第十一章 特别行政區的立法機關
在香港、澳門特别行政區中，兩部基本法都規定應分别設立立法會，作爲兩地的立法機關。立法機關，是有權制定、修改、廢除法律的權力機關。在香港和澳門特别行政區，行使特别行政區立法權的機關，分别是香港和澳門特别行政區的立法會。
作爲特别行政區的立法機關，香港與澳門特别行政區立法會在法律地位上與香港現有的立法局、澳門現在的立法會有較大的區别。香港的立法局在法律地位上是港督的立法諮詢機構，而香港特别行政區的立法會是香港特别行政區的立法機關。兩者在性質和地位上的區别是顯而易見的。在澳門現行制度下，澳門的立法會在憲制上是澳門的立法機關，這是澳葡政府的立法會與港英政府的立法局最大的區别。但澳門現行的立法會，卻不是澳門唯一的立法機關，在憲制上，澳門本地的立法權由立法會和澳督共同行使，因而澳門現在的立法會在法律地位上，也無法與澳門特别行政區立法會相比。香港、澳門特别行政區立法會都是特别行政區的立法機關。
從行使立法權的範圍來看，香港、澳門特别行政區立法機關有權就高度自治權範圍內的所有事項自行立法。在現行制度下，英國、葡萄牙都有相當一部分法律引伸適用於香港、澳門。例如，按照《澳門組織章程》和《葡萄牙共和國憲法》，有關司法機關組織及權限的法律；有關國家保密制度的法律等，澳門立法會均無權制定。有關的法律，如《澳門司法組織綱要法》、《葡萄牙保密法》等，均由葡萄牙國會制定並引伸適用於澳門。在未來的澳門特别行政區內，這些都屬於高度自治權範圍內的事務，完全由澳門特别行政區立法會自行立法予以規定。由此看來，立法會不僅僅是香港、澳門兩地唯一的立法機關，而且是行使高度自治權的立法機關。
第一節 立法機關的產生
立法機關的產生，是指組成香港、澳門特别行政區立法會的立法議員的產生方式。在現行制度下，香港、澳門的立法局或立法會，其議員的產生不外乎通過直接選舉、間接選舉和委任的方式產生。根據中英、中葡聯合聲明規定的原有制度不變的原則，香港、澳門特别行政區立法會的產生方式，原則上就包括了上述三種方式。
一 立法議員的條件和資格
具備什麼條件可以擔任香港或澳門特别行政區立法會議員，兩部基本法分别作了原則規定。所不同的是，澳門基本法對擔任立法會議員者所規定的要求較低，即“澳門特别行政區立法會議員由澳門特别行政區永久性居民擔任”。但香港基本法第67條規定的擔任立法會議員的要求較澳門基本法的上述要求爲高，即“香港特别行政區立法會由在外國無居留權的香港特别行政區永久性居民中的中國公民組成。但非中國籍的香港特别行政區永久性居民和在外國有居留權的香港特别行政區永久性居民也可以當選爲香港特别行政區立法會議員，其所佔比例不得超過立法會全體議員的百分之一十”
無論是在香港還是在澳門特别行政區，擔任立法會議員者必須是香港或澳門特别行政區的永久性居民，這是擔任兩地立法會議員的最低要求。這是由於香港或澳門特别行政區立法機關必須由當地人即永久性居民組成，只有永久性居民才享有香港或澳門特别行政區的選舉權和被選舉權。
澳門基本法第68條規定，擔任澳門特别行政區立法會議員者，僅需具備澳門特别行政區永久性居民的資格。但把香港基本法第67條的規定與之比較，就可見還有一些更高的要求。
第一，香港特别行政區立法會議員原則上應由香港永久性居民中的中國公民擔任。這體現了“港人治港”的原則，因爲佔香港總人口98%以上的“港人”，都是中國籍的香港居民。
第二，非中國籍的香港永久性居民，包括那些具有英國籍或其他外國籍或無國籍的香港永久性居民，以及在外國有居留權的香港永久性居民，也可當選爲香港特别行政區立法會議員。這是由於具備法定條件的外籍和無國籍人士，有資格成爲香港特别行政區的永久性居民。既然是永久性居民，就依法在香港特别行政區享有選舉權和被選舉權。所以，基本法規定外籍人士等可當選爲立法會議員，也是符合香港特别行政區實際情況的。
第三，具有外籍及在外國有居留權者，在香港特别行政區立法會中所佔比例不得超過全體議員的20%。香港特别行政區立法會由60人組成，即具有外籍或在外國有居留權的立法議員人數，不得超過12人。基本法限制外籍人士在香港特别行政區立法會中的人數，既體現了國家主權原則，也與各國通行的做法是一致的。試想，世界上有多少國家的地方議會，允許外籍人士擔任立法議員呢?
