是公務員的職業道德。公務員絕不能利用職權以謀私利，徇私枉法。誠實無欺，忠誠履行職責極為重要，這樣才可取信於民。
公務員的公關意識，是政府推行內部公共關係成敗的關鍵，良好意識的建立，是政府全員公關之本，而其他公關能力，公關知識，均可透過有效培訓工作達到。
3.1.2 公務員公關培訓工作
政府內部公共關係是政府開展公關活動的基本力量，由於政府行政管理涉及社會事務的各個方面，與市民接觸最為頻繁，故此人員的公共關係意識顯得十分重要，因為只有選擇和配備富有素質的公關人員，才是搞好政府公共關係的前提，公關隊伍本身的狀況及素質直接決定和影響政府公共關係的效能，因此公務員公共關係培訓工作可說是這方面的基礎，而這方面又可分為三個部分。
1.職前培訓
在公務員入職前，政府應給予一入職課程作為培訓，因為職前考核只不過顯示出人員知識水平或技術能力，之後的跟進工作才最重要。培訓內容包括介紹整個政府的架構運作，機構職能，與市民關係，溝通技巧及公關常識等，透過入職培訓，可使公務員明白本身工作崗位的任務與重要性，並培養出一種為大眾服務的價值觀念。澳門政府現時並沒有設立這種職前培訓制度，未來特區政府的行政暨公職局應落實執行，為諦造全員公共關係奠定良好基礎。
2.在職訓練
職前培訓只能對新加入公務員行列的人員提供輔助，但它必須要經歷一個漫長週期，才可使整個公務員隊伍達至全面認識，為了加速這方面的進度，在職培訓能起著重要作用，這方面的做法可挑選與市民接觸最為直接的公務員，我們將他們稱做第一線公務員，例如一般櫃台辦事員，像身份證明司，郵電司，財政司，移民局等。第二線公務員，例如諮詢人員，像勞工司、社會保障基金、行政暨公職司的公眾服務暨諮詢中心、房屋司、地球物理暨氣象台、警察廳巡邏警員等。第三線公務員，例如接受投訴人員，像消費者委員會、市政廳、反貪污暨反行政違法性高級專員公署等。
其實，類似的在職培訓工作在多年前已經展開，行政暨公職司在1985年已經開展了一項短期培訓計劃，名為“公眾接待課程”，初期設葡文班，1991年增開中文班，課程共二十四小時，每班學員大約二十名，均來自政府部門中與市民接觸較多的公職人員，到1998年5月已開辦了三十個班，學員共約六百人，內容主要教授公務員與市民溝通技巧等，這類課程可使與市民接觸的公務員能提高公關意識，促進官民溝通渠道及提升政府形象(1)。
3.大專教育培訓
前述的培訓課程，主旨是透過短期培訓，使一般涉外公務員對公共關係及與市民溝通方面得到一個概括認識，但眾所週知，政府工作是全面性的，良好的內部公共關係建立，必須依賴相應職能的專責機構，發揮全面公關職能方能湊效。故此，一批受過專才訓練的公關隊伍實屬必要，而這些人才有賴大專教育作系統培訓，使受訓人員理論與實務結合。目前在全澳的大學院校當中，提供此項及相關專業教育工作的機構包括有理工學院的公關專業課程及澳門大學的中文傳意及英文傳意學位課程，此方面我們將於第六章詳細說明。
3.2 內部公共關係部門設置
3.2.1 公共關係部門設置的必要性
從公關管理角度而言，一個系統的功效是“整體大於部分之和，也就是說，一項有系統之整體工作，如果是由一個相應系統的組織完成，而不是由個體或鬆散的小團體兼任，那麼，其整體功效將超過這些個體總和的效應。公共關係工作本身作為一整體，故必須有相應的整體機構來完成，這樣才能獲得最佳功效。
從實務觀點而言，隨著公共關係在政府管理工作中重要性日益增加，大量公共關係方面工作需要處理。故此如果沒有相應職能的部門去履行和承擔這方面的工作，政府整體運作定必受到影響。具體來說，政府內部公共關係部門設立的必要性來自下列各方面。
1.社會發展客觀要求
