澳門的政黨政治和民主發展的局限

伍成昌

　　澳門經過四百多年的變遷和發展，已經從一個專制落後的殖民式社會型態，轉向一個較爲開明進步，政治多元化的社會型態。隨着澳門邁向現代化和都市化的路途中，經濟不斷發展，人口不斷增加，社會上所蘊藏的各種政治勢力，都各自爲本身所代表的社羣爭取更大的利益。澳門雖無名義上的政黨，但各種政治勢力通過有組織的活動，角逐立法會的議席，爭取更大的政治參與權，企圖對政府施政發揮更大的影響力，實際上便是政黨政治的雛形。因此，本文的第一個研究目的是要探討澳門政治勢力的分佈情況，換言之，澳門有哪些主要的政治團體?
　　1992年澳門立法會選舉出現了史無前例的九個組別之政治團體去角逐八個直接選舉（以下簡稱直選）議席，使人聯想起多黨制國家的民主政治。澳門政治的多元化競爭證明了民主化的存在，但澳門民主的發展情況究竟如何?是否與澳門政治團體的發展有關連?這便是本文的第二個研究目的。本文將回顧歷屆立法會選舉的某些現象和澳門民主發展的關係。
　　在澳門的政治勢力中，傳統社團被視爲保守派系，由於是最大既得利益者，傾向於維持現狀不變；新興社團則被視爲開明派系，竭力打開局面，尋求更大的政治參與權。因此，這兩股勢力雖不致於互不相容，但很多時都不可避免地出現利益衝突。本文假定新興社團的態度是支持推動澳門民主化，從而分析新興社團的活動對澳門民主化是否有幫助?究竟有何幫助?這便是本文的第三個研究目的。
　　如果政治參與程度的高低是衡量民主化的一個指標，則香港的民主化程度可以說是高於澳門，因爲香港市民的論政風氣比較熱烈。在香港，人們隨時可以透過報章、雜誌、電台和電視台看到或聽到有關對政治的議論。在澳門，論政的風氣比較冷淡，這當然與澳門特有的政治環境和氣候有直接關係。本文的第四個研究目的，便是要探討對澳門民主發展的各種制肘，包括中、葡兩國的關係，總督和立法會的關係，澳門現行的政制，未來澳門特別行政區的政制，傳統社團對立法會的控制等。澳門立法會的直選競爭激烈，但間接選舉（以下簡稱間選）往往衹有獨一候選名單，不符合民主發展的要求。本文亦會加以討論。
　　本文的研究結果可以作爲澳門民主化進程的一個檢討，而一個社會的民主化程度，亦是衡量這個社會現代化程度的重要指標。一個邁向現代化的社會，由於經濟發展迅速，導致中產階級的壯大，以及要求擴大政治參與的壓力增加，因而促進民主的發展。但澳門的中產階級尚未壯大，因此澳門的民主化並非由中產階級推動，而是由參政制度的建立而帶動。本文將對此觀點加以印證。

第一節　　澳門的政治團體


　　政治團體是指那些在政府政策制訂過程中，嘗試影響政府施政方針的團體或組織。政治團體可包括壓力團體和政黨，前者以游說爲主要手段去影響政府政策的制訂；後者則以參選爲主要手段去分享或獨佔政府決策權。①
　　在澳門，政府的決策權雖純粹由總督擁有，但政治團體仍然可透過選舉而取得立法會的議席，然後在立法會提出動議，向總督施加壓力。
　　1.1澳門政治團體的特色
　　澳門的政治團體可分爲兩種類型，一種是沒有固定組織型態的，另一種則是有固定組織型態的。
　　沒有固定組織型態的政治團體，是指那些在選舉時才出現，目的是爲了推舉候選人競選的提名委員會。②如參加第五屆立法會選舉的“羣力促進會”、“同心協進會”、“民主新澳門”、“勞工同盟”、“未來澳門建設聯盟”、“友誼協進會”、“三聯”、“民主民生協進會”及“聯合”等。這一類政治團體的最大特色是於競選完畢後便可以解散，不需要長期保存下來。
　　有固定組織型態的政治團體，是指那些在政府立案成立的社會團體或組織。③它們絕大部份屬代表社會某階層或專業人士利益的壓力團體，如中華總商會、工聯總會、街坊總會、公職人員協會、新澳門學社等。在立法會選舉中，它們通常都不會以本身名義推舉候選人，而組成臨時的提名委員會，一方面是爲了突出本身的政綱和形象，另一方面是便於不同社團之間的合作。④如在第五屆立法會選舉中，“同心協進會”的候選人便包括工聯總會、青年商會總會、水電工會等社團的成員。⑤而土生葡人及華籍商人亦組成“聯合提名委員會”參選。⑥因此，澳門具有政治勢力的團體，實際上是那些有固定組織型態的社會團體。
　　1.2澳門政治勢力的派系：組織發展和政治取向
　　根據各社團的歷史背景和共同點，澳門的政治勢力可劃分爲四大派系：⑦
　　（一）傳統社團
　　傳統社團的形成可朔源至二十世紀初，但篷勃發展時期卻是在中華人民共和國成立之後，當時在澳門的華人紛紛成立了包括工、商、漁、農等行業的團體，甚至街坊、婦女等各個層面的社團組織，以“支持新中國”、“抵禦外侮”、“互助團結”等爲共同目標。⑧這些社團的成立，最主要是爲了維護華人社會的利益，因爲當時的澳葡政府非常封閉，與華人社會之間缺乏正常的溝通。
　　正因如此，便導致1966年底所發生的“一二·三事件”。⑨當時傳統社團在中國政府的支持下，動員整個華人社會對澳葡政府及居澳葡人進行抵制，迫使其就範。自此之後，傳統社團便成爲華人社會與政府進行交涉的代理人。
　　傳統社團組織龐大，結構複雜，有本地資本的團結組織，如中華總商會、厂商會、出人口商會、建築置業商會等；有勞工階級的團結組織，如工聯總會及其成員工會；有社區性團結組織，如街坊總會及各區街坊會；有各行業小商人和手工業者的行會，以及漁民、農民和小販的團結組織；此外，還有學校、醫院、戲院、傳媒、文娛康體等組織。⑩因此，傳統社團的成員幾乎遍及社會的各個階層。
　　傳統社團內各階層能夠保持團結完全是基於一項共識，就是絕對服從中國政府對澳門政策的指示：維持社會安定繁榮。因此，傳統社團內就算出現矛盾，也祇會通過協商解決，從未試過發生激烈對抗。由於傳統社團要維護不同階層的既得利益，處事的作風傾向於保守僵化，同時亦不熱衷於推動政治和社會的改革。
　　傳統社團控制着社會的大部份資源，立法會、諮詢會、市政議會、社會協調常設委員會、教育委員會、社會保障基金行政委員會等重要組織內都有傳統社團的成員。（11）在第五屆立法會，傳統社團佔據了十個議席（六個間選，四個直選）。
　　（二）教會
　　澳門的教會包括天主教會及基督教會。澳門天主教會成立於十六世紀，由於葡國國教爲天主教，天主教會在澳門享有崇高地位，澳門現時的選區亦是以教區來劃分。（12）澳門天主教徒超過二萬多人，除本地葡人外，還包括各階層的華人；（13）而葡人之中又包括各層級的政府官員。因此，天主教會在澳門有一定的政治影響力。
　　澳門基督教會成立於十九世紀，信徒較天主教徒少，政治影響力亦不及天主教會，但在近年它積極吸納新中產階級和新移民，亦很關注社會事務。（14）
　　教會雖然抱持政治中立的超然態度，但亦不反對信衆參與政治。在第五屆立法會選舉中，新興社團的何思謙組和吳國昌組，便標榜候選人的教徒身份去吸引信衆支持。（15）
　　（三）土生葡人
　　土生葡人，是指在澳門出生的葡裔，絕大部份爲中葡混血兒，他們以澳門爲永久居所，除精通葡語外，還懂粵語。他們的根源可追溯至十八世紀，當時很多葡人來澳營商及定居，有些更與當地華人通婚，逐漸形成一個有别於華人文化和葡人文化的羣體。（16）據估計，現時澳門土生葡人不足一萬人，約佔澳門總人口的2％。（17）他們大部份屬中產階級，有高薪的職業，過着舒適的生活。（18）
　　土生葡人雖然祇佔澳門人口的少數，但由於血緣和語言的關係，他們大多可以擔任政府公職，並且成爲葡人和華人社會溝通的橋樑。他們積極參與政治，不但和葡國的政黨保持密切關係，還組織政治團體參加立法會競選，以保障既得的利益。（19）土生葡人團體如公民協會、澳門民主聯盟和澳門自由協會等，曾在第一及第二屆立法會中壟斷了全部直選議席，但隨着華人的參政意願轉趨積極，這些政治團體的活動亦漸趨沉靜。（20）
　　在第五屆立法會中，祇有一名土生葡人取得直選議席，兩名土生葡人則通過傳統社團的支持而獲得間選議席。八名委任議員幾乎全都是土生葡人。
　　（四）新興社團
　　所謂新興社團，是指獨立於傳統社團以外，在八十年代開始形成的華人社團，成員主要是出生於五十年代，在澳門土生土長的華裔人士。他們大多是新中產階級分子，對於澳門社會有濃厚的歸屬感，積極爭取更多參政機會，希望能眞正做到“澳人治澳”。（21）
　　新興社團內積極參與政治的派別有“民生派”和“民主派”，前者的代表人物有何思謙、梁金泉、甘永莊、汪長南等，後者的代表人物有吳國昌、區錦新、陸偉聰等。（22）
　　“民生派”的發展始於八十年代中，以關心社會，服務大衆爲已任，主要的吸納對象爲新移民和草根階層。“民生派”並不以民主爲號召，祇強調改善民生，認爲當市民在生活得到改善後，便自然會明白民主的重要性，從而爭取民主。（23）“民生派”曾在第四屆立法會得到三個直選議席，但在第五屆立法會祇能保留一個直選議席。
　　“民主派”崛起於八十年代末期，着重民主的推動與實踐。“民主派”主要包括兩個組織：澳門民主發展聯委會和新澳門學社。前者以較激進的姿態出現，活動範圍包括：關注本地民生事務，關注本地政制人權及關注中國民運，主要以社會行動來表達意願，如集會、遊行、請願等。（24）後者較具專業性與學術性，着重從理論層面去研究澳門社會，並監察政府的施政。（25）兩個組織的主要負責人都屬同一批人物。“民主派”在第五屆立法會取得一個直選議席。
　　除了上述四個派系之外，有些個人或羣體亦擁有一定的政治力量。來自葡國的官員，包括總督和政務司等，由於擁有一定的決策權力，控制社會資源的分配，是一股強大的政治力量，傾向於維護本國及其人民在澳門的利益。（26）澳門娛樂有限公司及其附屬集團，雖然從未直接參與政治，但擁有足以左右政策決定的經濟力量，同時亦可動員屬下員工支持某些政治團體。此外，有些有參政野心的商人，亦可憑着他們在工商界的地位而參與立法會選舉。如在第五屆立法會選舉中，崔耀和曹其眞便分別成立團體參選。
　　1.3澳門的民主化
　　所謂民主化，亦即是民主發展，是指在一個實行現代化的社會中，同時推動民主實現的過程。（27）早期民主化的理論研究始於六十至七十年代，其中亨廷頓（Samuel Huntington）強調建制（institution building）對民主化的重要性。建制包括三項措施：權威的合理化、新政治功能的分化和政治參與的增加，目的是爲了吸納因社會發展及經濟成長而興起的社會勢力。（28）在一個政治制度中，如果統治權威的施政能普遍爲人民所認同，在制定政策時能照顧多數人的利益及尊重少數人的意願，同時又容許人民有表達利益的機會，自然可以實現民主。相反，便會出現專制獨裁。
　　澳門的政治團體是在立法會成立，並開放部份民選議席（三分之二）後，才有正式機會參與政治，而立法會選舉亦催生了不少新的政治團體，造就了不少政治精英。另一方面，立法會的成立亦使澳門從一個缺乏民主的社會，發展成爲一個有限度民主的社會。市民雖然沒有選舉和罷免政府的權利，但仍可透過立法會去影響和監督政府的施政，而政府爲了要作合理的管治，亦不能完全漠視民意。
　　因此，澳門的民主發展非常符合亨廷頓的建制理論，而澳門的政治團體，尤其是新興的政治團體，在推動民主化的過程中，發揮了重要的作用。本文在下一節將着重討論澳門民主化在歷屆立法會選舉的進展過程，以及與政治團體之間的互動情況。

