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第十章特别行政區的行政機關

　　行政機關是依法管理各項行政事務的機關。香港、澳門特别行政區政府，是在行政長官領導下的香港、澳門特别行政區的行政機關。行政長官既是特别行政區的首長，也分别是香港、澳門特别行政區政府的首長，因此，行政長官有權領導特别行政區政府。基本法規定設立的香港、澳門特别行政區政府，是管理特别行政區各項行政事務，履行各項行政職能的行政機關，是政治學上通常所指的狹義上的“小政府”。廣義上的“政府”，則是指包括行政、立法、司法機關在內的國家或地方政權機關的總稱。

一特别行政區政府機構的設置

　　“政府機構”是指組成行政機關的單位或行政機關的組織結構。香港、澳門特别行政區政府機構的設置，也就是特别行政區行政機關如何設置和組織的問題。
　　香港基本法第60條第2款規定：“香港特别行政區政府設政務司、財政司、律政司和各局、處、署。”
　　澳門基本法第62條規定：“……澳門特别行政區政府設司、局、廳、處。”
　　從兩部基本法的上述規定來看，香港、澳門特别行政區政府機構的設置和組織，大體上是相同的，各政府機構的名稱也大致相同。爲了有助於了解特别行政區政府架構的設置，有必要首先了解香港、澳門現行制度下政府機構的設置。
　　1.港澳現行的政府機構
　　香港現行的政府機構大體上可分爲三個層次：最高的決策層是佈政司、財政司、律政司等三個司級官員。佈政司、財政司還是“佈政司署”(相當於香港的最高行政機關)的首長。在佈政司署之下，設立有14個主管制定政府各項政策的“科”，其首長爲港英政府的“司”級官員，如保安司、經濟司等。處於港英政府機關第三個層次的部門，是各“科”領導下負責執行政府政策的“處”、“署”等部門，如“人民入境事務處”(屬保安司管轄)；“工業署”(屬工商司管轄)。此外，在港英政府中，也有獨立設置的“處”、“署”，是負責執行政府政策的、較具獨立性的政府部門，如“警務處”(其首長爲警務處長，地位同於司級官員)、核數署。所以，在香港現行制度下，“司”、“處”、“署”在政府架構中都有兩方面的涵義，一方面是指設於政府機關內部的部門；另一方面是指依法設立的較具獨立性的機構。
　　澳門現行的政府機構是在總督之下，設立了7位政務司，這是澳門政府機構的第一級。政務司在公務員職級上相當於葡萄牙政府的副部長。在每一政務司下，都設立有由其管轄的若干“司”、“署”、“室”等司級單位，這些司級單位依其地位及職權的不同又可分爲一級司和二級司。例如，澳門的“體育總署”相當於一級司；澳門“海事署”相當於二級司。“室”也是與各司、署並列的司級機構，通常相當於二級司或其級别不定，如“澳門法律翻譯辦公室”。在各司、署、室等司級部門內部，又分别設有廳、處、組、科等部門。
　　2.特别行政區的政府機構
　　按照基本法的規定，香港特别行政區政府將設立司、局、處、署等機構。澳門特别行政區政府，將設立司、局、廳、處等機構。從香港、澳門現行行政機構的設置可知，各級機構的名稱儘管相同，但有的涵義確定，有的卻有雙重的涵義。香港、澳門特别行政區的政府機構，也有相似的情況。
　　首先，香港基本法規定設立的三司(即政務司、財政司、律政司)與澳門基本法中規定的“司”的涵義是確定的。香港特别行政區設立的“三司”，分别相當於香港現行制度下的佈政司、財政司、律政司。“佈政司”的英文原意是指作爲香港政府主管和公務員首長的“秘書長”。澳門基本法中的“司”，就是指相當於澳葡政府“政務司”職級的官員。目前，澳門政府設有7位政務司，分别是：經濟暨財政政務司；運輸暨工務政務司；司法事務政務司；衛生暨社會事務政務司；行政、教育暨青年事務政務司；保安政務司；傳播旅游暨文化事務政務司。由於澳門各政務司的稱呼和人數時常變化，完全由澳督在《澳門組織章程》規定的範圍內自行決定。因此，澳門基本法也沒有具體規定澳門政府各司的數目，未來各司的設置由行政長官依法決定。
　　其次，兩部基本法規定的各局的涵義也是確定的，都是指在上述“司”級部門以下設立的第二層次的政府機構。香港特别行政區的各“局”，相當於港英政府的各決策科。現在各科的首長稱爲“司長”，香港特别行政區設立的各局的首長稱爲“局長”，各局的具體數目由行政長官決定。澳門特别行政區的各局，相當於澳葡政府7位政務司下設立的司級部門。由於現行制度下澳門政府的“司”有一級司和二級司之分，因此，澳門特别行政區政府的各“局”，應相當於現在的一級司；澳門特别行政區政府的各“廳”，就相當於現在的二級司。
　　除了上述相同之外，兩部基本法規定的“廳”、“處”、“署”與現行行政架構的設置相似，也可能有兩種涵義。
　　第一，“處”、“署”、“廳”可能是指在香港或澳門特别行政區政府各司或局之外設立的較具獨立地位的政府部門，如香港的警務處、廉政公署，就不是在香港特别行政區政府各局之下設立的行政機構，而是在各局之外設立的政府機構。因此，當“處”是指香港特别行政區的“警務處”時，其地位就不在各“局”之下，不是有關局管轄的機構，按基本法規定，警務處處長也是香港特别行政區政府的主要官員。
　　第二“處”、“署”、“廳”也可能是指各政府機關內部的機構設置，即在香港或澳門特别行政區政府各局之下設立的行政機構。在各局內可能設“署”或“廳”；在“廳”、“署”之下可能設“處”；“處”之下是否設置其他機構，由香港或澳門特别行政區政府自行決定。