澳門基本法對立法會議員的任職資格，沒有限制外籍人士，特别是沒有“在外國無居留權”的限制，本書第十一章“宣誓效忠”一節中已有說明。
二 立法會的組成和產生辦法
立法會是特別行政區的立法機關。立法會由立法議員組成，立法會的產生辦法，具體說來就是立法會議員的產生辦法，比較起來，香港與澳門特別行政區立法會的組成及產生辦法有下列幾方面的不同。
1.在立法會的組成方面，香港立法會議員的人數，較澳門立法會議員多。香港特別行政區立法會每屆60人組成，且議員的人數前三屆保持不變。澳門特別行政區立法會的人數較少，前三屆議員的人數並不固定，逐屆有所增加。在現行制度下，香港立法局有議員60人，澳門立法會由23位議員組成。考慮到澳門未來的發展，在立法會組成方面，基本法允許澳門立法會議員的人數逐屆增加一些，即由第一屆的23人，增加爲第2屆的27人，第3屆的29 人。
2.在立法會產生方式方面，香港與澳門基本法的規定有相同之處，也有所不同。
首先，兩部基本法都規定兩地的立法會均有一部分議員由直接選舉辦法選舉產生。澳門基本法規定第二、三屆澳門立法會分別有10和12位議員由直接選舉產生。香港基本法規定第二、三屆香港立法會分別有24和30位立法議員由直接選舉產生，即由選民直接投票選出立法會議員。
其次，兩部基本法都規定兩地立法會有經間接選舉產生的立法會議員。即選民不是直接投票選出立法會議員，而是投票選出選舉人或代表，由他們投票選出立法會議員。按照香港基本法附件三規定，香港立法會第二、三屆分別各有30位立法會議員須經由“功能團體”選舉產生。“功能團體”，也稱“功能組別”，即由其代表一個職業和專業界。在現行制度下，香港共有15個法定的功能團體，包括商界；工業界；金融及金融服務界；勞工界；醫學衛生界；工程、建築、測量及都市規劃界，各自推選兩名立法議員；社會服務界，教育界，法律界，會計界，地產及建築界，旅遊界，市政局，區域市政局以及新界鄉議局各自選出一名立法議員。這樣，共有21名議員經由功能組別選舉產生。
照澳門基本法附件二規定，澳門的立法會在第二、三屆分別有10位經間接選舉產生的議員。在澳門現行制度下，澳門立法會有8位議員經由間接選舉產生。其中從僱主利益團體選出4位；從勞工利益團體中選出2位；從專業利益團體，慈善、文化教育和體育團體中各選出一位立法議員。從這四個專業團體中選出的8位立法議員，就是間接選舉產生的立法會議員。這種選舉方式，與香港經功能團體選舉產生議員的方式是相同的。
第三，香港基本法附件二規定，第二屆立法會議員中有6人系由選舉委員會選舉產生。所謂“選舉委員會”，就是由800位各界人士組成的選舉行政長官的委員會，由其推選6位立法會議員。
澳門基本法沒有經由選舉委員會產生的議員，保規定澳門立法會要保留少數委任議席，即澳門特別行政區行政長官有權委任7位議員參加立法會的工作。澳門基本法規定保留委任議席，符合中葡聯合聲明中“立法機關多數成員通過選舉產生”的規定，即聯合聲明就明確了要保留少數委任議席。保留委任議席，符合和順應了澳門社會的實際和需要，有助於平衡和照顧澳門社會各界的利益，特別是照顧葡萄牙後裔居民的利益。在澳門立法會中保留委任議席，絕不是中方害怕直選或者立法會的產生不民主。實際上，澳門過去幾屆立法會選舉時，由傳統愛國社團推薦的代表，都取得了立法會直接選舉的多數議席。而澳門總督委任的，基本上都是葡萄牙人或葡萄牙後裔居民。因此，在澳門立法會中保留委任議席更符合澳門社會的實際情況。
從世界各國議會議員的產生辦法來看，由國家元首任命部分議員也是普遍的做法。例如，土耳其共和國參議院中有15名議員由總統指定；馬爾代夫共和國國民議會中有8名議員由總統指定。加拿大參議院的議員，由總督任命，終身任職。印度聯邦院中有12名議員由總統指定。①
兩部基本法附件二對立法會的組成及產生辦法作了原則規定，至於立法會議員的具體產生辦法，則應由香港或澳門特別行政區政府提出並經立法會通過的選舉辦法加以規定。
香港與澳門特別行政區基本法附件二對於特別行政區成立後第二、三屆立法會的組成及產生辦法作了規定。至於第四屆及以後各屆立法會的組成及產生辦法，可以同於第三屆，也可對附件二規定的立法會的組成和產生辦法作出修改。但如要修改，必須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會備案。
第二節 立法機關的職權
香港、澳門特別行政區立法會，作爲兩地行使立法權的立法機關，依照基本法的規定，有權制定、修改、廢除在香港或澳門特別行政區實施的法律。香港、澳門特別行政區立法會在行使立法權時，在立法的內容上，必須符合基本法的各項規定，對於高度自治權範圍內的事項，特別行政區有權自行立法予以規限或調整。對於高度自治權範圍之外的事務，香港、澳門特別行政區立法會無權自行立法，必須依據有關的全國性法律，制定相應的法律。在立法程序上，還必須符合基本法及特別行政區法律規定的立法程序。
按照兩部基本法的規定，香港、澳門特別行政區立法會有權行使下列權力：
一 在制定法律方面
香港、澳門特別行政區立法會，作爲特別行政區的立法機關，有權制定、修改、廢除在香港或澳門特別行政區實施的法律；澳門特別行政區立法會，還有權暫停實施澳門特別行政區的法律。