第二節　　澳門的立法會選舉與民主發展


　　1974年4月25日的葡國革命是澳門邁向民主化的轉捩點，當時一批葡國軍人發動軍事政變，推翻了專制的政權，建立了多黨民主制。（29）葡國在民主革命後，將其所屬的殖民地實行非殖民化，讓他們先後獨立。但由於澳門的主權屬於中國，在將其歸還中國之前，祇能將澳門的政制作有限度的民主化改革。因此，便在1976年頒佈《澳門組織章程》，成立具有民選成分的澳門立法會。（30）
　　立法會成立以前，總督控制了全部的立法權，施政容易傾向獨裁。立法會的成立爲民意表達提供了較廣泛的渠道，亦爲澳門民主化開闢了新途徑。根據亨廷頓的理論，立法會選舉制度的建立，爲澳門提供了政治參與的機會，從而促進了民主化。立法會的選舉制度經歷了數次轉變，而每次轉變都促進了澳門的民主發展。
　　2.11984年以前的立法會選舉
　　1976年所頒佈的《澳門組織章程》除了規定立法會可和總督分享立法權之外，還規定了立法會的產生方式。立法會由十七名議員所組成，其中五名由總督委任，六名由間接選舉產生，六名則由直接選舉產生。
　　立法會選舉，不論是直選或間選，均採用了漢狄（Hondt）比例代表制，每參選組別的第一候選人獲選民投予該組選票的全數，第二候選人獲全數的二分之一，第三候選人獲全數的三分之一，餘此類推。這種選票分配的方式一直採用至1991年中期補選。（31）
　　1976年第一屆和1980年第二屆立法會選舉的情況都很相似：選民登記人數很少，但投票率卻極高。兩屆的登記選民分別爲3，674人和4，195人，投票率卻分別達到78.04％和61.98％（見表1）。這主要是由於參與這兩屆立法會選舉活動的大都是土生葡人，絕大部份華人對於新建立的政治參與制度採取觀望態度，因而導致立法會的社會代表性不足，所有直選議席都被土生葡人所壟斷。無怪乎總督高斯達於1984年解散立法會之後表示，“在立法會擁有發言權的是絕大多數或全部爲葡籍公務員所選舉的議員。”（32）
　　表1澳門歷屆立法會投票情況

　　┌───┬────┬─────┬────┐
　　│年份　│登記選民│實際投票者│投票率　│
　　├───┼────┼─────┼────┤
　　│1976　│3，674　│2，826　　│78.04%　│
　　├───┼────┼─────┼────┤
　　│1980　│4，195　│2，600　　│61.98％ │
　　├───┼────┼─────┼────┤
　　│1984　│51，454 │28，970　 │56.30％ │
　　├───┼────┼─────┼────┤
　　│1988　│67，492 │20，049　 │29.71 0A│
　　├───┼────┼─────┼────┤
　　│1991　│97，648 │18，204　 │18.64％ │
　　├───┼────┼─────┼────┤
　　│1992　│48，137 │28，520　 │59.25％ │
　　└───┴────┴─────┴────┘

　　資料來源：余振、劉伯龍等《澳門華人政治文化》，澳門基金會，1993年，頁93。
　　雖然如此，立法會的成立爲澳門民主化帶來的第一項進步是華人獲選進入建制之內，第一屆立法會有七人，第二屆立法會亦有六人。（33）雖然都祇是通過間選及委任途徑（除在第一屆曹其眞因參加土生葡人的政治團體而獲直選議席外），但亦大大提高了華人社會表達利益的機會。但可惜華人代表大都是傳統社團的商界領袖，不能代表社會各階層的利益。
　　第二項進步是催生了民主化過程中不可缺少的政治團體，協助推動社會的政治參與和利益整合。但這些團體全都是土生葡人所組成的參政團體，如公民協會、澳門協進會、民主協會和自由協會等。（34）傳統社團並沒有參加這兩屆立法會的直選，而新興的政治團體尚未出現。因此，政治團體的活動祇限於特定社羣。
　　第二項進步是立法會挑戰總督的管治權威，企圖攫取更大的權力。行政權和立法權之間的權力鬥爭在民主國家中是正常現象，但澳門這場鬥爭的背後其實祇是土生葡人和外來葡人之間的利益衝突。事緣政府爲了實行行政架構改革，從葡國招聘大量的專業技術人員來澳擔任高級職位，使土生葡裔公務員的晉升機會大減，因而引致土生葡人不滿。（35）在他們控制下的立法會通過要追認總督所頒佈的三項法令，作爲對總督權力的挑戰，結果被葡國總統下令解散。（36）立法會和總督的鬥爭和解決方式完全依據《澳門組織章程》的規定進行，符合民主政治的法治精神。（37）但這事件亦充分反映澳門政制不民主的一面。
　　2.21984年及1988年的立法會選舉
　　總督高斯達爲了分化土生葡人在立法會的影響力，特別重視第三屆立法會選舉，除放寬選民登記資格外，還親自率領政務司到各登記站發表演說，以吸引更多華人登記爲選民，結果在1984年登記爲選民的人數超過五萬。（38）同時又於立法會競選期間運用種種手段，鼓勵各種政治團體參加競選，這一屆立法會選舉的投票率達56.3％。（39）
　　正因如此，第三屆立法會在民主化進程上的第一項進步是澳門廣泛的華裔居民擁有行使公民權利和義務的機會。雖然這一屆立法會選舉受到政府刻意的推動，未必能反映眞正的公民意識，但居民仍然可以通過親自參與（不論是自發性的或是被動的），體驗民主政治活動的某些特色，包括直接選舉、一人一票及秘密投票。
　　第二項進步是新興社團的崛起，打破了傳統社團和土生葡人對澳門政治的壟斷局面。中產階級分子何思謙組成“友誼繁榮協進會”參選，結果他獲得了一個直選議席。（40）至於何思謙當選議員後對澳門民主化所起的作用，在下一節再詳加討論。另一方面，傳統社團亦首次和土生葡人合作，組成“聯合提名委員會”參加直選，結果“聯合”獲得四個議席，三個屬於土生葡人，一個屬於傳統社團的工會領袖（見表2）。這不但開了傳統社團和土生葡人合作的先例，同時亦爲傳統社團參加以後的立法會直選奠下基礎。
　　表2　一九八四年第三屆立法會直選結果