現今社會，公共關係作為一種日益複雜的社會現象和重要的社會活動，而政府正承擔著維護社會秩序，推動社會全面進步的職責。處理多變環境，無論是社會資源與公眾的組成都會出現很多變數，無時無刻都必須處理大量的訊息交接，例如新政策推行，社會輿論的反映等，故此每個政府部門都必須設立專責公關部門，去處理訊息的收集與發放；使政府工作與社會發展得到協調。
2.提高公關工作水平
高度專業化分工是當今管理科學的一大特點，而政府內部正是科層組織的典型，科層制度所強調的就是組織內部各部門的分工專業化與相互協作，為整體組織發揮效能提供最佳保證。在當前的澳門政府各部門中，公關工作大多是由其它部門兼任，這種情況，很難適應現代公共關係職能的複雜性與多變性，而只有建立專責的公關部門，才能使政府的公關工作水平不斷提升，及制定出較長遠的公關策略。
3.提高各部門工作效能
目前各個政府部門中，司長為機構之最高領導人，其職責主要是在宏觀決策方面，但是在日常工作中，由於沒有專責公關部門設立，致使其工作面臨大量的接待事項與交際應酬中而無法抽身，這對其履行自己原有的職責做成障礙。
4.提高政府形象之必然手段
在公關活動中，技術的運用往往是活動成敗之主要關鍵，而技巧並非是任何人，任何機構都能充分掌握的。故此，無論在形象策劃、訊息處理、專業製作及活動組織各方面，都需要專門的理論和知識。對於重要的領導職位而言，其在公衆場合的言行舉止，待人接物各方面，都需要事先在公關部門的策劃下進行，才能產生良好的形象效果，從而提高機構知名度及美譽度。
基於上述的四大原因，在現今各國政府當中，專門公關部門設立相當普遍，例如美國各聯邦政府中，各政府行政部門都設立有專門公關部門，也許這些部門名稱各異，但實質工作都環繞在公共關係的領域上，像公關部，公共事務部等，而中國在這方面亦非常注重，每個政府部門都設有信訪部，很大程度上是體現國家對公共關係的重視。香港特別行政區政府大部份局級機構都有設立公共關係部，特別是執法機構公關部門的設立，更使人稱道。香港紀律部隊良好形象的產生，警察公共關係科實在功不可沒。
3.2.2 公關部門的架構
1.設置原則
前文已提及內部公共關係對政府與公眾溝通的重要性，而一個公關部門的設立，應包括各方面專才，各司其職，達到良好效果。目前在政府架構六十三個獨立部門當中，公關部(或職能相似)以處級或以上設立的祇有六個，分別是澳督府辦公室、澳門市政廳、澳門大學、澳門理工學院、旅遊司及新聞司(2)。當然，公關部門的設立亦應考慮到機構的屬性，如機構純屬技術型的，像地圖繪制暨地籍司等，其設立的公關部門不宜過分龐大，可設一或二名技術員專責處理公關事務即可，避免出現冗員，而在設立過程當中，可考慮調動其他部門的相關人員加入作局部重組。
公關部門的設立，需要按精簡原則，即工作效率要高，應變能力要強，能夠在最短的時間內，用最少的人力完成任務；自動調節原則，能夠在確定的範圍內自主地履行職責，並能適應客觀環境的變化；專業性原則，即公共關係部的全體人員應具有強烈的公共關係意識、受過一定的專業訓練，並具有較強的專業水準和能力及創新精神；協同性原則，能夠維繫組織各部門關係的平衡，這是實現公共關係目標的必要條件；服務性原則，接受組織最高領導層的領導，並對其負責，明確公共關係部服務的性質；針對性原則，根據不同工作性質和機構面對不同的公眾來設置，及安排人手等上述六方面組建。
2.具體分工
公關部門架構可按多種模式設置，包括工作職能、工作對象、工作區域等，就政府內部設置公關部門而言，圖3.1所示的按其職責分工設立較為實際。
現將各分部職能說明如下：
(1)處長。主要負責統籌部門工作，對外代表機構領導(局長)處理各項公關事務及扮演公關顧問角色，並代表機構發言。