按照基本法的規定，香港、澳門特別行政區在中央人民政府的授權下，享有高度自治權。體現在立法權行使方面，凡是香港、澳門特別行政區自治權範圍內的事務，香港、澳門特別行政區立法會都有權自行立法予以規定。如果香港、澳門特別行政區權限範圍內的事務，沒有法律予以調整時，特別行政區立法會就有權制定法律予以規範和調整；如果已有的法律不符合基本法的規定或不能適應實際的需要，香港或澳門特別行政區立法會就有權對已有的法律予以修改，使之符合基本法的規定或符合實際的需要；如果已有的法律完全無法適應實際的需要，或已有的法律已完成其使命，香港或澳門特別行政區立法會就有權決定將之廢除。因此，制定、修改、廢除在香港、澳門特別行政區實施的法律，就是特別行政區立法機關行使特別行政區立法權的重要體現。這也表明香港、澳門特別行政區立法會是名符其實的和唯一的立法機關。
在香港現行制度下，香港的立法局不能算是香港的立法機關，因爲其法律地位和職權根本不能與未來香港特別行政區立法會相比。
在現行制度下，澳門的立法會儘管算得上是澳門的立法機關，但也不是澳門唯一的立法機關，其立法權限受到了很大的限制。
首先，澳門立法會只能就葡萄牙共和國主權機構專屬立法權之外的事項立法。《澳門組織章程》第31條列舉了16方面的事項可由澳門立法會自行制定法律。但有關確定葡萄牙公民權的取得、喪失和恢復；宣佈戒嚴和緊急狀態；結社和政黨；軍事、國防；法院、檢察院的組織、權限等方面的法律，澳門立法會均無權自行立法。如《澳門司法組織綱要法》就是由葡萄牙國會爲澳門制定並適用於澳門的。
其次，在澳門現行制度下，立法權不由立法會專屬，而是由立法會與澳門總督共同行使。《澳門組織章程》列舉的、可由澳門自行立法的16項事務中，只有7項是專屬澳門立法會的，包括稅務、貨幣及度量衡、行政區劃的劃分、地方行政法律制度等必須由立法會行使立法權。其他諸如人的身份及能力；權利、自由及保障；罪行、刑罰；公用徵用制度等，都由立法會和總督共同行使立法權。即立法會與總督均有權就這些方面的事務，制定法律或法令予以調整。一旦立法會已就某個事項制定法律。總督也就不會就同一事項另外制定法令。反之亦然。
通過上述比較，就可看到澳門特別行政區立法會在制定法律方面，享有和行使的權力，遠遠大於澳門現行立法會所擁有的權力。香港特別行政區立法會行使的立法權，更是港英政府立法局所不可比擬的。
除了制定、修改、廢除法律外，澳門基本法還規定澳門立法會有權暫停實施法律，顯示澳門立法會在行使立法權方面有較大的權力。
根據《澳門組織章程》，對總督制定的法令，在多數情況下，立法會有權決定是否予以追認。當總督頒佈一個法令後，在當年澳門立法會的前五次會議內，如果無立法議員在會上提及該法令有何不妥，該法令就可繼續實施。但如果有6位以上的議員請求立法會辯論是否追認該法令，立法會就得經過追認程序，決定該法令的命運。如果立法會經辯論表決拒絕追認該法令，該法令就立即失效。如果立法會決定對該法令作出修改後再予追認，在新的法令頒佈前，原來的法令仍然有效。如果立法會有三分之二的議員同意在該法令修改期間，應中止該法令的實施，該法令就會予以暫停實施。
因此，基本法規定澳門特別行政區立法會有權暫停實施法律，是借鑒了澳門現行的制度。但未來的特別行政區立法會如何暫停實施法律，特別是屆時已由立法會單獨行使立法權時，應如何暫停實施法律的問題，就應由澳門特別行政區立法會決定。
二 在財政、稅收方面
香港、澳門特別行政區立法會有權審核、通過政府提出的財政預算案；有權批准和決定特別行政區的稅收。此外，香港基本法還規定香港立法會有權批准公共開支；澳門基本法規定澳門立法會有權審議政府提出的預算執行情況的報告；有權批准政府承擔的債務。②
“預算”，是指政府在一定時期內，根據施政方針和計劃而預定的支出與收入的一攬子方案。在香港現行制度下，香港政府的財政預算案，通常都要提交香港立法局審議通過，經港督批准後成爲正式法案。但在澳門現行制度下，財政預算案無需由澳門立法會批准。財政決算，僅提交立法會省覽過目。這是香港立法局、澳門立法會在決定財政預算案方面的差別。至於在決定稅收方面，兩地的有關法律都須立法局或立法會通過。
與香港基本法規定不同的是，澳門基本法還規定澳門立法會有權批准政府承擔的債務，有權審議政府提出的預算執行情況的報告，但香港基本法卻無此規定。這是由於《澳門組織章程》第30 條規定，立法會有權核准總督按照法律規定借入或借出款項，進行其他信用活動。基本法參照澳門的現行作法，規定了以政府名義對外承擔的債務，應由立法會批准。
三 立法會行使的其他職權
香港、澳門特別行政區立法會除行使上述職權外，還享有其他方面的權力，包括：聽取行政長官的施政報告並進行辯論；對政府的工作提出質詢；就公共利益問題進行辯論；接受市民的申訴；傳召有關人士出席作證或提供證據等，已分別在本書的其他章節中予以說明。
第三節 立法機關的立法程序
一 一般法案的通過程序
按照兩部基本法的規定，兩地立法會通過一般的法案、議案，有明顯不同的程序性要求：
在通常情況下，澳門立法會通過法案、議案，即法案議案在表決時，僅需獲立法會全體議員過半數票即爲通過。但香港基本法對政府和議員個人提出的法案、議案，規定了應分開計票表決。
1.政府法案的通過