┌─────┬──────┬───────┬───────┬───────┬────┐　　　　
│組別　　　│第一候選人得│第二候選人得　│第三候選人得　│第四候選人得　│得票率　│
│　　　　　│　票（全票）│票（二分之一）│票（三分之一）│票（四分之一）│　（％）│
├─────┼──────┼───────┼───────┼───────┼────┤
│活力澳門會│　3， 690　 │1， 980　　　 │1， 320　　　 │990　　　　　 │14.57％ │
│　　　　　│（歐巴度）* │　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　│
├─────┼──────┼───────┼───────┼───────┼────┤
│聯合提名　│　16，003　 │8， 001.50　　│5， 334.33　　│4， 000.75　　│58.87　 │
│委員會　　│（宋玉生）* │（波治）*　　 │（劉焯華）*　 │（歐安利）*　 │　　　　│
├─────┼──────┼───────┼───────┼───────┼────┤
│民協會　　│2， 003　　 │l， 001.50　　│667.67　　　　│5OO.75　　　　│7.37　　│
├─────┼──────┼───────┼───────┼───────┼────┤
│旭日初昇會│1，704　　　│852　　　　　 │568　　　　　 │426　　　　　 │6.27　　│
├─────┼──────┼───────┼───────┼───────┼────┤
│澳門友誼　│　3， 514　 │1， 757　　　 │ 1，117.333　 │878.50　　　　│12.92　 │
│協進會　　│（何思謙）* │　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　│
└─────┴──────┴───────┴───────┴───────┴────┘

　　＊當選爲直選議員
　　資料來源：《一九八四年新聞年報》，澳門政府新聞處，1985年，頁130。
　　第三項進步是華人在立法會中所佔的議席已超過半數，除商界代表外，還有中產階級和勞工界的代表，使立法會有更廣泛的社會代表性。九名華裔議員中，有一名委任議員，六名間選議員及兩名直選議員。
　　1988年的登記選民，仍有六萬多人，可惜同年第四屆立法會選舉的投票率卻下降至29.71％。（41）造成投票率偏低的原因主要有二：一是政府高層沒有再大力宣傳立法會選舉，鼓勵選民投票；二是選民認爲過去四年立法會對社會利益關注不足，不能改善他們的生活而感到失望，因而產生“政治冷感”。（42）事實上，在第三屆立法會中祇有新興社團的何思謙較爲關注草根階層的生活，其他來自中、上階層的議員並不熱衷於改善民生。
　　雖然如此，第四屆立法會在民主化進程的第一項進步是新興政治團體參加直選的組別增加至兩組，顯示有更多的中產階級分子有志於參政。除何思謙外，上屆支持何思謙競選的成人教育協會會長崔寶峰亦成立組別參選。雖然崔寶峰組未能獲得議席，但所得選票也居於第三位（按組別計）（見表3）。
　　表3　1988年第四屆立法會直選結果

┌────┬──────┬───────┬───────┬───────┬───────┬───────┬───┐
│組別　　│第一候選人　│第二候選人得　│第三候選人得　│第四展選人得　│第五候選人得　│第六候選人得　│得票率│
│　　　　│得票（全票）│票（二分之一）│票（三分之一）│票（四分之一）│票（五分之一）│票（六分之一）│　　　│
├────┼──────┼───────┼───────┼───────┼───────┼───────┼───┤
│澳聯　　│　1，150　　│　575　　　　 │383.33　　　　│287.50　　　　│230.00　　　　│191.67　　　　│6.2　 │
│　　　　│（柯萬乘）　│（歐寶蓮）　　│（李文欽）　　│（賈比安）　　│（包路士）　　│（黃炎華）　　│　　　│
├────┼──────┼───────┼───────┼───────┼───────┼───────┼───┤
│民主友聯│　l， 189　 │594.50　　　　│396.33　　　　│297.25　　　　│237.80　　　　│198.17　　　　│6.4　 │
│促進會　│（潘志輝）　│（溫健華）　　│（蒙地路）　　│（歐漢琛）　　│（李萬祺）　　│（劉鑫龍）　　│　　　│
├────┼──────┼───────┼───────┼───────┼───────┼───────┼───┤
│聯合提名│　6，298　　│　3，149　　　│2，099. 93　　│l，574.50　　 │l，259.60　　 │l，049.67　　 │34.1　│
│委員會　│（宋玉生）* │（劉光普）*　 │（歐安利）*　 │（戴明揚）　　│（崔世安）　　│(彭爲錦)　　　│　　　│
├────┼──────┼───────┼───────┼───────┼───────┼───────┼───┤
│何思謙友│　8，245　　│4，122.50　　 │2，748.33　　 │2，061. 25　　│　1，649　　　│　　　　　　　│44.6　│
│誼協進會│（何恩謙）* │（梁金泉）*　 │（汪長南）　　│（洪光順）　　│（廖達光）　　│　　　　　　　│　　　│
├────┼──────┼───────┼───────┼───────┼───────┼───────┼───┤
│公民權益│　l，610　　│　805　　　　 │536.67　　　　│　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　　　│8.7　 │
│　協會　│（崔寶峰）　│（陸偉聰）　　│（姚小雅）　　│　　　　　　　│　　　　　　　│　　　　　　　│　　　│
└────┴──────┴───────┴───────┴───────┴───────┴───────┴───┘

　　＊當選爲直選議員
　　資料來源：《華僑報》，1988年10月10日。
　　第二項進步是新興社團何思謙組所獲得的選票竟然多過由傳統社團和土生葡人共同組成的“聯合提名委員會”，顯示新興力量在社會中獲得普遍的支持，而傳統勢力不能再墨守繩規，新興社團“民生派”在立法會直選的勝利不但促使傳統社團要調整其社會策略，亦間接導致選舉制度的改變。至於詳細情況，在下一節再作討論。
　　第三項進步是華裔議員在立法會的數目由九人增至十人，包括由直選產生的三名新興社團成員，和一名傳統社團成員，以及由間選產生的五名商界領袖和一名工會領袖。（43）由於新興力量增至三人，使立法會的社會代表性更加全面，其中汪長南爲新移民，更能代表新移民利益。
　　2.31991年的立法會中期補選
　　葡國於1990年修改了《澳門組織章程》，將立法會的成員由十七人增至二十三人，委任、間選和直選議員均增加兩名。（44）爲了符合規定，澳門第四屆立法會便於1991年進行中期補選。當年的登記選民數目爲九萬七千人，但實際上是以八十年代累積下來的數字爲基礎，再加上補辦登記的選民人數而得出的結果。（45）當年的投票率祇得18.64％，是歷次立法會選舉中最低的。（46）其主要原因是選民並不重視這次選舉，因爲祇屬補選，公開角逐的席位祇有兩個，任期亦祇有一年。
　　無論如何，這次中期補選所標誌的民主化進程仍有兩點。第一點是新興社團朝向多元化發展。“民主派”吳國昌爲了實現政治理想，推動政治改革而首次參加立法會競選，並且得到“民生派”何思謙的大力支持，爲澳門民主化增添了一分動力。新興社團共有三組參選，除吳國昌組外，汪長南亦支持洪光順組參選；而陳錫僑則在毫無有力集團的支持下參選。（47）從民主政治的角度分析，多元化競爭是推動社會進步的重要因素，因爲通過不同的意見去表達和整合，才可以建立一套正確的價值觀念。但從戰略運用的角度分析，新興社團由於實力的分化而未能多獲議席。傳統社團集中力量支持一組參選，結果該組得票爲8，584張，囊括了兩個直選議席，而第二候選人所獲得的票數，爲4，292張（見表4）。新興社團三組相加的總票數爲6，625張，較傳統社團組別的第二候選人的票數爲多。（48）如果新興社團在這次中期補選中能團結合作，選舉結果便可能有所不同，因爲他們所爭取的選民對象都基本相同，因而互相分薄票源。（49）無論如何，新興社團的多元發展，對於澳門民主化的發展有積極的意義。
　　第二點是傳統社團不再固步自封，開始加強組織的活動能力，培養新一輩的精英人物參政。這一點留待下一節再作討論。
　　表4一九九一年立法會補選直選結果
　　┌───────┬───────┬───────┬───┐
　　│組別　　　　　│第一候選人得票│第二候選人得票│得票率│
　　│　　　　　　　│　　（全票）　│　（二分之一）│（％）│
　　├───────┼───────┼───────┼───┤
　　│建澳協會　　　│　255　　　　 │　127.50　　　│1.48　│
　　│　　　　　　　│（陳錫僑）　　│（梁佐權）　　│　　　│
　　├───────┼───────┼───────┼───┤
　　│汪長南、洪光順│　2， 817　　 │l， 408.50　　│16.40 │
　　│　友誼協進會　│（洪光順）　　│（葉炳基）　　│　　　│
　　├───────┼───────┼───────┼───┤
　　│何思謙民主民生│　3， 553　　 │1， 776.50　　│20.68 │
　　│　發展協進會　│（吳國昌）　　│（甘永莊）　　│　　　│
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　　│羣力促進會　　│　8，584　　　│　4，292　　　│49.98 │
　　│　　　　　　　│（梁慶庭）*　 │（高開賢）*　 │　　　│
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　　│柯萬乘民誼會　│　1，968　　　│984　　　　　 │11.46 │
　　│　　　　　　　│（柯萬乘）　　│　　　　　　　│　　　│
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　　＊當選爲直選議員
　　資料來源：余振、劉伯龍等《澳門華人政治文化》，澳門基金會，1993年，頁88至89。
　　2.41992年的立法會選舉
　　1992年第五屆立法會選舉雖然仍採用漢狄比例代表制，但選票計算方法和以前有分別。新的計票方法對各組別的第一及第二候選人的票數分配並無影響，但第三候選人祇獲分配八分之一，第四候選人獲分配十六分之一，餘此類推。（50）這使第三候選人的選票較以前減少25％。這個新的計票方法是由已故前任立法會主席宋玉生所促成的。至於前因後果則留待下一節再作討論。
　　在1992年，所有已登記的選民都要再重新登記，結果仍然有四萬八千多人進行了登記，而投票率亦達59.25％。（51）這較1984年的56.3％還高，顯示澳門市民的政治參與轉趨活躍。
　　第五屆立法會選舉爲澳門民主化進程所帶來的訊息有三點。第一點是從前爲土生葡人所壟斷的直選議席幾乎完全爲華裔議員所控制，顯示澳門已成功造就了一批勇於參政的華人精英分子，他們亦是實現“澳人治澳”的骨幹分子。第五屆立法會仍有十三名華裔議員，其中七名爲直選議員，六名爲間選議員。
　　第二點是由於立法會議席的增加和選舉制度的修改，使澳門的政治社會進入多元化競爭的階段。直選議席增加至八個，以及新選票計算方法的應用，使弱小的政治團體贏得議席的機會大大提高，因此第五屆立法會直選的參選組別共達九個，是歷屆最多的一次。傳統社團和新興社團都分別有三組角逐。傳統社團由於羣衆基礎較雄厚，近年又積極改善與社會的關係，通過全力動員和適當分配票源，結果兩個嫡系組別“羣力”和“同心”共取得四個直選議席。新興社團的兩個“民生派”組別，何思謙組和汪長南組，所爭取的選民對象主要都是新移民和草根階層，這些人亦是傳統社團動員的目標。結果，祇有何思謙能僥倖保留得議席。“民主派”的吳國昌則受到中產階級和知識分子支持而當選，所得票數以組別計排第三位，以個人計亦排第四位。（52）弱小的政治團體獲得議席的機會增加，亦激發起一些獨立的人士成立組別參選。從傳統社團獨立出來的兩名商界人士，曹其眞和崔耀，憑着雄厚的財力和廣泛的社會關係，所領導的組別在立法會直選中亦有不錯的成績，前者獲晉身立法會，後者則以些微票數被淘汰出局。（53）此外，由公務員團體支持的土生葡人組別也取得一個直選議席，可見土生葡人在澳門政壇中仍有一定的實力（見表5）。
　　表51992年第五屆立法會直選結果


