澳門政府建築行業工業安全政策分析
陳日鴻
“工業安全”這一概念可說是在工業革命後才正式出現。隨着科技的發展和現代化，生產規模不斷擴大，生產程序和組織結構都趨向於多樣化和復雜化，加上在自由市場經濟的思潮推動下，大多數的企業家們均以追求最大利潤作爲企業經營的終極目標。因此他們往往忽視了工作場所的設備安全問題以及由於勞工集體工作而發生的不衛生現象，最終導致意外事故和職業病的發生頻率增高。
澳門方面約自八十年代初開始，隨着香港的經濟轉型，澳門亦步入工業化的階段。然而由於資本和科技的缺乏以及地域的局限，構成澳門地區以勞動力密集的生產模式作爲其工業發展的主要特徵，因而需要耗用大量的人力資源。澳門的“工作事故”是否嚴重，這是一個見仁見智的問題。但僅從統計數字觀之：自1986 年開始，除1990年輕徵下降外，工作事故的數字不斷上升，而1992年的增幅更達17.2％（見表1）。勞工暨就業司（以下簡稱勞工司）自1984年成立以來，先後在工業安全這個範疇上制訂了若幹條有關的法例，亦進行了多方面的宣傳和稽查工作。然而可以發現其努力的結果並未能使人感覺滿意。本文的寫作目的，正是藉着對澳門政府工業安全政策的探討，希望能爲澳門工業安全的發展建構一條符合澳門現況的途徑，以使勞工階層的生命獲得充份的保障以及配合未來澳門工業發展的所需。
表1 澳門建築業與全部行業工作事故發生數目比較
資料來源：勞工暨就業司
由於工業安全所涵蓋的範圍十分廣泛。例如：制造業、建築業、服務性行業以至商業活動等等。爲了使文章的重心得以明確，以及避免資料過多導致難以完全分析，本文主要針對建築行業的安全政策進行剖析。筆者選擇建築行業作爲研究對象，主要建基於：
第一，根據1991年5月《就業調查》顯示，在全澳就業人口中，建築業只佔8.63％，①但因工作事故而引致死亡的人數卻遠超其它行業。例如，1992年在工作意外中不幸死亡的工人中建築行業竟佔69.23％（見表2）。
表2 澳門建築業與全部行業因工作事故導致死亡數目比較
資料來源：勞工暨就業司
第二，建築行業是一個非常多變的行業。1992年全澳約有230多個建築地盤，其中大地盤約佔111個，②建築規模正不斷擴大。同時，在施工過程中，工人需要付出大量的勞動量和採用許多各式各樣的機械和器具。再者，工作的環境往往跟隨着工程的性質、進度而不斷轉變，令到工人身處的作業環境較爲惡劣，不安全的因素亦相對提高。所以做成建築行業的工作事故遠較其它行業爲高。以1991年爲例，建築行業的工傷意外率達37.5‰（見表3）。除制造業外，其幅度爲其它行業一倍以上。
表3 1991年各行業的工傷意外率
資料來源：勞工暨就業司
＊有關行業之就業人數是根據統計暨普查司1991年5月《就業調查》所顯示之各行業就業比率以及就業人口所推算得出。
第三，政府在1991年頒佈了《建築安全與衛生章程》，這條法例主要是針對建築行業的安全與衛生問題而制訂。所以從建築行業方面着手探討“工業安全”政策，可以獲得較具實質性的意義。
本文的架構主要分爲四部份。首部份集中介紹有關工業安全的概念、重要性以及從理論的角度探討導致工作事故的原因。第二部份着重於對澳門建築行業的工業安全概況作一論述，其中主要包括建築行業的工業安全現狀，有關的安全法例以及負責執行法例的機制。第三部份則偏重於分析性，根據有關的資料和調查所得，探討在建築安全條例之下，建築行業工業安全政策所遇到的問題。最後一部份，試圖從一個較客觀的層面，對上述的問題探求“解決之道”。至於文章的研究方法，主要分爲兩方面：其一是從有關的文獻、統計數據着手；另一方面則是採用問卷的形式，調查的對象主要是在本澳從事建築行業的工人（這裏所指的工人是涵蓋地盤內的工作人員）。調查於1994年4月中旬進行。問卷的設計和訪問均以粵語進行。總共成功訪問了五個地盤（兩個在澳門，三個在離島），共50名從事建築行業的工人。
第一節 工業安全的概念
1.1工業安全的定義
所謂“工業安全”是指一系列的政策或措施，其實行的目的在於防止或減少在工作過程中可能產生的工作事故。③而“工作事故”是指未經計劃，且不期望發生的一連串事件中之一事件，因工作人員不安全的行爲或動作，在不安全的狀況中發生，而造成無意的傷害、死亡或財物損失。廣義的工作事故，包括在工作期間內的工傷意外、職業病、工業安全衛生以及工業心理衛生等等。由於工作事故所涵蓋的內容十分廣泛，包括了生理和心理的層次。所以工業安全政策和措施除須具備預防性的作用外，還須兼有補救性的功能。
1.2工業安全的重要性
任何政策的實施，必然具備其存在的價值和條件。“工業安全”政策的推行，故必亦有其重要之處。一般學者原則上都會認同工業安全的重要性偏重於經濟的範疇上，但實質上其所包容的範圍更廣、更深。
其一，可從個人基本權利的角度考慮。今天任何一個國家或地區，無論政治的意識型態如何不同，大多數都會在憲法或法律中明確規定對其公民的權利作出一定的保障，而工作安全的權利就如生存及人身安全的權利同樣重要。因此，保護工人的工作安全成爲各國法律的重要組成部份之一。各個政府都致力於制訂各種的法例以促進本國工人的安全，從而符合法律的最終精神。
其二，可從人道主義的角度考慮。任何的工作事故中，不論受傷的工人本身在金錢方面的損失是否高於企業方面，然而其在肉體上所遭受的痛苦和驚駭並不能以金錢作爲衡量。倘因工作事故的發生而慘遭全部或局部傷殘，不能回到原來的工作崗位，或被迫轉入其它較低級的工作，接受較低的報酬，則日後在精神及收入方面所承受的打擊和損害，更是不言可喻。若殘障工人達到無法自我照顧的程度，或是家庭的主要經濟支柱，則將對其家庭成員所構成的影響是難以估計，而這些現象和問題，相信並沒有一個市民希望見到和發生。因此，除政府外，許多社團，特別是工人團體都致力於遊說政府加強有關方面立法，並協助有關宣傳工作，而另一方面則成立專責機構幫助有困難的工人解決問題。