政府提出的法案，如獲得出席會議的全體議員的過半數票同意，即爲通過。這就是香港基本法附件二規定的立法會通過政府提出的法案的表決程序。“法案”，即法律草案，香港特別行政區政府擬定的法律草案，需提交立法會審議通過。立法會在通過政府提案時，通常僅需出席立法會的全體議員的過半數同意就可通過。香港基本法的這一規定，與澳門基本法規定的法案、議案需由全體議員過半數通過相比，就要容易一些。基本法的這一規定，有助於政府提出的法案獲得順利通過。
2.議員個人議案的通過
香港基本法附件二規定，立法會議員個人提出的法案、議案和對政府法案的修正案，均須分開進行計票表決。計票表決分兩組進行，一組爲功能團體選舉產生的議員，另一組包括分區直選和選舉委員會推選產生的議員。只有分別同時獲得上述兩組出席會議議員的過半數票。議員個人提出的法案、議案及對政府法案的修正案，才能獲得通過。香港基本法的這一規定，是澳門基本法上沒有的。顯而易見，議員個人提出的法案、議案，較難獲得香港特別行政區立法會的通過。
在香港現行制度下，法案通常都由政府提出，議員個人偶爾可提出一些不涉及政府政策，但有利於個人、團體處理某方面事務的法案。政府提出的法案通常都是爲了推行政府的某項政策，因此，基本法規定凡是涉及政府政策的法案，議員在提出前必須經行政長官同意。此外，凡是涉及公共開支、政治體制和政府運作的法案，立法會議員均無權提出。議員個人的法案在提案內容和表決程序上都受到了很大的限制，這大體上沿用了香港現行的立法制度。
香港基本法設計的這種立法體制，其根本出發點還是強調行政與立法的互相配合，行政長官及其政府在提出法案、議案方面，仍起主導作用。香港不是奉行西方式議會民主的國家，也沒有實行英國式的議會至上制度。某一方面的社會勢力，可能通過直選取得立法會的多數直選議席。如果立法與行政互相配合，自然有利於香港特別行政區政制架構的有效運作，有利於促進香港長期的繁榮、穩定。但如果有人希望通過立法會的多數直選議席，實行“立法主導”，那就有違基本法行政與立法互相配合、互相制約的立法意圖。
由於澳門的情況不同於香港，澳門基本法在表決通過法案的規定中，沒有分開計票的規定，無論是政府的法案，還是議員個人提出的法案、議案，均一律以獲全體議員過半數票爲通過。
香港、澳門特別行政區立法會按上述程序通過的任何法案、議案，必須經行政長官簽署、公佈後方能有效。
二 特別法案的通過程序
兩部基本法規定，表決通過一些特別的法案、議案時，須獲得立法會全體議員三分之二多數的同意，具體來說就是：
1.當行政長官將立法會第一次通過的法案發回重議後，立法會如要再次通過該法案時，就需要獲得立法會全體議員三分之二多數票通過。
2.當行政長官因再次拒絕簽署立法會通過的法案而解散立法會後，重選的立法會要迫使行政長官辭職，就必須以三分之二多數票，通過所爭議的原案。
3.對行政長官提出和通過彈劾案，必須由立法會全體議員三分之二多數通過。
4.香港立法議員因刑事犯罪，被判處一個月以上的監禁，如要宣佈該議員喪失資格時，須經立法會出席會議的議員三分之二通過解除其職務；如有議員行爲不檢或違反誓言，須經立法會出席會議的議員三分之二通過譴責，方能宣佈喪失資格。
5.提出基本法修改提案的要件之一，是要經立法會全體議員三分之二多數同意。
6.2007、2009年及以後，香港、澳門特別行政區行政長官、立法會的產生辦法如需修改，須經兩地立法會全體議員三分之二多數通過。
三 其他的程序性規定
1.舉行會議的法定人數
香港、澳門特別行政區立法會舉行會議的法定人數爲不少於全體議員的二分之一。即香港立法會舉行會議，必須要30位以上的立法議員出席；澳門立法會召集會議的法定人數，第一屆不得少於12人；第二屆不得少於14人；第3屆不得少於15人。
2.自行制定議事規則
香港、澳門基本法明確規定，兩地立法會的議事規則，由立法會自行制定。爲此，香港、澳門特別行政區立法會有權自行制定議事規則，如“三讀”通過法案、議案的辦法或規則等。但兩地立法機關自行制定的議事規則，不得與基本法的各項規定相抵觸。特別是不得與基本法中有關提出法案、議案及表決通過法案、議案的規則相抵觸。
3.法案的生效條件
按照基本法規定，香港、澳門特別行政區立法會通過的法案，必須經過兩地行政長官簽署，並由其公布後才能正式生效。
第四節 立法會主席及議員的權利和義務
一 立法會主席及任職資格
在立法會的組織方面，香港、澳門特別行政區立法會都設有主席的職位。與香港不同的是，澳門特別行政區立法會還設有副主席的職位，以便在立法會主席缺席時代理主席的職務。兩部基本法有此不同規定，主要是澳葡政府的立法會就設有副主席的職位。《澳門組織章程》第21條第2款規定，立法會設主席及副主席各一名。澳門基本法參照澳門的現行做法，在基本法第72條規定了澳門特別行政區立法會設主席、副主席各一人。
香港的情況不同於澳門，香港總督長期來都擔任立法局主席，主持香港立法局的工作。過去，香港立法局並無副主席的設置，直到1991年10月，香港立法局才設立了副主席的職位，香港總督才委任了一位立法局議員擔任立法局副主席。但1993年初，香港總督不再擔任立法局主席。立法局主席職位，由副主席接任，副主席的職位也不再設立了。既然在香港基本法通過之時，香港立法局並無副主席的設置，香港基本法也就沒有規定香港特別行政區立法會應設立副主席的職位。