(2)活動策劃。主要負責機構所舉辦活動的籌備與執行，是操作部門，設置人手按機構全年舉辦活動的規模及數量而定，像旅遊司而言，則設特別計劃廳執行活動策劃工作。
(3)公關調查。公關工作的成敗是取決於是否有週詳的計劃，故調查工作十分重要，此部門職責是在舉辦活動或實行政策之前搜集充分理據作出報告書，分析各種利害關係交上級參考及作事後效果評估。
(4)文案創作(新聞界連絡)。其工作包括撰寫機構領導的發言稿，包括在新聞發佈會及公開場合上，另外亦需經常與新聞司轄下部門及新聞界連絡，協調對外訊息發放及安排宣傳稿在報章刊出等事宜。
(5)諮詢接待。負責接待市民大眾有關對機構的查詢及投訴，安排外界參觀，接待外賓等工作。
按照基本法第六十二條規定，特區政府設司、局、廳、處四級架構，故公關部應以處級部門設置於每個權責較重的主要局級機構內，並直接向局級領導負責，這樣在發揮職能上會較為理想，亦代表機構對公關部門的重視。而公關部門在橫向的溝通上，需與多個部門緊密聯繫，例如人事部門、採購部門等發揮合作與分工的角色，這樣公關計劃才能順利推行。
3.3 發言人制度
發言人制度是政府對市民大眾，特別是新聞界發放訊息的一條重要渠道，先進的國家政府，都設有發言人制度。因為政府處理愈重大事情，牽涉市民的部分就愈多，如果官員各說各話，不但顯示了政策的分歧，更影響了政府的公信力，使人無所適從，阻礙政策的順利推展，而一項政策可能牽涉多個政府部門，他們因各司其職，每人均站在自己的立場上，看法未必一致，故此如果任由官員們對新聞媒體發表意見，可能會出現互相抵觸的情況。故此，必須指定某一個人或某一個單位，代表整個機構對外發言，這就是發言人制度和新聞室的建立。
3.3.1 發言人制度的源起
發言人制度人的源起，來自於公共關係意識，根據記載，美國富蘭克林·羅斯福總統(Franklin Roosevelt)於1933年入主白宮，當時正值美國經濟大恐慌時期，羅斯福推展新政，需要人民對新政了解並充分支持，因此特別注重政策宣傳，他模仿美國大企業公關的做法，在每一個政府部門設立新聞室，主管新聞的供應和傳播。
發言人真正出現，應該是艾森豪總統時期(1953年至1961年)的新聞秘書哈格泰(James Hagerty)，由於哈格泰深獲信任，加上他曾任職記者，熟悉新聞事務，故此成為美國歷史上最成功的發言人(3)。
在民主國家裡，各級政府機關都設有發言人制度，在澳門政府運作當中，由於新聞司對外發放訊息的功能不足，故此於各部門建立發言人制度倍覺重要。
發言人制度也有積極性的一面，因為將政府決策宣揚於公眾，作合理的闡釋，使人知之所詳，積極配合，達成輔助政策推展任務。
3.3.2 澳門政府部門發言人制度建立
1.特區政府局級部門發言人制度
目前各個政府部門當中，具有發言人制度的機構只有保安部隊及司法警察司，當中司法司，保安部隊的治安警察廳及水警稽查隊的發言人制度建立於1996年底，而消防隊則建立於1997年初④。至於其他政府部門，設立發言人制度少之又少，大多數由主管部門的司長或副司長充當，故此發放訊息的工作也就比較被動，一般都是在公開場合，在新聞記者的要求採訪下(或者是在追問下)作出回應，也有在事先預約的情況下進行。而設有公關部門的機構，主管負責人不是職級較低，就是礙於沒有獲授權，故此一直以來都沒有擔任發言人角色。未來特區政府應確立發言人制度，規定每個局級部門必須委任固定發言人及定期舉行新聞發佈會。
發言人制度是政府增加透明度的一種做法，是政府與新聞界之重要渠道，對有效宣示政府政策方針，解釋施政有重要作用，從而增加市民對政策的了解，加強市民信心及建立良好政府形象。但必須注意的是發言人的委任，必須要具備熟悉機構運作，口齒清晰，思路敏捷等基本條件，再接受應對的訓練。一般而言，由公關部門主管擔當最為適合。