其三，可從社會成本的角度考慮。實際上，許多的工作事故並不是僅僅發生在工作場所的範圍內，亦不是單單涉及從事有關工作的僱員。其影響往往波及社會大衆，令大衆的生命和財產亦遭受侵害。例如：前蘇聯的切爾洛貝爾核電廠發生事故時，不僅對其廠內的工作人員的生命造成損害，其影響範圍更遍及鄰近國家，使社會大衆亦承擔因工作事故而帶來的惡果。
其四，可從經濟成本的角度考慮。經濟成本方面的因素，可說是重視工業安全的主要考慮原因。因爲即使是小小的工作事故，也可能爲企業帶來很高的代價。工人的保險賠償只是針對受傷工人的受傷事件本身給予補償，其中並未涵蓋其他直接或間接成本。根據不同學者的研究，不同行業，不同程度的意外其所包括的直接或間接成本亦有所不同。以建築行業爲例，工作事故所引致的成本可分爲十二大類。④在評估成本方面，直接成本的估算一般比較容易，只須將各項直接支出累計即可。然而要計算間接成本則顯得十分困難。究竟間接成本有多高?不同的學者有着不同的見解。根據韓笠奇（W.H.Heinrich）的估計，間接成本大約爲各項直接成本加上僱主所支付之薪酬損失及醫療費用之和的四倍；⑤至於西門氏（Simonds）和葛馬迪（Grimaldi）亦認爲一般在一至四倍之間。⑥無論採用何種計算方法，都可以察覺由於工作事故而導致的經濟代價相當高昂，其所耗費的負擔足以直接影響企業的獲利能力。長期而言，更可能危及企業的生存。
其五，可从效率的角度考慮。所謂效率是指運用既有的資源，得到最大的效益。這些資源包括人力和其它生產資料。然而，人力及其它生產力的合理運用，亦無不與安全有關。例如，工作程序不當，工人的作業必多，效率必低，且增加工作所面臨危險的機會。根據1928年由美國工程師協會安全生產委員會（Committe on Safety and Production of the American Engineering Council）提出的研究論文《安全與生產》指出，安全與生產效率有極爲密切的關係，安全的工廠爲有效率的工廠。在調查研究近14000多家工廠之後，發現安全的工廠其生產力是不安全工廠的十一倍。⑦
1.3導致工作事故的原因
一般而言導致工作事故的原因可以劃分爲兩大類，即不安全的情況及不安全的行爲。前者涉及實際的環境，如工廠中機器的擺放、光線、溫度以及工作程序等等；後者多爲工人個人的因素，如智力、體力、經驗、性情等等。然而，究竟那方面是主因，則學者之間存在着不同的看法。韓笠奇（W.H.Heinrich）指出88％的工作事故是由於操作人員的不安全行爲所引致；⑧在1987年當時的國際勞工督察協會副主席尚佈蘭在一個講座上亦指出：“工業意外的產生，有80％是人爲或其它因素造成，其中包括員工本身對安全知識不足夠或者缺乏安全培訓”。⑨但是在賓夕法尼亞州1967 年的普查結果以及伊斯特曼（Eastman）的研究則認爲只有22％－26％的工作事故是全部或部份因工人而引起。⑩許多學者基於上述的爭論，不斷地進行研究，因而對於導致工作事故的原因提出了不同的理論。
第一，骨牌理論，由美國學者韓笠奇（W.H.Heinrich）在其《工業意外事故的防止》一書中首次提出。（11）他將工作事故的前因後果，分爲五個相互作用的不同因素（見表4）。這五個因素緊密相聯，如並列在直線上的骨牌一樣，只要前者倒下，後面的亦會隨之倒下。故消除其中的一個前項因素，則不會產生後項因素的結果。
表4 工作事故的骨牌理論
＊個人的缺點並不等同“人爲的過失”，而是指個人的缺陷，不論得自先天的遺傳或後天的習染。如粗心、暴噪等，與人爲的過失無關。
第二，個人特質理論，由麥克米科（Exnest McCormick）與蒂芬（Joseph Tiffin）所發展出的一種理論模式。（12）他們將個人特質和工作事故聯結在一起（見表5），認爲個人的個性、動機等特徵是人類行爲傾向的基礎，而行爲傾向正是導致工作時不安全舉動的主因。具有“意外傾向”的人，其發生工作事故的機率遠較其他人爲高。故此，必須對職位上的員工進行測試，觀察他們是否具有意外傾向，藉此減少工作事故的出現。
表5 個人特質與工作事故的相關模式
第三，生物鐘理論。所謂生物鐘是研究自然界各種生物機體內按照自己的特定的時間表和運動規律的理論。將這個理論最早應用於工業安全方面，可說是在本世紀初，由德國內科醫生威爾赫姆·弗裏和奧地利心理學家赫爾曼·瓦斯波達首創。（13）他們發現人的體力和情緒分別存在一個23天和28天的周期變化。其後，奧地利的阿爾累·泰爾其教授亦發現人的智力以33天爲周期性的波動。（14）綜合上述的三種周期波動變化，將人的安全觸覺劃分爲三個階段（見表6）。處於高潮期的人具活力和創造性；處於低潮期的人的活動緩慢，易激動和猶疑不決；而處於高潮期和低潮期的過渡或轉移期間，稱爲臨界期。從安全的角度而言，臨界期對安全構成的威脅較之低潮期爲大，更須多加注意。
表6 生物鐘理論
第二節 澳門建築業工業安全政策的概述
2.1澳門建築行業的安全狀況