香港、澳門特別行政區立法會主席、副主席，是特別行政區立法機關的代表，依法行使法定的權力，具有重要的地位。爲此，兩部基本法對立法會主席(副主席)的任職資格作了規定。由於港、澳兩地不同的情況，兩部基本法有關立法會主席(副主席)的任職資格也有不同的規定。
從相同的規定來看，兩地立法會主席都必須是香港或澳門特別行政區永久性居民中的中國公民。基本法規定主要官員必須由永久性居民中的中國公民擔任，立法會主席的法律地位顯然不在“主要官員”之下。例如，澳門現任立法會主席在官方的禮儀排名中，地位僅次於澳門總督。因此，立法會主席由中國公民擔任是必要的。
從不同的規定來看，香港基本法第71條規定擔任立法會主席者，還不得具有外國的居留權，即不得持有外國護照。但澳門基本法第72條在規定立法會主席、副主席的任職資格時，並沒有進一步要求立法會主席、副主席不得具有外國的居留權。澳門基本法在第102條規定立法會主席在就職時應宣誓效忠中華人民共和國。
此外，在立法會主席的任職年齡、居港或居澳年期方面，兩部基本法也有不同的規定。香港基本法規定擔任立法會主席，必須年滿40周歲，在港通常居住連續滿20年。澳門基本法規定擔任澳門特別行政區立法會主席、副主席者，只需在澳門通常居住連續滿15年，更無年齡的要求或限制。兩部基本法之所以規定立法會主席(副主席)有居港、居澳年期的要求，主要在於限制內地定居香港、澳門的人士出任立法會主席(副主席)。因爲外籍人士完全無資格出任此職位，限制的主要對象就十分明顯。
二 立法會主席的產生辦法
香港基本法第71條規定：“香港特別行政區立法會主席由立法會議員互選產生。”
澳門基本法第72條規定：“澳門特別行政區立法會設主席、副主席各一人。主席、副主席由立法會議員互選產生。”
兩部基本法的上述規定，表明兩地立法會主席(副主席)均由選舉產生。選舉在立法會議員中進行，符合法定要求的議員，都有資格被提名或被選舉爲立法會主席(副主席)。選舉立法會主席(副主席)的具體辦法，應當由立法會章程或有關的法律規定。
《澳門組織章程》第21條第2款規定：“立法會設主席、副主席各一名，由在秘密投票的互選方式中獲得多數票的議員出任。”從1976年澳門立法會成立以來，澳門立法會主席、副主席均依法由選舉產生。
英國早在1843年就在香港設立了立法局。從1844年1月香港立法局正式運作至1993年，香港立法局主席一直由英國女正任命，立法局主席歷來由香港總督擔任。直到1993年，香港總督才不再擔任立法局主席，但立法局主席，仍由港督委任。未來香港特別行政區立法會主席由議員選舉產生，較香港現行制度無疑是有很大的變化。
三 立法會主席的權力
按照基本法規定，兩地立法會主席依法應當行使一定的權力，特別是程序性的權力，包括立法會主席負責主持立法會會議；決定立決會會議的議程、立法會的開會日期；決定召開特別會議和緊急會議等。
從基本法的規定來看，立法會的特別會議是指立法會在休會期間爲處理和解決某一方面事項而特別召集的會議。立法會的緊急會議是在立法會會期之內就必須處理的緊急事項召開的會議。
兩部基本法關於立法會主席職權的規定，在下述三方面有所不同：
1.決定立法會的議程
香港基本法第72條第2款規定，政府提出的議案須優先列入議程。即立法會必須優先討論或審議政府提出的議案，這是無條件的。在一個立法年度中，只有將政府提出的議案優先審議完後，才能討論議員個人提出的議案。
澳門基本法第74條第2款規定，立法會主席在決定議程時，可應行政長官的要求將政府提出的議案優先列入議程。即政府提出的議案並非必須優先列入議程，只有在行政長官提出要求時，立法會主席才必須將政府提出的議案優先列入議程。這也是澳門現行的實際做法。按照《葡萄牙共和國憲法》第179條第2款規定：“政府得要求優先處理急需解決，而涉及國家利益之事宜。”
香港、澳門基本法的上述不同規定，不僅僅是程度的差別，而是立法程序的重大不同。究其原因，主要在於香港、澳門現行制度下，兩地立法議員提出法案、議案的權力有很大的不同。
在香港，所有提交立法局審議的法案，通常都由港府律政司草擬並經行政局同意後，由立法局官守議員提交立法局審議。由於政府提出的法案直接體現了政府擬將推行的施政方針和政策，通常都優先列入立法議程並較易獲得通過。同時，香港現行立法制度，對議員個人的提案權作了嚴格限制，香港立法議員只能提出一些非政策性的私人法案，這些法案，既不涉及政府的政策，也不增加或減少政府的稅收和公幣的支出。私人法案主要是涉及某些非官方的社團機構或某些個人的權利或利益的議案，並不涉及普遍的權利義務。香港實行的這一制度，從憲制淵源來看，是沿用了英國議會公、私議案的制度。公議案涉及政府政策，在全國範圍內有效，由英國內閣提出。私議案由議員個人提出。
在澳門現行制度下，立法會議員在法律上有權提出任何法案或議案，不受“私人法案”的限制。儘管在實際上，政府提出的法案還是優先獲得通過。如在1993至1994立法年度中，澳門政府向立法會提交了7個法案，有5個獲得通過；立法議員個人向立法會提交了11個法案，但只有三個獲得通過。③由於澳門立法會提出法案、議案的現行做法與香港有較大的區別，因而兩部基本法在立法會主席決定議程方面，也就有一些不同的規定。
2.決定立法會的會期
香港基本法第72條第3款規定立法會主席有權決定開會時間；澳門基本法第74條第3款規定立法會主席有權決定開會日期。“開會日期”，既包括了開會的時間，也包括立法會會議在何日舉行以及立法會的會期。