　　＊當選爲直選議員
　　資料來源：余振“澳門的選舉制度與1992年立法會直選”，余振編《澳門：超越九九》，香港廣角鏡出版社，1993年，頁43。
　　第三點是“民主派”雖然在競選時所宣揚的政治理想在層次上遠較其他組別爲高，如在政綱中要求修改“基本法內忽略保障人權和妨礙民主政制發展的成份”，堅持“澳門居民有權批評澳門官員，監督澳門政府”，以及“捍衛居民基本權利，促進立法行政制衡”等，但仍然得到不少選民支持。（54）這些涉及敏感問題的政治提議，從來都是其他參政人士所避免觸及的，一來是害怕激怒澳門政府和中國政府，二來是認爲澳門居民尚未有足夠的意識和興趣去談民主。因此，“民主派”吳國昌被選入立法會這結果，極具啓發性，表示澳門其實有很多人支持民主。這批人便是澳門民主化的基本推動力。
　　新興社團在立法會的議席減少了，並不表示民主化的倒退，因爲在民主社會中，有競爭就自然有淘汰。雖然競爭未必公平，但總算是公開。同時在競爭中迫使對手進步，亦是社會整體的進步。
　　澳門政治精英通過立法會選舉制度的建立而得以參與政治，符合亨廷頓有關民主化的理論，而新興社團更是澳門民主化的一股重要推動力量。這並不是說其他社團對民主化沒有貢獻，因爲民主化必須是多元參與才可以實現的。新興社團的加入角逐，改變了傳統社團對政治的固步自封態度，使它作出相應的內部調整，以回應社會發展的現實，便是民主化進程中的重要成果。本文下一節會集中討論新興社團對澳門民主發展所起的作用。