澳門建築業是一個具有悠久历史的行業，長期都處於較緩慢的發展狀態。但自六十年代起，隨着社會、經濟的發展，建築行業逐漸邁向現代化，並與地產界相互合作，成爲澳門的重要經濟支柱之一。以1993年爲例，全澳新動工興建的私人地盤共169個，涉及的單位數目達13416個。（15）正因建築業發展得如此迅速，有關的工作事故發生的機會必然相對增加。澳門建築行業之所以成爲工業安全政策的焦點，主要基於兩個原因。首先是建築工人在工作過程中所可能遇到的危險因素遠較其它行業爲高，意外傷亡率和死亡人數都是各行業之冠（見表2和表3）。其次是工作事故所帶來的經濟損失數目不菲。僅以缺勤數目和保險賠償金額爲例：前者從1988年的1287日上升到1992年的5129日，升幅達三倍（見表7）；至於後者，在1992年保險業爲工作事故而作出的賠償達970多萬（見表8）。僅此兩項開支已經爲經濟方面帶來超過1000 萬元以上的損失；（16）
表7 建築業工人因工作事故導致缺勤的日數
資料來源：勞工暨就業司
表8 保險行業對於工作事故所作的賠償金額（單位：澳門幣千元）
資料來源：統計暨普查可，《統計年鑒》，1992年。
2.2澳門建築行業的安全法例
澳門現行的建築業安全法例，原則上可以分爲兩大部份：其一爲防預性的法例，另一爲補救性的法例。前者主要指《建築安全與衛生章程》，而後者則爲《勞工保險》法例。
澳門最早涉及建築行業安全的法例可追溯到1968年的《工廠法》，（17）其第十條規定：“凡已設立或將設立之工業場所，必須具有工作地方對公共及工人之衛生、健康、舒適及安全之條件……當發現任何工業場所未符合有關之條件時，經濟廳廳長有權要求有關負責人作出改善”。然而，整條法例並未進一步對安全的標準訂定一些具體性的內容。到了1982年《工業場所勞工安全與衛生管制章程》的出現（18），在工業領域內的安全規範才正式開展。該章程是以葡國1971年公佈的第702/80號訓令爲基礎，並參照了1949年出版的國際勞工組織《關於工業場所安全標準章程》制定而成。法例所管轄的範圍非常廣泛，由工作場所所在的建築物規格以至個人方面的保護設施都包涵在內。但是由於缺乏監管機構和具體措施（因爲勞工署於1985年才正式運作。而稽查人員更在翌年才開始培訓），所以有關的法例缺乏相應的執行機制。（19）加上許多條文未能切合實際情況，如規定每個工人的工作空間、場所高度等；（20）另方面，由於本澳大多數工作場所都比較細小，難以完全適應和執行有關的標準。上述種種原因造成有關的條例未被普遍採行。
直至1991年，針對建築行業的安全法例——《建築安全與衛生章程》——才正式頒佈。（21）這一條法例早於1986年初已經擬訂初稿，（22）但直至五年之後才正式公佈，而官方的解釋是說爲了翻譯所致。不論如何，這條法例的生效，令到建築行業具有獨立的安全條例。在法例內規定了承建商和工人應有的義務（見表9），並且對於各項設施的安全都有明確的規定。除此之外，爲配合有關的法例，在1992年政府更公佈了有關的罰則。（23）法例規定了罰款額爲澳門幣1000—15000元，再犯者雙倍；若因違反章程規定而導致工人發生工作事故，不僅對違法者處以三倍罰款，並且要負起其它責任，而所得之罰款，撥歸澳門社會保障基金。
表9 承建商和工人的義務
資料來源：《建築安全與衛生章程》法令第44/91/M號
至於補救性的法例，主要是指《勞工保險》法例和《社會保障基金章程》。前者於1985年頒佈。（24）在有關條例未實施之前，本澳建築業工人的工傷保障，除由僱主負擔外，只能依賴建築業工會屬下之建築業工人福利會所給與的援助。有關福利會的資金來源，主要由承建商或判頭按每日開工人數，以每人（包括散工）每日陸角繳交該會作爲收入來源。當工人因工受傷，則由該會支付全部診金和撫恤金（當時撫恤金爲6000元（25））。直至有關的《勞工保險》法例頒佈，規定了任何一個僱主，在聘用工人時，必須爲其購買保險，以保障每個工人工作時當發生工作事故，能取得一定的合理賠償。至於賠償的標準，原則上是與香港《僱員賠償條例》相同。但最高死亡賠償只有15萬，與香港有關部份的賠償額仍有一段距離（見表10）。
表10 港、澳僱員賠償條例之比較
資料來源：香港：《僱員賠償條例》；澳門：《勞工保險》
社會保障基金方面，最初是根據1989年12月8日第84/89/M號法令而創設，（26）其成立的目的是取代《僱員賠償保證基金》。（27）社會保障基金是屬於一種供款性的社會保障制度，是由勞、資和政府三方面共同供款作爲基金的財政來源。（28）其功能主要是爲了賠償僱員（不論長工、日薪或散工）因工作意外或某些類別的職業病，如肺塵埃沉著病，所導致的永久喪失工作能力或死亡，抑或當負責賠償的僱主或保險公司宣佈破產時，由基金向受害人或其家屬作出補償，並向責任人提出法律訴訟。
2.3澳門建築安全法例的執行機制
衆所周知，法律的效果如何，往往要視乎執法者如何使用。任何法律均必須配合適當的執行機制才能發揮出應有的效果。澳門負責有關工業安全的政府機關主要分爲兩大類，其一爲執行法律，另一爲對法律的制訂和修改提供意見。前者主要是指勞工司，後者則主要爲社會協調常設委員會。
澳門勞工司成立於1984年，（29）屬於衛生暨社會事務政務司轄下的司級機構，其職權範圍涉及勞工方面的各個領域，例如：就業、培訓、建議、稽查和安全等。根據法令規定，在勞工司之內主要設有三個廳（見附圖1）：勞工暨就業廳、勞工事務稽查廳和勞工暨安全廳。而涉及工業安全方面主要爲後兩個部門。勞工事務稽查廳的主要工作是在工作場所內，爲僱主及僱員提供有助於改善工作條件的安全及衛生方面的意見，並對違反有關法例規定的僱主作出教導、勸諭和起訴，其職權受到（30）《勞工稽查章程》所規限，而在該廳之下設有稽查組和訴訟處。至於勞工暨安全廳，下設有技術研究暨預防事務處和培訓暨宣傳組，前者負責對改善工人的安全與衛生條件進行研究、協助制訂法例，並對工人可能造成危害的事項進行實驗研究；後者則主要涉及對工人的宣傳和教育方面，主要透過舉辦不同形式的活動，如工業安全同樂日、安全講座等來推廣有關方面的訊息。