3.決定召開緊急會議
按照澳門基本法第74條第5款的規定，立法會主席有權決定在任何時候召開立法會的緊急會議，同時也有權應行政長官的要求召開緊急會議。香港基本法第72條第5款只規定了立法會主席有權應行政長官的要求召開緊急會議，並未規定立法會主席有權決定召開緊急會議。
四 立法議員的權利
香港與澳門特別行政區立法會，依法行使特別行政區的立法權。爲了保證立法會議員依法行使權力，基本法規定立法議員在任職期間享有下列權利。
1.言論免責權
兩部基本法都規定立法會議員在立法會會議上的發言不受法律追究，這就確立了立法議員的“言論免責權”。這不僅有利於維護議員的言論自由權，也有利於議員更好地履行職責。澳門基本法第79條還進一步規定，議員在立法會會議上的表決也不受法律追究，這就使澳門特別行政區立法會議員享有的“言論免責權”更加全面。
2.人身豁免權
香港與澳門特別行政區立法會議員的人身受法律保障。香港基本法第78條規定：“香港特別行政區立法會議員在出席會議時和赴會途中不受逮捕。”澳門基本法第80條規定：“澳門特別行政區立法會議員非經立法會許可不受逮捕，但現行犯不在此限。”兩部基本法對保障議員的人身自由和安全作了不同的規定，比較起來，澳門基本法給予了立法議員更有利的保護。除非現行犯或得到澳門特別行政區立法會的同意，立法會議員不受任何機關和個人的逮捕。這就不僅限於在立法會會議或赴會途中不受逮捕。
澳門基本法作出的上述規定，與澳門現行的做法是一致的。《澳門組織章程》第26條第2款規定：“未經立法會許可，任何議員不得遭受逮捕、羈押或監禁，但如其罪系屬重刑罰或同等刑罰，且系現行犯時，則不在此限。”《葡萄牙共和國憲法》第160條第2款也規定：“未經議會許可，任何議員不得遭受拘留或拘禁，但如屬可被處超逾3年徒刑之犯罪且系現行犯，不在此限。”
3.質詢權
澳門基本法第76條規定：“澳門特別行政區立法會議員有權依照法定程序對政府的工作提出質詢。”這就明確了立法會議員對政府的工作有提出質詢的權利。即立法會議員有權以書面或口頭的方式，就某一方面的事務，向政府提出問題，並要求回答。質詢是議員享有和行使的一種權利，也是對政府工作實行監督的方式之一。
值得注意的是，香港基本法第73條第5款把對政府的工作提出質詢，作爲香港特別行政區立法會的職權。澳門基本法規定質詢是議員的權利，在於強調質詢只能以議員個人身份提出，而不能以立法會決議的形式提出，立法會對議員的質詢也不進行表決。因爲基本法並沒在賦予立法會對特別行政區政府進行信任或不信任投票的權力。按照各國通常的做法，質詢都是議員個人的權利，而不是議會的權力。
4.立法提案權
按照兩部基本法的規定，香港、澳門特別行政區立法會議員有權依照法律和法定程序，提出法案和議案。不過，兩部基本法對立法議員的立法提案權作了嚴格限制。即凡不涉及公共開支、政治體制或政府運作的議案，可由立法會議員個別或聯合提出。凡涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。④
兩部基本法的上述規定，強調了提出法案、議案主要是政府的權力。一方面，這符合香港、澳門的實際情況。如前所述，在香港現行制度下，立法議員只能提出不涉及增減公共收支的私人法案。《王室訓令》第24條對此有明確規定：“立法局議員有資格在立法局會議上提出問題，並按照規例進行辯論。關係到皇室在本殖民地收益之條例、投票、決議及問題，應由總督或總督允許或指定之人提出。”在澳門，立法會議員的提案雖不受限制，但澳門立法會討論通過的大多數法案、議案，都是由政府提出的。
從另一方面看，基本法的規定也符合世界各國的通常做法。“許多國家規定，議員不能提出有關財政方面的法律草案，如阿根廷、澳大利亞、奧地利、加拿大、法國、意大利、馬來西亞、西班牙、英國等均有此規定。”⑤《葡萄牙共和國憲法》第170條第2款也規定：“議員、議會黨團及區立法議會，不得提出涉及在所處經濟年度內增加預算所規定之國家開支、或減低國家收入等之法律草案、法律提案或修改建議。”⑥
5.立法議員資格的喪失
香港與澳門特別行政區立法會議員，經選舉或委任擔負特別行政區立法工作。必須具備一定的資格或條件。如果立法議員自身的情況發生變化，可能影響其任職資格時，兩地爲了保證立法會的正常運作，維護特別行政區立法機關的良好形象，香港基本法第79條，澳門基本法第81條分別規定了兩地立法會議員喪失資格的情況：
(1)因嚴重疾病或其他原因(情況)無力履行職務
立法會議員身患嚴重疾病，應當是致使其長期不能履行職務的任何疾病。判斷的標準，一方面是根據醫學鑒定結論，另一方面，就是看某立法議員患病後是否長期不能參加立法會會議。如屬因病長期不能視事，無法履行議員的權利，特別行政區立法會就應當考慮該議員的資格問題。至於其他導致議員不能履行職務的原因或情況，應當由特別行政區立法會另行規定或視情況自行處理。
(2)擔任不宜由立法議員兼任的職務
香港基本法第79條第4款規定，接受政府委任出任公務人員的立法議員，不能再擔任立法會議員。這體現了行政與立法分工負責各司其職的原則。澳門基本法第81條第2款的要求更嚴，即立法會議員不得擔任法律規定不得兼任的職務。立法會議員在任職期間不得兼任何種職務，應由澳門特別行政區法律作出規定。在現行制度下，澳門立法會議員不得擔任政務司等職務，不得兼任諮詢會委員。