第三節　　新興政治團體對澳門民主發展的影響


　　3.1“民生派”所扮演的角色
　　“民生派”以關注民生作爲吸引市民的一種策略，純粹是因應社會的實際需要。根據1991年所作的一項調查研究顯示，澳門大部份人，包括一般市民、大學生、甚至政治活躍分子，都認爲“聽取民意、照顧市民利益”是一個民主政府的首要條件，表示澳門居民對於政治或政府的要求，祇着重物質利益，忽視政治理想。（55）一來是基於澳門殖民式的政治體制，市民覺得對政府施政的影響力有限。二來是由於澳門居民大部份都屬草根階層，他們熱衷於追求生活理想多於政治理想。因此，“民生派”以改善民生作爲號召，完全是針對普羅大衆的心態和需求。它雖然沒有以民主改革作爲推動民主化的手段，但其對民主化的發展，卻扮演了“催化劑”的角色。
　　立法會一向是由傳統社團和土生葡人所組成的傳統勢力所控制，這兩大社羣的成員在歷屆立法會都壟斷了過半數議席，對立法會的議案起了重要的決定作用。在第一及第二屆立法會中，除少部份議員是來澳定居的葡人外，其餘議員都是傳統社團成員或土生葡人。土生葡人在立法會內刻意爲本身羣體爭取利益，在1977 年已頒佈的十二項法律之中，有八項是和公務員有關的。（56）傳統社團成員大都來自商界，在討論社會事務時難免會偏重本身利益。例如，在討論勞工法的制訂時便有華裔議員提出要維護工商業的利益，但當時卻沒有能代表勞工界發言的議員。（57）因此，在第一及第二屆立法會發言的，通常祇有代表公務員的“聲音”及代表社會上層的“聲音”，總督高斯達亦認同立法會的代表性不足。（58）
　　“民生派”的代表人物何思謙晉身第三屆立法會後，便成爲第三個“聲音”，代表中下階層發言。他在立法會內雖然勢孤力弱，但仍以“敢於說話，敢於提議”而贏得贊譽。（59）他以實幹見稱，積極處理各種社會事務，其中有兩件是他從政生涯中影響最深遠的。第一件是爲教育界爭取利益，使不牟利私校及教員獲取得律貼。（60）第二件是爲新移民爭取利益，親自往香港游說立法局議員，促使香港移民局接受在澳門居住滿七年的市民申請往香港旅遊及定居。（61）“民生派”不但打破傳統勢力在立法會的壟斷局面，還促使更多的社會事務在立法會內得到討論。
　　何思謙於1984當選爲立法會議員後，便在中區設立了澳門首個議員辦事處，接受市民以電話、書信或直接到訪方式投訴，然後將各類問題，包括教育、勞工、無證學生、消費者利益、公共事業、小業主權益、環境污染等，或在立法會提出討論，或轉交有關政府部門處理。（62）
　　何思謙議員辦事處成爲市民和政府溝通的重要橋樑。當時政府並沒有與民間溝通的直接渠道，接受市民申訴的部門，如公衆服務暨諮詢中心要遲至1986年才成立，1988年才脫離行政暨公職司獨立運作。（63）因此，何思謙便扮演着“冤情大使”的角色，而他的議員辦事處亦成爲他贏取選民支持的基地。
　　其後在立法會選舉中當選的華裔直選議員，如汪長南、劉光普、梁慶庭、高開賢、唐志堅、崔世安、吳國昌等，都紛紛設立了辦事處，接受市民的投訴。甚至立法會本身亦設立了議員總辦事處，於1993年5月正式投入服務，由議員輪值接見市民。（64）
　　澳門大部份需要尋求協助解決問題的市民，都會先去議員辦事處，而不是政府有關部門。根據1991年所作的調查研究顯示，祇有14％的被訪者對政府部門會認眞替他們解決問題有信心。（65）
　　雖然立法會議員辦事處的作用可能引致市民忽略立法會的立法功能，但立法會亦可以由此而搜集到政府施政所出現的弊端，從而發揮監督和批評政府施政的功能，迫使政府作出改善。
　　“民生派”何思謙在第三屆立法會任期內，由於積極爲基層社會解決民生問題，使他的組別在第四屆立法會選舉中取得三個直選議席，氣勢上壓倒了傳統社團。因此，傳統社團便加強街坊會的社會功能，以便收復在民生事務上所失去的優勢。
　　澳門街坊會傳統上以組織文娛康樂活動和提供社會福利服務爲主，於1966年“一二·三事件”以後才扮演一個比較特殊的政治和社會角色。當時曾設立不同的委員會負責動員澳門居民參與城市清潔、滅蚊運動、打擊犯罪活動、防火防風等工作。（66）在八十年代中期，由於組織開始老化，加上處事作風低調及保守，受歡迎程度在社會大衆心目中，反不及何思謙議員辦事處。
　　爲了要改善和社會基層的關係，街坊會的老一輩領袖便開始扶持新一輩的實幹分子，讓他們積極參與社會事務，如替市民辦理選民登記和換領身份證，幫助市民申請經濟房屋和社會房屋等。（67）對於所處理的事情又公開報導，以提高知名度，同時又大力推舉他們參與立法會直選。（68）
　　“民生派”積極參與社會事務所獲致的成果，促使傳統社團作出社會策略的調整，同時又改變和土生葡人的合作關係，全力支持本身推舉的候選人參加立法會選舉。傳統社團的直選議員更仿效“民生派”議員的做法，設立辦事處來接受市民投訴。因此，傳統社團的進步，是和“民生派”競爭的結果。
　　“民生派”在第四屆立法會選舉中取得三個直選議席，不但影響其後土生葡人和傳統社團的合作關係，還促使已故土生葡人領袖宋玉生提出修改選票的計算方法，以利於其社羣成員至少可以取得一個直選議席，及防止新興社團過於壯大，而在以後的立法會選舉中囊括大多數直選議席。傳統社團在飽受新興社團威脅之下，亦同意這次修改。（69）這次選票計算方法的修改使每組的第三名候選人更難獲選入立法會，但所產生的後果卻是鼓勵了弱小政治團體的參政意欲，促進澳門政治朝向多元化發展。因此，第五屆立法會便出現了前所未有的九個政治團體參與角逐八個直選議席的局面。不但獨立人士如崔耀、曹其眞等有興趣組成團體參選，連傳統社團及新興社團都分化成不同的團體參選，其中“民主派”更表現突出，成爲爲澳門民主化的一股重要推動力。
　　3.2“民主派”所發揮的作用
　　澳門“民主派”在八十年代末的興起，是作爲對中國及東歐各地所發生的民主運動之回響。但澳門“民主派”與香港“民主派”並不能相提並論。在1991年立法局選舉，香港的“民主派”團體共取得十八個直選議席的十五個，氣勢凌厲。
　　香港“民主派”的勢力強盛，主要是由於中產階級的壯大。八十年代，由於《中英聯合聲明》的簽署及《香港特別行政區基本法》的草擬和落實，刺激了中產階級和知識分子的政治意識，紛紛組織論政團體，對香港的政制和政府的施政發表意見。當時香港政府又開始建立參政制度，定期舉行市政局和區議會等政治層次較低的選舉，使很多論政團體都蛻變爲參政團體。（70）隨着政府將部份立法局議席於1991年開放直選，很多政治團體都擴展成爲政黨組織，香港的“民主派”團體便是其中的表表者。（71）它們提倡較開明的政制改革，致力提高政府施政的透明度，因而獲得中產階級分子普遍的支持。
　　澳門由於中產階級還未壯大，既得利益者祇屬社會少數階層，他們與澳門政府及中國政府都保持良好關係。因此，在《中葡聯合聲明》簽署和《澳門特別行政區基本法》草擬期間，澳門社會並未如香港社會般對前途有深切憂慮，以及對未來政制發生激烈爭論。無論如何，澳門“民主派”對澳門民主化的推動，仍發揮了一定的作用。
　　“民主派”代表人物吳國昌在當選立法會議員後，對於政府施政鍥而不捨的加以監察和批評。他將議員應有的權力都盡情發揮，以實現他在競選政綱中所作的承諾。他剛上任便運用動議權，向立法會提議成立兩個臨時委員會，分別處理修改市政章程和檢討輸入勞工政策。（72）他又行使書面質詢權，先後向總督韋奇立質詢了關於在京都夜總會火災和澳門電台“今日脈博”節目被停播兩事件中，政府的態度和處理方式。（73）至於在立法會議程前發言的機會，他亦不會錯過。據統計，吳國昌在擔任立法會議員的首年內，所提出的動議共二十項，以書面質詢總督達十一次，在立法會就社會事務作議程前發言共三十三次。（74）他所作出的努力，在一定程度上起到向政府施壓的作用。以京都夜總會火災爲例，總督韋奇立其後下令成立一個跨部門小組去研究公衆場所的防火安全問題。（75）因此，“民主派”對政府施政所進行的監督，可以迫使政府正視其弊端。
　　對總督的施政方針進行審議是立法會每年一度全面檢討政府政策的重要活動，各負責有關政策的政務司亦會列席立法會，接受議員的質詢和進行答辯。吳國昌在1993年及1994年的施政方針審議期間，不但出席了全部會議，並且對所有領域的政策都提出了質詢。（76）在1994年的施政方針審議中，吳國昌對施政內容的質詢和批評共22項次，較排第二位的議員多出一倍（見表6）。從此可以看出，作爲“民主派”議員，吳國昌對於政府施政的監督，較其他議員積極，從而亦可帶動其他議員加強工作表現，以促使政府在制定政策時更加審謓和全面。
　　“民主派”這種監督政府施政的作風，亦引用至政治層次較低的市政議會內。“民主派”另一成員區錦新在1993年當選爲第二屆市政議會直選議員後，在任的半年內，除出席每次市政議會外，還列席傍聽其他無須參與的市政執委會會議。他亦利用提出動議權和議程前發言權，對各項市政工作提出質詢、敦促、批評和建議，力求發揮市民監督市政工作的職能。（77）可見“民主派”內部對於參與政治，早已有共同信念及共識，這對於解決在民主發展過程中所遇到的困難，非常重要。
　　“民主派”議員在立法會內勢孤力弱，聯同“民生派”議員也沒有實力向固有的傳統勢力（包括傳統社團、土生葡人和政府代表）尋求政治利益，要維護社會整體利益祇能設法在個別民生事務上加強彼此的共識，以及在具體工作上加強合作。（78）“民主派”和傳統社團的直選議員均曾在立法會上提出過有關檢討輸入外地勞工政策的動議，基於觀點和立場的差異，傳統社團成員並不支持“民主派”議員的動議，但“民主派”議員對於傳統社團直選議員的兩個類似的動議均投了支持票。（79）可見“民主派”議員欲排除意識型態的障礙，在民生事務上與觀點和立場接近的傳統社團成員謀求達至共識。
　　表6　　立法會議員質詢/批評施政方針情況


　　×表示曾經作出質詢或批評
　　資料來源：《新澳門》第四期，新澳門學社暨吳國昌、區錦新議員辦事處，1994年2月，頁4。
　　此外，在立法會辯論1993年度施政方針期間，吳國昌、何思謙、唐志堅和梁慶庭等，一同提議在施政方針中加入檢討職業稅章程和提高免稅額。（80）可見不同派系的議員，在關乎民生的具體工作上，仍有合作的可能。
　　“民主派”議員在立法會中尋求合作和共識的精神，是政治多元化社會的正常現象，有利於各種价值和利益的整合。
　　另一方面，作為“民主派”議員的智囊組織，新澳門學社的主要功用是對政府的政策進行研究分析，然後提出一些改善的建議。它根據社會上不同領域的事務制定了系統化的政綱，同時成立不同的專責小組按照政綱的原則，對政府有關的政策加以研究和批評。它共有十三個專責小組，分別是政制人權、經濟發展、公共財政、教育文化、社會福利、勞工、婦女、衛生環保、城市建設、公共行政、消費權益、青年及市政等。（81）
　　為了向政府施加壓力，各專責小組經常在報章上就本身對政府某些事務政策的觀點發表聲明，以引起廣大市民的注意。根據資料統計顯示，新澳門學社的專責小組在1993年3月至1994年3月的一年內，先後發表了三十項內容不同的聲明，其中以涉及公共財政者為最多（見表7）。
　　這些輿論攻勢對在立法會及市政議會內的“民主派”議員具有一定的“聲援”作用。1992年底，吳國昌曾向立法會動議在施政方針中加入制定推行普及免費教育的日程，但遭到否決。於是新澳門學社便聯同教育組織，如公民教育服務社、教育學會、教育工作者協會，成人教育協會等，以及教會組織，如教區青年牧民中心、基督徒關懷澳門協會等，對投反對票的議員表示質疑。（82）其後在1993 年底，相同的動議終於在立法會獲絕大多數議員的支持而得以通過。（83）類似的情況亦出現在市政事務上。1993年夏季澳門受台風吹襲，以致清潔專營公司多天都未能清理堆積各區的垃圾。新澳門學社便聯同市政議員區錦新，要求市政廳及工務運輸司嚴格執行《清潔專營合約》的規定，下令該公司盡速清理堆積的垃圾，提交今後應變計划及按章罰款。結果，該公司在市政廳监督之下迅速清理垃圾，而當局亦按章罰款五千元。（84）這種在議會外“聲援”議會內議員的策略，是民主政治中發揮輿論壓力的有效手段。立法會和政府對於合理的要求，不能置諸不理。
　　表7：新澳門學社專責小組論政情況