附圖1：澳門勞工暨就業司組織結構圖
資料來源：澳門行政年刊1992/93
而社會協調常設委員會可說是澳門政府諮詢政治的體現。該委員會成立於1987年，（31）直屬於經濟暨財政政務司管轄，其成員是由勞、資和政府三方代表所組成。政府在制定具體涉及民間利益的政策和法律時，先會諮詢有關委員會。例如1989年通過的《澳門勞資關係法》，1991年通過的《澳門勞資關係法修訂》和1991 年頒佈的《建築安全與衛生章程》等等。
第三節 澳門政府建築行業安全政策的成效與問題
《建築安全與衛生章程》自1991年頒佈實施以來，已經將近三年。對於在這幾年內的成效如何，筆者試圖透過兩個層面加以探討。首先，根據政府所公佈的數字而言。從表1可以顯示出建築行業的工作事故正輕微下降（微跌1.22％），然而，全部行業的工作事故卻上升了17.2％。再者，建築業因工引致死亡的個案仍然持續上升（見表2）。同時，從導致工傷事故的原因中分析，可以發現最容易引致死亡的原因爲高處跌下，在1992年仍有接近兩成的升幅（見表11）。由此可見，政府在法例頒佈之後的一段時間內，並未能令法例發揮其應有的效果。而產生這種現象的主要原因可能在於兩方面：其一是勞工司稽查人手不足，根據資料顯示，直到1993年5月勞工司轄下只有十四名稽查人員，但負責全澳所有建築地盤及部份工廠的稽查工作；（32）其次相信涉及工人的安全意識問題，因爲工作事故的發生往往由於一些微細的失誤所致。所以筆者第二個探討的層面，則從實地調查方面着手，意圖了解工人對工作安全的態度和認識。
表11 建築行業主要導致工作事故的原因
資料來源：勞工就業司
一個工人對於工業安全的看法會直接影響他在工作環境中的表現行爲。當有正確的看法時，僱主會對在工作場所內容易引發危險的因素採取一定的預防措施，而工人亦會樂意在工作過程中對自身和他人採取正確、積極的態度。因此當一個工人具有足夠的安全認知時、便能在一定程度上增加對意外事故的防範：從調查訪問中，筆者獲得以下的資料：
第一，有關建築工人的特徵。調查顯示，九成的建築工人爲男性，這與建築行業需要消耗大量的體能有關，而女性工人中絕大部份都是從事雜工的工作。年齡方面，84％的工人年齡介乎於25到44歲之間，而教育程度，則44％只接受小學教育，初中佔34％，至於高中僅佔18％。在澳門居住時間，只有6％的工人在澳門出生，其餘均來自國內，但64％的工人在澳已居住超過五年。而工作經驗方面，大約五成的工人在建築業中工作少於五年。
第二，有關工人對於工作程序和技術的安全觀念。超過六成以上的工人表示對自己工作周圍可能存在的危險有足夠的認識。同時，一般對於地盤所放置的安全設備表示滿意。但對於地盤內的危險警告牌以及物品的擺放表示滿意的，只有四成左右，甚至對於警告牌有兩成以上工人表示不足夠（見表12）。但對於地盤安全設施表示不足夠的工人中，只有25％採用多於一種的個人保護設施，甚至有四分之一的工人表示不習慣採用。
表12 工人對工作環境的看法
第三，曾受傷工人的特徵。曾受傷的工人（33）中有五成是從事雜工工作，且絕大部份爲男性，他們的教育程度有九成在初中以下，而年齡則介乎35到44歲之間（佔60％）。在調查中顯示這批人有七成不知這藥箱放在何處，而對於表12的看法，竟有近八成的工人表示滿意，由此可推知有關的工人實際上對工作周圍環境的安全狀況缺乏認識，他們表示滿意，其中最主要原因是全憑經驗而作出的看法。
第四，對於由僱主所提供的安全培訓。根據現行的《建築安全與衛生章程》，僱主有義務爲員工提供安全訓練。然而調查顯示，有八成上的工人未曾參與過由公司所舉辦的安全培訓課程，包括在職前訓練（見表13），而曾經參與的僱員大多數屬於較高技朮的職位，如起重機操作員、地盤經理等。
表13 工人是否有參與僱主所提供的安全培訓課程
第五，關於安全督導員方面。現行法例規定：當地盤所僱用的工人超過一百名時，必須聘請一名合資格的安全督導負責有關的安全工作。然而，竟然有48％的工人不知道所工作的地盤是否聘有安全督導。同時有76％的工人表示不會完全服從安全督導的意見去進行工作，他們會先憑自己的觀感判斷後，才表示是否聽從安全督導的指引。
第六，有關工人對工業安全法例的認識。在被訪的工人中，有八成表示曾經聽過有關建築業方面的安全條例，但只有百分之二的員工表示知道有關法例的內容。而工人獲知法例的途徑，大多數是透過大衆傳媒（30％）和朋友、同事（22％）之間的傳播，僅有10％的工人表示是通過勞工司的渠道獲知有關的法例（見表14）。
表14 工人獲知有關建築安全條例的途徑
第七，對於由勞工司舉辦的工業安全活動。勞工司每年都投放大量的資金，人力等從事各式各樣的工業安全推廣和宣傳，例如，工業安全展覽會，到學校舉行工業安全講座等。然而，雖然有七成以上的工人表示有關的活動能夠幫助他們更加了解工作方面的安全問題（見表15），但卻發現有78％的被訪者實際上未曾參加過有關的活動（見表16），而部份曾參與的工人亦表示，他們參與的原因只是“適逢其會”之故。
表15 工人對勞工司所舉辦工業安全活動的看法
表16 曾參與勞工司舉辦的工業安全活動