(3)缺席立法會會議
香港基本法第79條第2款規定，立法議員未得到立法會主席的同意，連續3個月不出席會議而無合理解釋的，就應被宣佈喪失其議員資格。澳門基本法第81條第3款規定，立法議員未得到立法會主席同意，連續5次或間斷15次缺席會議而無合理解釋，經立法會決定，即喪失其議員資格。澳門基本法的規定主要是參考了澳門現行的制度，因而與香港基本法有不同的規定。《澳門組織章程》第29條第1款規定，立法議員“無充分理由連續5次或間斷15次會議缺席”，就應當喪失議員資格。
(4)從事違法犯罪活動
立法議員從事違法犯罪活動，顯然與其身份不相稱。因此，兩部基本法規定，無論在特別行政區內外，一旦犯有刑事罪行，被判處監禁30日或一個月以上，其議員資格就應當喪失。與澳門基本法有所不同的是，香港特別行政區立法議員在此種情況下喪失議員資格，還需經立法會出席會議的議員三分之二通過解除其職務。
(5)行為不檢或違反誓言
接照澳門基本法的規定，立法會議員違反誓言，將由立法會決定喪失其議員資格。香港基本法規定立法議員行爲不檢或違反誓言，經立法會出席會議三分之二通過譴責後，就會被宣佈喪失其議員資格。
除了上述情況外，香港基本法第79條第3、5款分別規定立法會議員有“喪失或放棄香港特別行政區永久性居民的身份”；“破產或經法庭裁定償還債務而不履行”，均應被宣告其喪失議員的資格。
關於喪失或放棄永久性居民的身份問題，基本法沒有具體規定。按香港現行法律規定，只有香港“本土人士”和“華籍居民”才享有不被遞解出境的權利。其他外籍和無國籍居民，如果觸犯特別行政區的法律，有可能被遞解出境。如果某人被遞解出境，其永久性居民身份也就喪失了。至於“放棄”永久性居民身份，應當是指永久性居民移居國外。即不僅取得了外國的居留權，而且到國外定居了。
如果立法議員嚴重觸犯民事法律，被宣告破產或負有大量債務，被法院判決後仍不履行，其議員資格也應喪失。在法律上，破產者的權利通常受到嚴格限制，例如，破產者不能擔任公司的董事。因此，在香港這個商業社會中，規定破產者不宜繼續擔任立法會議員是必要的。
6.議員喪失資格的宣告
如果出現上述議員喪失資格的情況，應由誰宣佈某議員喪失其任職資格，香港基本法第79條規定應由立法會主席宣告。但澳門基本法第81條規定，“經立法會決定，即喪失其立法會議員的資格。”
澳門基本法之所以要作出與香港基本法不同的規定，首先，立法會主席也是立法議員之一，雖經議員選舉擔任立法會主席的工作，但基本法規定的議員喪失資格的情況，同樣適用於立法會主席。其次，如果立法會主席出現喪失議員資格的情況，依法也應被宣佈其喪失議員資格。但法律規定由其本人宣佈自己喪失議員資格，或者不可能，或者不合情理。特別是在立法會主席拒不宣佈自己喪失議員資格的情況下，由立法會作出是否喪失議員資格的決定，就更爲恰當並符合實際。
在起草澳門基本法期間，澳門基本法起草委員、澳門前立法會主席宋玉生先生突然因患重病不能參加基本法的起草工作，後宋先生於1992年4月去世。爲此，有起草委員提出，如果屆時特別行政區立法會主席因嚴重疾病，應喪失其議員資格時，基本法仍規定由立法會主席宣佈，就不太恰當。於是，澳門基本法第81條就有與香港基本法第79條不同的規定。顯然，由於實際中出現的問題，使澳門基本法與香港基本法在宣佈議員喪失資格的問題上，有這麼一個細微但十分重要的差別。
第五節 第一屆特別行政區立法會的產生
一 產生原則
香港和澳門特別行政區第一屆立法會，是我國恢復對香港、澳門行使主權後，在香港、澳門特別行政區成立的首屆立法會。爲此，第一屆立法會的產生必須體現國家主權、平穩過渡的原則。所謂“體現國家主權”，是指在1997年7月1日和1999年12月20 日，中央人民政府分別恢復對香港、澳門行使主權。屆時，港英和澳葡政府必須把香港、澳門交還給中華人民共和國中央人民政府。籌組香港、澳門特別行政區第一屆立法會的工作，應由全國人大設立的香港或澳門特別行政區籌備委員會負責。香港、澳門特別行政區立法會的組成人員，必須符合基本法的各項規定，必須擁護我國對香港、澳門恢復行使主權，擁護基本法。原港英立法局、澳葡立法會的議員，均不能自動成爲第一屆香港、澳門特別行政區立法會的議員。
所謂“平穩過渡”，是指在我國恢復對香港、澳門行使主權時，要努力實現政權的順利交接。只要原香港最後一屆立法局，澳門最後一屆立法會的組成符合香港、澳門基本法的規定，由選舉產生的議員符合基本法的規定，就可以經香港或澳門特別行政區籌備委員會確認後，成爲第一屆立法會的議員。
二 產生辦法
1.立法會組成及產生方式
接照《全國人民代表大會關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》、《全國人民代表大會關於澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定》，兩個特別行政區第一屆立法會在組成及議員產生方式上均有不同。香港第一屆立法會由60人組成，其中直接選舉產生的議員20人；選舉委員會(即爲選舉行政長官設立的一個800人組成的選舉委員會)選舉產生議員10人；功能團體選舉產生議員30人。澳門特別行政區第一屆立法會由23人組成，其中直接選舉產生議員8人；間接選舉議員8人；行政長官委任議員7人。