　　資料來源：《華僑報》，1993年3月9日至1994年3月13日。
　　新澳門學社還有一大功用，就是作爲“民主派”議員的資料庫和參謀部。各專責人組透過分工合作，搜集與政策有關的資料，經過分析整理後，便交給有需要的議員作爲參考。1994年度施政方針在提交立法會後的三十天內，新澳門學社各專責小組便趕制了一份包括《總體評價》和《九四年度澳門政府施政方針系統評議》，在立法會正式審議施政方針前，送交八位直選議員參考。（85）在市政事務上，新澳門學社又制訂了一系列推行清潔宣傳運動的成效測量指標，由區錦新向市政廳提出。（86）這種以集體智慧去協助議員監察和影響政府施政的方式，是政黨政治中重要的活動。相信其他立法會和市政議會議員，亦會加強其幕後的支援能力，使工作能有更佳的表現。
　　新澳門學社還致力推行公民教育，以加深市民對澳門社會情況的了解。從1992年7月至1993年10月的一年多中，先後舉辦了室內講座八次，學習班三次，戶外論壇五次，實地視察政府施政要點進展情況的環澳旅遊一次。（87）其中講座和論壇所研討的內容包括澳門的教育、政制、社會保障、公共財政等。（88）學習班包括社會調查班，該班學員更進行街頭問卷調查實習，詢問市民對公務員和立法會主席加薪的意見。（89）
　　通過種種既有理論亦有實踐的活動，不但可以提高新澳門學社的知名度，同時又可以啓發市民的公民意識，促使更多市民關心社會事務，形成澳門民主發展所需的潛在力量。
　　從以上分析，可知新興社團對於澳門的民主發展起了間接及直接的作用，不但通過激烈的競爭而使傳統社團改變固步自封的態度，同時又通過對政府的監察和批評，使政府施政的透明度提高。假設若沒有新興政治團體的出現，澳門的政治可能仍停留在八十年代初期的局面，只着重維護社會少數階層的利益。

第四節　　澳門民主發展的局限


　　澳門的民主化，由於參政制度的建立而得以啓動，但澳門的民主發展仍很緩慢。亨廷頓曾經指出，社會動員和政治組織、制度的承受力必須互相適應。（90）一個充分民主化的社會，由於參政的渠這大開，使社會動員和政治參與的壓力越來越大，因此政治組織和政治制度必須要作出相應的改變，以求能承受這些壓力，使社會得以保持穩定，使民主政治得以實現。
　　但澳門社會的政治參與與壓力並不很大。根據1991年的一項研究顯示，澳門大部份華人從未參與過一些政治行動，如向政府部門投訴，找議員幫忙，寫信、致電往報館、電台等傳媒，找社團幫忙，以及請願、遊行、示威、靜坐等。此外，亦只有少數的華人加入或曾加入任何社團組織。（91）雖然近年來由於街坊會和立法會議員辦事處積極介入社會事務，引致很多市民“都尋求它們的協助”，但這些人只佔澳門整體人口的少數。因此，澳門的政治組織和政治制度，並沒有遭受巨大的改革壓力。但兩者並不是自始至今都毫無改變，如街坊會近年來積極介入社會事務，議員辦事處紛紛設立，以及選舉制度的修改，都屬於擴大政治參與的變化。但這些變化所帶來的政治參與程度仍然偏低，表示澳門的民主發展受到一定的局限，短期之內難有重大的突破。造成澳門民主化步伐緩慢的主要因素是澳門的“共識政治”，澳門的政制，以及傳統社團的壟斷性地位。
　　4.1澳門的共識政治
　　所謂共識（consensus），意思是達到意見一致。澳門的共識政治主要體現在統治階層對澳門政策的一致意見。在中葡關係的層面上，葡國政府是澳門現時的統治者，希望在1999年能光榮撤離澳門；中國政府是澳門未來的統治者，希望澳門能平穩過渡。因此，兩國政府對澳門政策的共識便是要維持澳門社會的安定繁榮。早於兩國在1979年建交前後，已經就澳門問題形成了諒解和合作意願。（92）1987年簽署的《中葡聯合聲明》，更是兩國就澳門問題上達致共識的具體表現。中、葡兩國在正式建交以後，甚少在處理澳門事務的問題上發生重大意見分歧，就算出現不同的觀點，很快便會透過協商解決。例如南灣填海區的批地發展問題，最後亦通過談判而圖滿解決。作爲葡國代表的澳門總督，亦明白與中國政府保持良好合作關係對管治澳門的重要性。1984年總督高斯達於解散立法會後曾向記者承認，在澳門沒有一件事情是沒有獲得中國的同意而實行的。（93）現任總督韋奇立更曾多次到中國大陸訪問，加強彼此的溝通。（94）
　　澳門并不會出現一如香港的政制改革問題。葡國政府既以保持澳門平穩過渡爲大前提，除非獲得中國同意，否則絕不會隨便變動澳門的政制。因此，澳門民主化的進展，不可能再依賴外來力量。雖然如此，在現狀不變之下，澳門民主化亦不會受外來力量所扼殺。
　　至於總督與立法會之間在歷屆立法會選舉中都有一個不成文慣例，就是在直選和間選議員產生了後，才決定委任議員的人選，目的是爲了要平衡立法會內葡裔和華裔議員的勢力，避免某一方的議員佔絕對優勢而控制立法會，妨礙政府施政。例如，在第一及第二屆立法會，土生葡人壟斷直選議席，華人只佔間選部份議席，總督便將部份委任議席分配給華人作爲平衡。其後土生葡人在立法會直選中失去優勢，傳統社團的華裔議員又壟斷間選議員，因此總督又將全部委任議席配給葡人及土生葡人作爲平衡。
　　立法會實際上是三方勢力的均衡，包括代表總督的委任議員，土生葡人和傳統社團的成員。除首兩屆立法會外，這三方勢力一向都協調着立法會的運作，新興社團的成員並未產生重大影響力。因此，總督在決定立法會委任議員人選時，一方面要考慮維護葡裔的利益，另一方面要考慮維持立法會內存在已久的均衡局面。新興社团成員如果被委任爲議員，既會削弱葡裔議員的勢力，又會改變立法會內的均衡局面，可能會出現不協調的情況。在可以預見的將來，總督委任新興社團成員爲議員的機會很微，這種共識政治不利於民主發展。
　　立法會與政府的共識，可以從立法會審議法案的態度表現出來。在第五屆立法會的首個會期內，政府所提交的十份法律提案中，有九份獲得立法會的順利通過。相反，由議員所提交的十六份法律草案中，只有四份獲得通過，三份遭否決，其餘九份要擱置到下一個會期才能再審議。（95）因此，立法會給人的印象是其立法功能偏重於通過政府所制定的法律，而非本身所制定的法律。但政府所制定的法律卻往往由於缺乏廣泛諮詢而不切合社會的實際情況。《這路法典》中很多條例便是由於過份嚴厲，因而被暫緩執行，以平息民怨。
　　此外，立法會又儘量避免與總督產生對抗局面，因而對於議員觸動總督權力的動議，都不會通過。例如，“民主派”議員提出修改《收支許可》法案，限制總督追加預算權力的動議，便以絕大多數遭大會否決。（96）這反映立法會內的既得利益者，對澳門民主發展產生很大的阻力。