第八，關於預防意外事故方面。雖然有七成的工人表示對自己工作的周圍環境可能存在的危險有足夠的認識（見表12），但當問及具體要注意的事項時，有18％的工人不懂得回答或回答錯誤，而70％的工人只能答出其中一項至兩項。而被訪者一般普遍認爲應注意的事項包括：工人工作時所站立的地方是否安全和鞏固；開工前檢查工作周圍是否有危險的因素以及使用適當的個人保護裝備。至於日常所使用的個人保護裝備，有87％工人使用安全帽，32％使用安全帶而其它的設備一般使用人數都在二成以下。對於使用頻率方面，有48％工人表示每天均會使用，28％表示經常使用，只有2％的被訪者表示從不使用。而在使用個人安全設備對工作效率所造成影響的調查中，有46％工人表示不會構成影響，而有38％工人表示有些微影響，但亦有14％表示會或絕對會對工作效率造成障礙。
第九，賠償手續方面。超過五成以上的工人表示賠償的手續繁復（見表17），他們大多數都表示不了解追討賠償的手續和程序。八成以上的工人表示會先向僱主進行追討。若不能獲得合理補償，有12％的工人表示會尋求勞工司的協助。但亦有4％的工人表示不會再進行追討，因爲有關的手續太復雜，他們均不願意浪費工作時間去追討一些“未必得到”的補償。
表17 工人對賠償手續的看法
第十，對政府有關政策的信任程度。調查顯示接近五成的工人相信澳門政府有誠意攪好工業安全工作，但亦有三成的工人不相信（見表18）。在相信政府的工人中有一半表示對現行的安全法例所提供的保障表示滿意，而表示不滿的只有8.33％。在信任政府的工人中，他們相信政府的原因，主要是見到經常有勞工司稽查人員到地盤巡查，以及勞工司所舉辦的各式各樣宣傳推廣活動。至於不相信政府的被訪者，大部份主要認爲政府講多於做，但亦有少數認爲澳門政府太腐敗，根本無能力攪好有關的工作。
表18 工人對政府有誠意攪好工業安全的相信程度
綜合上述的分析，可以將現行建築業工業安全政策所遇到的問題歸納爲幾點：其一，勞工司執法過於寬鬆，罰則過輕。出現這種情況，其中最主要原因可能是勞工司的稽查人手不足。直到1993年5月勞工司只有14名稽查人員，但卻負責全澳建築地盤的稽查工作，（34）顯然人手極爲不足。同時爲配合章程而頒佈的罰則直到1992年10月1日才正式生效，（35）而且罰款額普通偏低，最高額只得15000元。（36）對於每年建築工程總值達58億澳門元（1991 年數字）（37）的建築行業僱主來說，簡直“微不足這”。
其二，僱主不大願意承擔安全的成本。在調查過程中，發現雖然僱主爲工人提供了符合法例規定的個人保護設備，但這些設施是否能達到保護工人呢?就不得而知，因爲許多僱主強調成本的增加，因而採用一些最低標準（甚至可說不合符安全標準）的“安全”設備。結果當發生意外時，這些裝備並未能爲保障工人生存提供有效的保護。同時，部份的僱主爲求節省金錢，不聘用專職的安全督導工作，不但違反了法例的有關規定，還會降低了工作環境的安全程度。
其三，工人憑經驗工作的弊端。從調查中顯示絕大多數的工人根本不了解安全法例的內容，亦對自身的安全問題缺乏足夠的認知。他們往往堅持自己固有的舊觀念，因循過去師傅所傳授下來以及自己積累的經驗，並信賴個人運氣。不願意執行安全督導所規定的安全操作程序和不注意、配帶個人的安全保護措施。因而容易導致意外的發生。
其四，缺乏足夠具資格的安全督導。根據1992年資料顯示，本澳約有七十五名合資格的安全督導員，（38）但全澳約需九十多名的安全督導，（39）才能符合法例的最起碼標準。雖然建築商會每年都會與勞工司共同協辦安全督導課程，但眞正願意在有關行業工作的人員並不多。造成這種現象的主因是接受培訓的學員多數是地盤管工和技術人員。當他們完成有關的安全督導課程後，待遇未見提高，而所負責任卻有所加重，甚至有些僱主，要求有關的僱員，除負責原有的工作外，兼任有關安全督導工作。但對於薪酬方面只作些微的調整。（40）故此，許多曾受訓的員工，都寧願回到原來的工作崗位。
其五，建築行業“分判制度”帶來的缺陷。在分判制度（41）之下，不少工程經數度轉判才能開工，工價經數判之後自然較低，有些工人爲了增加收入，便加班加時工作，這樣一來較容易疲勞，二來幹至入夜，地盤照明係統若不健全，則易生危險。另一方面，根據《勞工保險》法例規定：僱主必須爲其僱員購買勞工保險。由於保險行業之間均設有最低保額規定，然而不少分判在承判某些工程時根本不能達到最低的保額標準，故爲了節省金錢以及存有僥倖心理，幹脆不爲工人們購買保險。
其六，工人流動性大，普遍缺乏經驗。建築行業的工人絕大多數都是以日薪計算工資的，他們會隨着工資的高低而轉換工作地點。同樣，由於建築行業是屬於消耗大量勞動力的行業，因此僱主亦不願意在未有承接到工程之前，僱用一大批的工人。因此，建築行業的勞資關係往往非常短暫。當承建商接獲某項工程後，除將部份分判給其它人外，餘下部份則自行聘請工人施工。由於澳門存在一個“非正式的勞動力市場”，（42）所以一般來說，承建商和分判都很容易便請到足夠的工人。然而，最關鍵的問題是，這批工人不但缺乏工作經驗，而且亦未受過有關工作的安全訓練，所以容易導致工作事故的發生。同時，由於他們與承建商的關係短暫，僱主方面可能更沒有爲他們購買應當的勞工保險。
其七，政府宣傳方式不恰當。根據調查顯示，勞工司在推動工業安全方面確實付出了許多人力、物力。然而從表16可以發覺有近八成的工人未曾參與過勞工司所舉辦的工業安全活動。究其原因，可能是推行的方式不適合實際環境之故。所舉辦的安全同樂日，講座等的對象並不是針對有關的工人，往往成爲一般市民的娛樂節目。而安全研討會等，更可說是作爲宣傳的意義多於實質的意義。一般工人根本無法透過有關的安全活動而獲益。