由上述香港、澳門特別行政區第一屆立法會的組成及產生方式來看，香港立法會組成人數較澳門立法會多，在產生方式上，沒有委任議員，而澳門第一屆立法會有委任議員。香港特別行政區第一屆立法會功能團體和選舉委員會兩種方式產生的議員，實際上就是通過間接選舉方式產生的議員。
2.銜接方案
基於既體現國家主權，又保證平穩過渡的原則，全國人大在上述的兩個決定中，都規定了一套被稱爲“直通車”的銜接方案。即符合下列條件的立法會議員，有可能成爲特別行政區第一屆立法會的議員。第一，如原香港最後一屆立法局、澳門最後一屆立法會，在組成上如符合全國人大的上述兩個決定，符合基本法的規定。第二，原香港、澳門最後一屆立法局或立法會經選舉(包括直接選舉和間接選舉)產生的議員，如擁護中華人民共和國香港或澳門特別行政區基本法，願意效忠中華人民共和國香港或澳門特別行政區並分別符合兩部基本法規定(由於委任議員只能對被委任者負責，因此，澳葡政府最後一屆立法會委任議員不能自動成爲澳門特別行政區第一屆立法會的議員)。第三，符合上述條件的香港、澳門最後一屆立法局或立法會議員，經香港或澳門特別行政區籌備委員會確認後，就可以成爲香港或澳門特別行政區第一屆立法會議員。“確認”，即由特別行政區籌備委員會按基本法及有關規定，對議員逐一審查，看是否符合擔任第一屆特別行政區立法會議員的條件。符合法定要求和規定者，就可成爲香港或澳門特別行政區第一屆立法會議員。
3.解決不銜接的辦法
香港、澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關的產生，必須體現國家主權。在此前提下，中央人民政府將採取措施，力爭政權的順利交接。兩部基本法規定的“銜接方案”，就是爲了達至平穩過渡而採取的一種措施，是在一定條件下可予實施和採用的辦法。如果香港、澳門最後一屆立法局或立法會的組成不符合全國人大的決定和香港、澳門基本法的有關規定，由於不具備“銜接”的前提，以“直通車”爲特徵的“銜接方案”就不可能實施。在不銜接的情況下，特別行政區第一屆立法會就應當按照基本法和全國人大的決定予以產生。
《全國人民代表大會關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》第二條規定：“在一九九六年內，全國人民代表大會設立香港特別行政區籌備委員會，負責籌備成立香港特別行政區的有關事宜，根據本決定規定第一屆政府和立法會的具體產生辦法……”
《全國人民代表大會關於澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定》第二條規定：“全國人民代表大會設立澳門特別行政區籌備委員會，負責籌備成立澳門特別行政區的有關事宜，根據本決定規定第一屆政府、立法會和司法機關的具體產生辦法。……”
全國人大在上述兩個決定中，明確規定了由兩個特別行政區籌備委員會負責籌組產生第一屆特別行政區政府、立法會(及司法機關)。因此，在不銜接的情況下，由全國人大設立的香港或澳門特別行政區籌備委員會，將依照基本法和全國人大的決定，全權決定第一屆特別行政區立法會如何產生。
在研究香港、澳門特別行政區第一屆立法會的產生辦法時，我們不能不關注到香港或澳門最後一屆立法局或立法會的組成及產生辦法。令人遺憾的是，港英政府這兩年在香港推行所謂的“政制改革”方案，已經基本上否定了“直通車”式的銜接方案。如果按照港英立法局1994年通過的政改方案，將於1995年產生的香港立法局，在組成及產生辦法等方面，均不符合全國人大的決定，那麼，銜接就一定成爲泡影。第八屆全國人大第九次會議於1994年8月31日爲此通過決定，明確宣佈：“由香港特別行政區籌備委員會根據《全國人民代表大會關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》，負責籌備成立香港特別行政區的有關事宜，規定香港特別行政區第一屆立法會的具體產生辦法，組建香港特別行政區第一屆立法會。”⑦
回首當日，全國人大決定中的“銜接方案”，還是港英政府授意有關人士向起草委員會提出的。經過起草委員會乃至中英兩國政府的反復磋商，方達成了一個有利於平穩過渡的“銜接”安排。可是，突然間，“銜接”成了“最大的敵人”，港英政府不顧中方及香港社會各界的反對，堅持通過了政改方案，徹底打掉了“銜接”的安排，迫使全國人大在1994年8月31日通過決定，宣佈：“港英最後一屆立法局、市政局和區域市政局、區議會於1997年6月30日終止。”⑧這樣，直通車被英方破壞了，1997年7月1日，香港特別行政區第一屆立法會如何組成及立法會的產生辦法，就應當由全國人民代表大會設立的香港特別行政區籌備委員會全權決定了。
注釋：
①參見《比較立法學》第89頁，吳大英、任允正著，法律出版社，1985年。
②參見香港基本法第73條；澳門基本法第71條。
③參見1994年7月19日澳門《華僑報》。
④參見香港基本法第74條；澳門基本法第75條。
⑤參見《比較立法學》第168頁，吳大英、任允正著，法律出版社，1985年。
⑥參見《葡萄牙共和國憲法》第133頁，澳門法律翻譯辦公室，1993年。
⑦引自1994年9月1日《人民日報》。
⑧同上注。