　　4.2澳門政制對澳門民主化的限制
　　澳門總督的權力來自葡國總統，他的行爲只須向葡國總統負責，無須向澳門市民或立法會負責，因此他的施政不一定要符合社會大衆的意願。但總督爲了提高其政府在澳門社會的認受性（legitimacy），在施政時也不能漠視民意。
　　關於澳門政府認受性的建立，可用功能學派的理論。它將政治視爲一個過程，其一端是“輸入”，另一端是“輸出”，政府和各種制度作爲一個政治體系，處於兩者之間，將輸入轉化爲輸出。輸出主要是指各種由政治體系所制訂的法律、規則、決定、政策等。（97）輸入則分爲兩個部份，其一是要求，其二是支持。市民對政府的支持越大，政府的認受性便越高，而支持的產生，主要是在具體要求得到滿足之後。
　　功能學派將輸入中的要求分爲四大類：實質利益和服務、行爲的調節、政治體制的參與，以及榮譽。（98）葡國政府透過立法會的成立，企圖解決上述後三種對澳門政治體系的輸入要求。但一來立法會的議席並非全部由民選產生，二來民選議席也不是完全由普選產生，三來立法會對總督亦無制衡的權力，因此這三種要求的滿足程度實在有限，不能有效提高澳門政府的認受性，而澳門民主发展亦因而受到很大的局限。
　　澳門政府又試圖以輸出來滿足市民對實質利益和服務的要求，以提高其認受性。但澳門政府在制定政策時卻缺乏透明度，未能向社會進行廣泛性諮詢，以致所制定的政策往往不符合社會大衆的利益，如《這路法典》的制定。因此，澳門政府這種精英決策模式，以少數精英分子的意見代表社會整體的意願，實在有礙澳門民主化的進展。
　　根據1991年所作的調查研究顯示，澳門市民對政府施政的評價只大致上感到合格。有過半數的被訪者對澳門經濟發展的情況感到滿意，但亦有過半數的被訪者對澳門的社會福利制度和治安情況感到不滿。（99）這反映澳門政府以輸出來提高認受性的收效不大，因爲社會大衆的要求既然未能得到滿足，對政府的支持便不積極。
　　另一方面，澳門未來的政制早已在1993年3月所頒布的《基本法》中落實。根據《基本法》的規定，澳門未來特別行政區有兩項較爲明顯的變化，一項是澳門未來的行政長官由選舉產生，（100）另一項是澳門未來的立法會擁有全部的立法權。（101）此兩項變化表面上將會加快澳門民主化的步伐，但實際上可能會有相反結果。按照有關規定，澳門特別行政區首任行政長官由推選委員會通過協商或協商後提名選舉的方式產生，而推選委員會有成員二百人，來自不同的功能界別。（102）由於傳統社團成員在大部份功能界別中都居於領導性地位，因此推選委員會的成員很可能大部份都屬於傳統社團，而首任行政長官亦很可能由傳統社團成員，或與傳統社團有密切關系的人出任。行政長官基於政治利益考慮，在委任立法會議員時，祇會從傳統社團成員或土生葡人中挑選，而不會選擇新興社團成員。再加上傳統社團成員控制絕大部份的間選和直選議席，到時行政長官和立法會皆爲傳統社團所操縱，則新興社團被排擠出建制之外的可能性便很大。當然，樂觀的看法是，基於點綴民主的理由，新興社團仍可在受控制的範圍內進行活動。
　　此外，1999年後澳門居民的基本權利表面上和現在差不多，但由於《基本法》中對這些權利的規定不甚具體，條文內容之間可以產生“政治陷阱”。例如，澳門居民有信仰自由，而信仰除宗教信仰外，能否包括政治信仰卻沒有提及。（103）澳門居民享有言論、出版、結社、集會等自由，但到時能否公開批評政府，能否在報章上揭露政府的缺點，能否組織政治團體或政黨等，尚是未知之數。（104）雖然立法會可以制定法律來加以具體規定，但由於全國人民代表大會常務委員會對《基本法》有最終的解釋權，以及對澳門立法會所制定的法律有否決權，基於不同社會的法律觀點，澳門居民認爲合法的行爲可能被視爲違法。（105）因此，澳門民主化的過程在1999年後可能會是荊棘滿途。
　　當然，澳門現時有限度的民主能否在1999年後繼續存在完全視乎中國領導人對澳門的政策取捨。如果“一國兩制”的政策眞能實現，民主在澳門便可以有生存空間，因爲民主可以被限制在一定範圍內發展，作爲保持社會安定繁榮的一種手段。
　　4.3傳統社團的壟斷地位
　　傳統社團在第五屆立法會中共有十名成員，控制了接近一半的議席。在間選議席方面，取得八個議席中的六個，其餘兩個議席則分配給土生葡人（包括現任立法會主席林綺濤），作爲對他們的扶助。由於有選舉權和提名資格的利益團體，絕大部份都屬於傳統社團陣營，傳統社團有足夠的能力壟斷所有的間選議席，非傳統社團成員不易獲得足夠團體的支持參選，以致傳統社團成員通常都以唯一的候選名單，在毫無對手的競爭之下當選。就算非傳統社團湊到足夠利益團體提名其參選，亦很難獲得足夠的票數當選。因此，在可以預見的將來，傳統社團仍會牢牢控制立法會的間選議席。
　　在直選議席方面，傳統社團在第五屆立法會亦佔有八個議席中之一半。傳統社團擁有雄厚的羣衆基礎，所屬團體和組織成員人數據估計超過二萬人。（106）因此，傳統社團擁有很大的“鐵票”來源。在財力方面，傳統社團有財雄勢大的工商會領袖爲後盾，再加上沒有競選經費的上限，更有利於傳統社團去支持成員參選。例如，可僱用大量的助選人員和進行廣泛的宣傳活動。（107）在人力方面，傳統社團成員衆多，可以預先步署好競選工作。例如，可發動屬下組織如工會、街坊會、學校等，以及中資機構，替選民代辦登記手續。（108）在競選期間，傳統社團又可利用不同的集會機會去發動屬下會員支持其提名的候選人。（109）在選舉當日，又可進行緊密的拉票活動，由助選人員以電話催促未投票的支持者去投票。（110）在物力方面，傳統社團可以物質利益去吸引選民投票支持他們所推舉的候選人。例如，向選民提供免費午餐和交通工具。（111）傳統社團更可利用其所屬的報刊替其支持的候選人大肆宣傳。（112）傳統社團之強大而全面的動員能力，是促使其所支持的組別在第五屆立法會選舉中獲得最多選票的重要因素。
　　新興社團不但羣衆基礎薄弱，財力、人力和物力亦不充足，動員能力無法與傳統社團相比。因此，傳統社團在立法會選舉中便佔有絕對的優勢。但很多被傳統社團動員去投票的選民，特別是上了年紀的選民，可能只是受到動員而投某一組別的票，很多人對於該組別候選人的名字也可能不甚清楚。這可被視爲民主選舉中的非民主現象，對民主發展造成了障礙。支持新興社團者大都是具有獨立思考能力，不易受別人左右的人，但可惜只佔選民總數的極小部份。因此，積極推行公民教育是澳門民主發展的唯一出路。