第四節 對澳門政府建築行業安全政策的建議
基於上面的分析，筆者認爲要有效地改善建築行業的安全情況，可以從以下數方面着手：
1.勞工司嚴格執行法例
《建築安全與衛生章程》已經實施近三年。原則上僱主對於法例所規範的義務應有一定程度的認識。勞工司的稽查人員應該改變過去較注重勸諭的方法，而應採取較嚴格的處罰。例如，根據法例政府對於導致嚴重工作事故的人士，可以追究責任，但有關的權利，政府至今未曾用過。一般而言，政府只會對違法的僱主，採用罰款的形式，但其阻嚇作用不大，因爲一般的建築商都比較富裕，他們對於金錢上的損失，可能不覺得怎樣。但若政府對他們進行刑事追究，那怕只拘留他們數天，其發生的阻嚇效力可能更大。
2.建立一套完善的稽查程序
按照國際勞工組織的倡議，稽查人員應該每年至少巡視工作場所一次，而爭取目標則是每年稽查三次。由於勞工司現行的人手有限，故此作爲一項折衷辦法，可以將稽查的頻率採取計分制度，從以分配人員和安排合適的工作時間。其方式主要是對所有工作場所進行分類，透過衡量現場工作環境的危險程度，進行等級評定。基本而言，危險性越高的行業或工作場所，其稽查的次數應越多。再者，勞工司應制訂一套簡易程序指引，在稽查人員發現違例事件時，可以即時發出一張書面通知書予有關負責人，使承建商能夠及時作出改善；倘若稽查人員認爲有關的違例將可能構成嚴重事故，則有權立即予以制止，以避免工作事故的發生。
3.增聘稽查人員，改變培訓方式
根據勞工司的組織編制，共有41名稽查人員職位，但直到1993年7月爲止，只有14名，另外14名正接受培訓。（43）然而要處理近兩百個建築地盤的稽查工作，顯然人手是極爲不足。因此，勞工司應盡可能調撥更多的資源以增聘更多的稽查人員，使現有稽查人員的工作量得以減輕，令到他們工作時，能夠更加深入細致。同時，應改變原有的培訓方式。據了解，目前對稽查人員的培訓，較偏重於他們的葡語能力和對有關法例的認識，因而忽略了實際地盤經驗的重要性，結果容易引致他們的要求被認爲苛刻或不切實際。故此勞工司最好能夠吸納一批具有地盤實際工作經驗的人士作爲稽查人員，並且在訓練期間，能夠給予他們充份的實習機會，使法例能夠更恰當地執行。
4.擴大對工業安全的立法範圍
目前，涉及建築行業的安全法例主要有《建築安全與衛生章程》和《職業性噪音管制》法例。相對於其他國家和地區，可以顯示出澳門有關的法例嚴重不足，所包含的層面亦十分狹窄。例如，《危險物品處理》條例，《安全督導》條例等等，至今仍未見提出。另一方面，《建築安全與衛生章程》已經實施了接近三年，有關當局應是對之進行檢討的時候，並且對不切合實際環境的部分條文進行修訂。例如，章程內規定：“凡每天平均工人數目超過五十名的地盤，必須在急救箱側設置一張擔架床”；（44）又規定“要在地盤內設置洗手間等供工人使用的設施”。（45）然而，建築行業的工作環境一向都相對地狹窄和復雜，尤其是一些小型地盤，對於執行有關的規定時，必然會遇到一定程度的困難。
5.加強教育、改變宣傳策略
任何法律本身並不能保障安全，但通過宣傳和教育，法律可轉化爲一項重要的輔助工具，改變人們的安全意識。因此宣傳和教育是達成工業安全的一項重要手段。我們的調查結果顯示（見表16），勞工司原則上不應再將過多的資源投放於那些講座和研討會上，而是應循着兩方面着手。其一，針對有關行業的工人。據調查顯示，建築工人的教育程度普遍較低，對於法例的內容都不大理解。因此在宣傳策略上，應盡量避免引用法例的內文和專業的技術詞匯，而應採用一些顯淺的文字和簡單的例子。甚至可考慮採用錄影帶和卡通漫畫的表達形式，相信更容易爲工人所理解和接受。同時，勞工司應更主動地派員到各建築地盤進行推廣，而有關的活動形式最好在地盤負責人不在場的情況下進行小組討論，（46）一方面可以使政府方面更眞確地了解工人的着法，另一方面亦可加深工人的安全觀念。其二，是針對一般的普羅大衆，特別是在學的兒童和青少年，向他們灌輸工業安全的思想，使他們能自少培養成“安全意識”。
6.擴大安全督導員的權限
安全督導可說是管理階層和工人之間的橋梁，也是防止工作事故的關鍵人物。安全督導的工作是將管理階層的安全政策，安全計劃轉變爲實際行動的人。香港方面，在1987年12月1日已正式執行《建築地盤安全主任》條例，（47）而澳門方面。雖然在章程內規定“凡每日僱用100名或以上工人的建築地盤的負責承建商必須有一名具資格安全督導員”，（48）然而，對於其職權和資格並沒有明確的界限。安全督導在管理階層的眼中，不覺得重要，且被定以負面的形象，認爲他們每逢發生工作事故，便會追究責任，只會妨礙和阻延工作。同時，由於他們缺乏應有的權力，導致部份工人根本不服從他們所規定的安全程序和措施；故此，政府方面應明確規定安全督導的資格以及擴大他們的權限範圍，尤其對於違反安全規定的工人，安全督導可以給予警告和懲誡，甚至有權向僱主建議將之解僱。但當作出有關解僱建議時，必須給予有關的工人具申辯的權利。
7.由政府開設安全培訓課程