2.特區政府發言人制度
回顧澳門多屆政府運作，在1986年馬俊賢總督任期內，首先設有發言人制度，當時委任社會事務政務司鄧禮儒為政府發言人，每週主持新聞發佈會，發佈政令及接受新聞界提問。此時期被新聞界喻為最開明年代，但馬俊賢在任不足一年之後，新聞發佈會改為不定期舉行，更有每年才舉辦一次的情況。
在1991年韋奇立上任初期，曾經委任傳播旅遊暨文化事務政務司高樹維為發言人，並每週主持新聞發佈會，其後一年，此制度卻被取消。在1997年11月，立法會在討論明年政府施政報告有關傳播旅遊文化事務工作中，就有議員提出政府應恢復發言人制度，但建議未獲接納。
按照目前澳門政府的行政架構，澳門政府發言人，應該由掌管傳播旅遊暨文化事務的政務司擔任，甚或是新聞司司長。故未來特區政府在考慮擔任此兩個職位的人選時，需要顧及其發言人職能的角色，同時具備相關專業能力及發言人條件才可勝任。
3.4 政府形象的建立
3.4.1 強化訊息溝通
建立發言人制度與設立公關部門的結果，加強了體制內訊息對外發佈的功能，達到增加透明度，促進內部公關的目的。但這方面需要與其他機構密切配合。目前政府負責對外發放訊息的機構是新聞司，但因為它沒有像香港特區政府新聞處擁有統一發放所有部門新聞消息的職能，更沒有龐大的人力資源派駐新聞主任於其他各政府部門(香港新聞處有超過二百位新聞主任派駐其他部門)，所以大部份政府部門都是自行將有關政務訊息，直接向傳媒發佈。
未來特區新聞局在本地區訊息發放工作方面，由於各主要局級部門均設有本身編制的公關部，故亦無需效法香港採用派駐新聞主任的方式。而統一發放所有新聞消息的目的，就是希望得到發放訊息的整體性與協同性，這方面同樣可透過新聞局與各局級機構內的公關部門，特別是發言人及文案撰稿人員，經常性聯繫及協調獲得，由新聞局發出指引，包括發佈過程、媒介運作及專有名詞的文案統一等。旨在不增加政府架構及人員的情況下，使地區內部訊息發放的工作達至最佳效果。
3.4.2 高效開明形象
政府內部公共關係是衡量政府形象的重要依據，借鑑管理學成功企業組織的分析經驗，可將政府形象的組成分七個要素，即“7S”就是組成(Structure)，即行政架構、策略(Strategy)，即政府施政、系統(System)，即體制功能、人員(Staff)，即公務員素質、作風(Style)，即透明度、技巧(Skills)，即效率性與價值觀念(Shared－value)，即服務大眾意識。圖3.1說明七個要素的關係。
由此可見，構成政府形象的七個要素中，公務素質與政府效率的提高，可透過培訓工作達至：透明度的增加則從建立發言人制度獲得確立；公關部門的設立則可完善體制功能及行政架構，從而建立良好的溝通機制，使政府獲得富建設性的意見，達至政府施更合乎民意及社會發展，圖中亦顯亦出六個要素是相互關連的，中心的服務大眾意識有導向作用。換言之，培養全體公務員服務大眾的意識是政府形象的核心所在，必須建立公務員與社會組織的認同關係，使其獲得榮譽感及成就感，並強調及使公務員認同其角色功能將會直接影響整個政府形象及社會形象，以達到內部團結一致，相互協調的目的。這樣高效及開明的政府形象就能成功建立。
註釋：
(1)行政暨公職司培訓中心資料。
(2)綜合《澳門公共行政98》各獨立部門架構表。
(3)見《激盪與調和》109－112頁。
(4)1997年10月，由傳播旅遊暨文化政務司辦公室開辦的發言人培訓課程特別班，為司法警察司、治安警察廳、水警稽查隊、消防隊及保安部隊事務司的發言人開設，學員共六人。