第五節　結語


　　澳門的政治勢力之中，主要以傳統社團、土生葡人和新興社團屬下的政治團體，最熱衷於參與立法會選舉，爭取對政府施政的影響力，立法會的組成亦是以這三股勢力的骨幹分子爲主，其中傳統社團擁有最多議席，土生葡人次之，兩者爲了鞏固既得利益而互相合作，基本上控制了立法會的運作。新興社團由於勢孤力弱，在立法會只能發出反對的“聲音”，而沒有足以影響政局的力量。雖然如此，民主化在社會多元競爭之下仍逐漸發展起來。
　　澳門的民主發展可引用亨廷頓的建制理論來加以解釋。澳門由於立法會選舉制度的建立，打開了民間參與政治的大門，因而出現了民主化。其後選舉權的擴大，導致華人在立法會內所擁有的議席超越葡人。新興社團的興起，打破包括傳統社團和土生葡人在內的固有勢力之壟斷局面，更標志着民主化的一大進步。正由於新興力量在立法會選舉中的驕人成就，使固有勢力感受到威脅，因而修改立法會選舉的遊戲規則一一選票的計算方法，結果導致政治勢力朝向多元化發展的局面。這亦是澳門民主化進程的一大成就。
　　在澳門民主化的進程中，新興社團發揮了重要的作用。“民生派”所發揮的是間接的催化作用，其議員不但盡力在立法會內爲社會大衆爭取利益，還透過所設立的辦事處，盡力解決低下層市民的民生問題，贏取得社會大衆的普遍贊賞，迫使傳統社團作出積極的回應，使街坊會進行改革，以在民生事務上進行競爭。促使傳統社團更關注社會事務，重視與社會基層的關係，是“民生派”在澳門民主化進程中的一項成就。
　　“民主派”對澳門民主化所發揮的是直接的推動作用。“民主派”主要是通過對政府政策的不斷監督和批評，以產生壓力，促使政府改善其施政。“民主派”議員又努力尋求與其他派係議員的合作，以加強立法會監督政府的力量。“民主派”的政治性組織，新澳門學社對“民主派”議員發揮了策援的功能。除在議會外協助批評政府施政外，還作爲資料搜集者和分析者，爲“民主派”議員提供議政所需的材料。此外，新澳門學社還發揮對會員施行公民教育的功能，有助於培養民主力量。
　　新澳門學社具有正規的政治組織形式，有發展成爲政黨的可能。事實上其負責人之一的吳國昌亦承認他們正以此爲目標。這樣做雖然無助於改變傳統社團的壟斷地位，但可促使其作出相同的行動，有利於順利接掌澳門在1999年後的管治權力。（113）如果傳統社團眞的成立政黨，則其他政治勢力亦會爭相仿效，到時將掀起政黨化熱潮，對澳門民主發展很有利。
　　但澳門民主化的進展其實是荊棘滿途的。現行政制以至1999年後的政制都使民主的發展受到限制，不能有重大突破。中、葡兩國政府對澳門問題的共識使澳門政制發生變化的機會很微，仍然會維持“行政主導”的政制模式。立法會和總督所產生的默契，致力維持立法會內現有的政治均衡，使新興力量只能靠自己去壯大。立法會事事避免挑戰總督權威，亦造成民主發展的限制。
　　澳門的民主化能否繼續進行，最終要視乎中國政府對澳門的政策會否改變。依照現時情況推斷，社會既未出現不穩定的因素，經濟仍然繼續發展，爲了保持社會穩定，有限度的澳門民主化是可以被接受的。
　　傳統社團的壟斷性地位是造成澳門民主化不能正常發展的一大障礙，使民主程序受到操縱而產生非民主的結果。但只要中產階級的力量不斷壯大，加上公民意識的醒覺及政治參與的意願轉趨熱烈，能夠獨立思考的人大大增加，就算擁有大量的“鐵票”，也未必能控制選舉的結果。因此，新興社團應繼續努力去推動澳門的公民教育，向市民灌輸正確的民主概念和價值觀，這亦是促進澳門民主化的主要方法
注釋：
①見李彭廣“淺論香港政治團體的發展”，《香港政治團體剪影》，香港堅地城明愛社區中心，1993年，頁1。
②立法會選舉法第20條規定，候選人必須由公民團體或提名委員會提名，並以其名義參選
③根據澳門《自由集會結社法》規定，成立社團，只需將其組織及章程刊登於《澳門政府公報》及當地一份報紙，並將有關組織及章程連同刊登章程的《澳門政府公報》呈交身份證明司備案後，憑所發收據即可取得法人資格。
　　見黃漢強、吳志良主編《澳門總覽》，澳門基金會，1994年，頁353至354（社會篇）。
④在1988年第四屆立法會選舉，何思謙將其姓名加在其參選團體中（何思謙友誼協進會），作爲號召，結果該組得票率爲各組之冠。其後立法會於1991年修改法例，禁止提名委員會使用專有名字。見《立法會選舉法》第二十條。在1992年第五屆立法會選舉，汪長南搶先以“民主民生”作爲號召，在尚未提交候選人名單便先報上“澳門民主民生協進會”的名稱和組成人員名單，防止其他團體採用同一名稱。見《華僑報》，1992年7月15日，讀者來論。
⑤見《華僑報》，1992年9月3日。
⑥見《華僑報》，1992年9月4日。
（7）吳國昌將澳門政治勢力分爲A、B、CD、O等五個系統。見吳國昌，“澳門社會力量簡列（上）”，《資訊傳眞》，1991年2月，頁4至5；吳國昌“澳門社
　　會力量簡列（下）”，湯家耀主編《資訊傳眞》，1991年3月，頁4至5。
（8）見湯家耀“民主派對傳統社團分析、策略和前景（上）”，《資訊傳眞》，1991 年7月，頁7。
（9）見餘振、劉伯龍等《澳門華人政治文化》，澳門基金會，1993年，頁72至73；
　　及見吳國昌《民主派》，香港青文書屋，1990年，頁131至132。
（10）見吳國昌《民主派》，香港青文書屋，1990年，頁136。
（11）見《工聯總會成立四十週年紀念特刊》，1990年，頁33。
（12）澳門共分七個堂區，除兩個屬離島外，其餘分別爲聖安多尼堂、望德堂、風順堂、大堂和花地瑪堂。
（13）見盧漢豪“無神論與有神論的對立與共處”，《濠鏡》總第三期，1988年4月，頁34。
（14）見陳欣欣《澳門發展現況》，香港廣角鏡，1993年，頁83。
（15）見兩組的競選宣傳小冊子。其中友誼協進會的第一至第五名候選人均爲天主教徒，民主新澳門的第一候選人爲天主教徒，第二候選人爲基督教徒。
（16）見施白蒂“澳門上生：一個身份的問題”，《澳門研究》第一期，1993年10 月，頁128。
（17）魏美昌“迅速變革社會中的多元主義：兼論澳門的政治法律改革”，《濠鏡》總第8期，1991年4月，頁10。
（18）中產階級主要是指處於社會上、下階層之間的羣體，他們在意識形態上崇尚工作、勤奮、誠實、平等、民主、和平、自由、重法紀、講究個人修養，反對暴力行爲等價值規範，並以核心家庭模式爲典範，亦較重視閑餘生活的享受。他們大都是專業人士、白領人員或技術性勞工，有一定的教育程度及固定的收入。參閱注（18），頁79至80。
（19）如華年達和艾維斯是親社會黨的，安娜彼莉絲最初時親社會黨，其後親社會民主黨。見富權“第四屆立法會的葡人政治平衡”，《市民日報》，1988年10月31日。
（20）同注（10），頁141。
（21）同注（14）。
（22）同注（14），頁86。
（23）何思謙第四屆立法會選舉時被譽爲“民主派”，但可能是他爲獨立於傳統社團的新興力量，平時敢於爲市民說話，再加上他當時與香港“民主派”議員如司徒華、李汝大等關係密切，因而使社會人士誤認他爲“民主派”。見秦西行“無派的民主與有派的緘默”，《澳門論壇週報》，1988年10月15日。至於他以民生爲基礎的言論，見《華僑報》，1992年9月8日。
（24）同注（14），頁86至87。
（25）同上注。
（26）很多澳門的主要工程，如山頂醫院擴建、垃圾焚化鑪、新大橋、機場等都有葡國公司參與。
（27）同注（14），頁81。
（28）見葉明德“香港之民主化”，《問題與研究》，第31卷第6期，1992年6月，頁1至2。
（29）同注（10），頁133。
（30）見黃鴻釗《澳門史》，香港商務印書館，1987年，頁200。
（31）見餘振、劉伯龍等《澳門華人政治文化》，澳門基金會，1993年，頁74。
（32）見李炳時《1976－1984年澳門立法會與執行權之間關係的危機》（碩士論文），1986年12月，頁7。參閱頁41之附錄（一）。
（33）同注（32）。
（34）同注（32）。
（35）同注（32），頁30。
（36）同注（32），頁10。
（37）參閱1976年《澳門組織章程》第25條。同注（32），頁43。
（38）見表1。
（39）見富權“第四屆立法會選舉雜談”，《市民日報》，1988年9月29日。參閱表1。
（40）見Lo Shiu－Hing'“Political Mobilization in Macau：The 1992 Legislative Assembly Elections”，Issues Studies，Vol 29 No.5，Taipei：Institue of International Relations，1993，p.90（footnote）。
（41）見表1。
（42）文戈“直選後檢討”，《市民日報》，1988年10月11日。
（43）見《澳門日報》，1988年10月10日。
（44）見1990年修訂後之《澳門組織章程》第21條。
（45）同注（28），頁94。（46）見表1。
（47）同注（28），頁88至89。陳錫僑在1991年中期補選雖未獲“民生派”支持，但其後在1992年第五屆立法會選舉中是何思謙組的候選人之一，可見他和“民生派”關係密切。
（48）同注（31），頁89（表5.1）。
（49）同注（31），頁88至89。
（50）見餘振“澳門的選舉制度與1992年立法會直選”，餘振編《澳門：超越九九》，香港廣角鏡，頁42。
（51）見表1。
（52）同注（50），頁43（表1）。
（53）曹其眞和崔耀本來打算參加立法會的間接選舉，但由於傳統社團已將兩間選議席名額分配給土生葡人，遂改而參加直選。見《華僑報》，1992年8月4日及5日（讀者來論）。
（54）見《華僑報》，1992年9月6日。
（55）同注（31），頁37，116，117及132。
（56）同注（32），頁3。
（57）同注（32），頁17。
（58）見《華僑報》，1984年3月14日。
（59）見《市民日報》，1988年8月4日。
（60）同上注。
（61）同注（42）。
（62）見《澳門論壇週報》，1988年10月11日。
（63）見《澳門政府90年刊》，澳門行政暨公職司，1990年，頁74。
（64）見《華僑報》，1993年5月24日。
（65）同注（31），頁36。
（66）同注（31），頁72至73。
（67）參閱吳國昌“從ADO模型分析直選縱論大勢（上）”，湯家耀主編《資訊傳眞》第22期，1992年10月，頁2。
（68）見《澳門日報》，1992年9月7日。
（69）同注（40），頁101。
（70）同注①百1至2（71）見黃康顯“政治的隱形客與變形體：評香港的所謂政黨”，《香港政治團體剪影》，香港堅尼地城明愛社區中心，1993年，頁5。
（72）見翔翔“專訪新任立法會議員吳國昌”，湯家耀主編《資訊傳眞》第23期，1992年11月百5
（73）同上注。
（74）見《新澳門》第四期，1994年2月，頁8。
（75）同注（72）。
（76）參閱吳國昌“促進民生、監督政府：各派議員檢閱”，湯家耀主編《資訊傳眞》
　　第25期，1993年1月，頁2，及《新澳門》第四期，1994年2月，頁4。
（77）同注（74），頁10。
（78）同注（72）。
（79）同注（74），頁4。
（80）見吳國昌“促進民生、監督政府，各派議員檢閱”，湯家耀主編《資訊傳眞》第25期，1993年1月，頁2。
（81）見《新澳門學社特刊》，1992年，頁9至31，及《新澳門》第四期，1994年2月，頁8。
（82）同注（80），頁2至3。
（83）同注（74），頁4。
（84）同注（74），頁2。
（85）同注（74），頁3。
（86）同注（74），頁10。
（87）同注（74），頁8。
（88）見《新澳門學社特刊》，1992年，頁38至39，及《華僑報》，1993年5月22 日，10月11日，和1994年3月13日。
（89）見《新澳門》第三期，1993年10月，頁9。
（90）見雷競旋《香港政治與政制初探》，香港商務，1987年，頁19。
（91）同注（31），頁70至71。
（92）見趙理海“澳門問題的回顧與前瞻”，黃炳坤編《一國兩制法律問題面面觀》，香港三聯，1989年，頁39。
（93）見《華僑報》，1984年3月6日。
（94）見《華僑報》，1992年4月8日。（95）見《華僑報》，1993年7月23日。
（96）見《華僑報》，1994年4月13日。
（97）同注（90），頁13。
（98）同注（90），頁15。
（99）同注（31），頁56至57。
（100）見《澳門特別行政區基本法》第47條。
（101）《澳門特別行政區基本法》第67條規定立法會是立法機關，但有關行政長官職權部份並無規定其有立法權。
（102）見《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，澳門基本法諮詢委員會，1993年4月，頁44至45。
（103）見《澳門特別行政區基本法》第34條。
（104）見《澳門特別行政區基本法》第37條。
（105）見《澳門特別行政區基本法》第47條及143條。
（106）見富權“國內物價失控，澳門民心失控?”，《市民日報》，1988年10月13 日。
（107）同注（40），頁102。
（108）同注（40），頁98至99。
（109）同注（40），頁100至101。
（110）同注（40），頁102。
（111）同上注。
（112）同注（40），頁101至102。
（113）1994年1月27日對吳國昌的訪問。吳國昌認爲以現時傳統社團的鬆散組合，在接管澳門政府權力後，由於未有協調各方利益的機制，可能會出現混亂局面。