工人作出不安全的行爲其中一個原因是他們缺乏有關方面的安全知識，他們並非不願意而是不知如何安全地工作。雖然，根據法例，僱主有義務向僱員提供足夠的安全知識和訓練，（49）但實際執行上遇到許多困難。特別是建築行業的工人流動性頗高，一個工人今天爲某一僱主工作，明天可能已經轉換了另一僱主。這樣一方面產生應由誰負責培訓的問題，相信絕大多數的僱主都不願意投放金錢去培訓一些明天可能不再爲其工作的僱員。另一方面，倘若各個僱主都願意爲其僱員提供訓練，同一僱員是否需要接受兩次或數次的安全培訓呢，這勢必導致資源的浪費。所以，筆者認爲最好由建築商按照某一形式提供部分資金，而由政府成立一個半官方的專責機構去推行有關的訓練計劃，一方面可以減少工人因接受訓練而對僱主在給付工資上造成損失（因爲大部分的工人均爲日薪，他們在受訓期間，雖然不能工作，但僱員仍然要支付薪金），另一方面可以避免資源的耗費再者，在實施有關的計劃同時，應透過立法加以配合。如，規定凡沒有領取從有關機構發出之合格證明書的工人，禁止承建商聘用。
8.由勞、資及政府三方共同制訂安全工作規範
由勞工司作主導，與建築行業各個工種的工人代表、資方共同磋商，爲各個工作領域制訂安全工作守則和指引。必須強調，有關的制訂工作，工人的實際參與是重要的部份，因爲他們是實際工作的執行者，他們最能了解有關工作所可能遇到的問題。再者，有關的指引最好能作一段時間的測試，然後進行修訂後才予以正式實施。另一方面，在可能的範圍內，政府在專業人士的協助下，對現時市場上的各種安全設備和器具進行測試，並據此來制定一套安全標準，使承建商在選購有關設備時，可作爲參考之用。
9.政府實行奬勵政策
政府應該“恩威並施”，對於破壞工業安全的僱主進行處罰之餘，而對於在工業安全方面有良好表現的僱主則應給予奬賞。例如，在開設公共工程時，除規定有關的競投者必須在標書內附同有關的安全計劃書外，還可將有關企業過去的安全記录作爲重要和優先的考慮因素；而對於一些承建私人工程而安全記錄表現良好的承建商，政府亦可制訂一套優惠政策，如減免部份稅項，給與行政協助等等。
10.加快及增加賠償
從表10可以發現現行澳門勞工的賠償金額遠較香港方面爲低，加上有關的法例是在1985年所頒佈的，至今已經9年了。有關的賠償金額已經顯得非常不足。同時，根據勞工司資料，有65.2％的受傷工人其年齡是介乎25到44歲之間，（50）亦即這批人大多數處於勞動力的全盛期，且應該都是具有家庭負擔的一羣。試問以目前的生活水平，若一個工人因工而導致死亡，15萬澳門元的賠償，去除有關的殮葬支出後，其餘下的是否能足以維持其家屬的生活呢?因此，應大幅調整有關的賠償金額。若以每年的通脹爲7％計算，則有關的款項至少爲276，000元。同時對於有關的賠償金額應每兩年進行一次調整，以配合生活水平。此外，有關的賠償程序復雜，受害人往往需要等待數月之久才能得到援助，所以政府最好能設立一個專責的部門或將有關的工作撥歸社會保障基金專職負責處理和協助受害的工人或其家人。最重要的是先解決他們“燃眉之急”，例如，發放緊急援助金，協助處理有關政府手續等等。
11.加強善後工作
賠償並不能完全解決工作事故所帶來的所有問題。對於不幸死亡的工人所遺下的家人，政府當然有義務給與照顧和協助。然而，大部分的事故所帶來的後遺癥，卻往往爲政府所忽視。當暫時喪失工作能力的工人復原後，慶幸者能夠回到原來的工作崗位繼續工作，但對於一些因意外而導致局部殘廢的工人，政府應爲他們提供職業的再培訓，使他們能夠轉換到適合的工作職位上。一方面，保障了受傷工人的生計得以維持，另一方面，使到人力資源能夠獲得恰當的發揮。
12.成立工業安全委員會
勞工署曾於1986年透露在短期內成立“工業安全委員會”以專責推動本澳的工業安全，（51）但時至今日，有關的委員會仍未見出現。故此，政府應考慮盡速落實有關的政策。安全委員會應由勞、資雙方以同數代表組成，而由勞工司負責協調。其功能主要在於以平等的基礎，共同研商有關組織或行業內的安全實施狀況，並且提出對改善工人安全以及增進工作效率的建議。
有關委員會的工作與職能與現時的社會協調常設委員會不同，因後者主要作爲總督的諮詢機制，對涉及經濟與勞工問題的草案提出建議，其職能較爲廣泛和涉及較宏觀的層面，至於安全委員會則較注重微觀和實務性的工作，而且偏重於有關安全方面的問題。
第五節 結語
在以上各節裏對於澳門建築行業的安全情況和存在的問題，筆者已作了扼要的分析。澳門建築行業的安全政策之發展，並沒有甚麼獨特的地方。作爲一個高度發展和人口密集的區域，澳門建築行業的安全政策可說是沿着其他大城市相同的道路前進，正如澳門許多的安全條例的內容都是以香港、國際勞工組織或其它地區的工業安全法例或安全標準作爲借鑒而編訂。
澳門建築行業的安全政策可以說是在80年代之始才開始被提上議事日程，其原因主要是伴隨經濟發展的同時，而引致大量的工作事故以及民間訴求的增加所促成。澳門政府對有關政策的態度可以說是由漠不關心而轉移到積極面對，例如《建築安全與衛生章程》、《職業性噪音管制》等法例都是在1990年初先後制訂，而對於勞工保險的修訂據聞亦在進行中。然而，正如筆者在前面第二節所言，任何安全法例是否能充分發揮保障工人的安全與健康，勞方和資方之間的緊密合作是政策成功與否的關鍵所在。
經歷十年的光景，澳門建築行業的安全政策已具有一定的雛形，然而隨着經濟的發展，工作意外事故的發生仍然有增無減。究其原因，主要是承建商和工人兩者安全意識不足之故。承建商往往只考慮由於顧及安全而增加的成本，部份工人亦往往過於信任經驗和幸運而漠視工作周圍潛在的危險。同時，我們在訪問調查期間發現，承建商對於法例抱有排斥的心理；而工人亦可能擔心失去工作，對於筆者所提的問題有所保留。所以，筆者認爲要眞正有效地落實工業安全政策，政府的主要策略是如何改善承建商和工人的安全意識，當他們的安全意識建立起來之後，相信工業安全政策的成效將可大大提高。
注釋：
①統計暨普查司《就業調查》，1991年5月。
②《華僑報》，1992年8月27日。
③筆者曾試圖爲“工業安全”尋找某些學者所下的定義。然而，有關書籍中的作者僅對工作事故給予定義，而並未爲工業安全設下一個明確的內涵。故筆者只能根據自己的理解來設定有關的定義，而沒有引用其他學者的見解作爲參考。
④Lee Hung－Kwong，Safety Management－Hong Kong Experience，HK：Iorainelo Concept Design，1991，p.72.建築行業因工作事故所引致的成本：
1.行政費用
2.醫療服務和費用
3.受傷工人時間的損失
4.其他工人時間的損失
5.聘請替工費用
6.對受傷工人提供的福利和其它賠償
7.生產損失
8.更換或維修因事故而受損的機械和設備
9.產品損失
10.罰款和法律費用
11.保險費用
12.其它成本
⑤吳家聲著《財政學》，台灣：三民書局，1987年，頁189。
⑥同上。
⑦黃清賢編著《工業安全》，台灣：三民書局，1985年，頁24。
⑧蔡永銘編著《現代安全管理》，台灣：提智文化事業股份有限公司，1993年，頁176。
⑨《華僑報》，1987年5月1日。
⑩）同注（8）。
（11）黃清賢編著《工業安全》，台灣：三民書局，1985年，頁12。
（12）李茂興譯《人事管理》，台灣：曉園出版社，1990年，頁565。
（13）秦春芳編《安全生產技術與管理》，中國：中國環境科學出版社：1993年，頁77。
（14）同上。
（15）統計暨普查司《統計月刊》，1993年12月，頁69。
（16）有關的損失數字，是以1992年第四季建築業工人日薪中位數203元爲基礎，乘以該年建築業工人缺勤日數（等於1041000多元），再加上保險行業的賠償金額而得出。
（17）《工廠法》，第1767號澳門省政府立法條例，1968年8月29日。
（18）《工業場所勞工安全與衛生管制章程》，法令第57/82/M號，1982年10月22日。
（19）《澳門日報》，1986年6月10日。
（20）同注（18）。
（21）《建築安全與衛生章程》，法令第44/91/M號，1991年7月19日。
（22）林香生主講《勞工保障與經濟發展》，第二屆勞工法研究會，1993年11月11日至12日，頁2。
（23）如注（21）。
（24）《勞工保險》，法令第78/85/M號，1985年8月10日。
（25）黃漢強《華僑報：澳門經濟（1983年）年鑒》，第4部份，頁17。
（26）《澳門社會保障基金》法例於1993年爲法令第58/93/M號，10月18日所修訂。
（27）《僱員賠償保證基金》是根據1985年8月10日，法令第78/85/M號《勞工保險》法例第九章而建立。
（28）根據1989年12月8日法令第84/89/M號規定：勞方每月每人供款10 元，資方每月爲每個僱員供款20元，政府則每年向基金撥款不少於每年經常收入1％。
（29）勞工暨就業司最初是根據1984年5月12日法令第42/84/M號而設置，原名爲勞工事務署，後於1989年，根據6月19日法令第40/89/M號進行重組，並升格爲司級機關，成立目前的架構。
（30）《勞工稽查章程》是在1984年8月25日由法令第4/84/M號所訂定，其後於1989年9月18日由法令第60/89/M號所修改。
（31）《社會協調常設委員會》，法令第31/87/M號，1987年6月1日。
（32）《市民日報》，1993年5月15日。
（33）曾受傷的工人，意指某一工人曾因工作事故，而暫時喪失工作能力3天或以上。
（34）《市民日報》，1993年5月25日。
（35）建築安全與衛生章程》罰則，法令第67/92/M號，1992年9月14日。
（36）同上法令第一條。
（37）統計暨普查司《建築調查》，1991年，頁37。
（38）《華僑報》，1992年5月29日。
（39）《華僑報》，1992年6月29日。
（40）筆者曾訪問一位安全督導員，他表示僱主只給予他每月數百元的津貼，但卻要他負起數個地盤的安全督導工作，而當遇到勞工司投訴時，更要代表公司，與勞工司方面進行商討。
（41）“分判制度”是澳門建築行業的一種特式。承建商在承建工程時，通常採用連工包料的計價方式。當取得承建合約後，承建商一般都會根據整個工程專業分工的需要將工程分爲若幹部分，例如，紮鐵、搭棚、鋁窗等等，以分判的形式分別“判”給其它公司或個人，承判的人士稱爲“判頭”；某一判頭當接到某項工程時又可將之全部或部份轉判給別人，成爲所謂“二判”、“三判”……等等
（42）所謂“非正式的勞動力市場”，是指除透過勞工司及刊登廣告等以外，另一條招聘體力勞動者的途徑。這個市場，主要集中在青洲和黑沙環一帶，每天清早便會有一羣人在這些地方聚集，而僱主若需要臨時僱用多少名工人時，可前往有關地方聘請，被聘請的工人大多數都只是從事雜工工作。
（43）《華僑報》，1993年7月7日。
（44）《建築安全與衛生章程》第176條，法令第44/91/M號，1991年7月19日。
（45）同上第173條。
（46）筆者建議有關的負責人不列席討論會的原因，是因爲在是次調查過程中，由於有關地盤的負責人經常在被訪者旁邊。結果，可以發現部份被訪者在回答問題時，有所保留。
（47）《華僑報》，1987年11月22日。
（48）《建築安全與衛生章程》第3條第3款，法令第44/91/M號，1991年7月19日。
（49）同上第3條第1款。
（50）勞工暨就業司《第二屆國際勞工研討會》，1993年11月11日至12日。
（51）《澳門日報》，1986年6月10日。