二主要官員的條件和資格

　　香港、澳門特别行政區行政機關內部將設立各個層次架構不同的機構，這就使特别行政區政府有了比較完善的組織結構。擔任香港、澳門特别行政區政府各司司長、各局局長、廉政專員、審計長等職務的官員，就分别是香港或澳門特别行政區政府的主要官員。兩部基本法對兩地主要官員的範圍、稱呼、任職資格和條件等均有一些不同的規定。
　　1.主要官員的範圍
　　香港基本法第48條第(5)項規定，各司司長、副司長，各局局長，廉政專員，審計署署長，警務處處長，入境事務處處長，海關關長为香港特别行政區政府的主要官員。澳門基本法第50條第(6)項規定各司司長、廉政專員、審計長、警察部門主要負責人和海關主要負責人爲澳門特别行政區政府的主要官員。比較起來，兩地主要官員的範圍有所不同，香港特别行政區主要官員的範圍較大，還包括各司副司長，各局局長。澳門特别行政區基本法並沒有規定設置副司長，主要在於現有的7個政務司之下均沒有設置副職。各局局長也不是澳門特區政府的主要官員。這是由於香港特别行政區政府的各局局長，相當於現在各決策科的司級官員。澳門特别行政區政府各局局長相當於政務司之下的一級司或二級司的司長，其地位較政務司爲低。正是由於香港與澳門現行行政架構的不同設置，兩部基本法對主要官員的範圍也有不同的界定。
　　2.主要官員的稱呼
　　香港基本法規定的主要官員的稱呼比較確定，也盡量顧及到與香港現行行政機關的稱呼一致，以體現原有制度基本不變。如廉政專員是廉政公署的首長；警務處處長是警務處的首長。在澳門現行制度下，負責維持社會治安的部門爲澳門保安部隊，包括治安警察廳、消防局、水警稽查隊；負責海關工作的，主要是水警稽查隊，澳門目前尚無海關名稱的機構。在澳門特别行政區成立後，由哪個部門負責警察與海關的工作，應由特别行政區政府自行決定。因此，澳門基本法就沒有對警察部門和海關部門規定一個明確的名稱，只是規定今後負責這兩個部門工作的官員爲主要官員。至於這兩個部門是保留現在的名稱，還是改用其他稱呼，就應由澳門特别行政區政府自行決定。
　　3.主要官員的資格和條件
　　兩部基本法規定，香港、澳門特别行政區政府的主要官員，必須由香港、澳門特别行政區永久性居民中的中國公民擔任。在香港、澳門特别行政區中，擔任主要官員者，必須具有永久性居民的資格，這就排除了“京官”擔任特别行政區政府主要官員的可能。此外，主要官員還必須是中國公民，這就排除了外籍和無國籍人士擔任主要官員的可能。基本法還規定擔任主要官員者，必須在香港或澳門通常居住連續滿15年，這又從不同的角度保證了特别行政區主要官員由香港、澳門當地永久性居民擔任，眞正落實了“港人治港”、“澳人治澳”的原則。
　　除了上述規定外，兩部基本法對主要官員任職的條件也有不同的規定：
　　(1)澳門基本法第63條規定，特别行政區主要官員就任時，應向澳門特别行政區終審法院院長申報財產，記录在案。香港基本法中無此規定。澳門基本法規定主要官員要申報財產，主要在於通過財產申報制度，監督主要官員在任職期間的行爲操守，防止以權謀私，以維護澳門特别行政區政府公正廉潔的形象。在澳門現行制度下，總督及政務司均無需申報財產，理由是他們由葡萄牙總統和政府任免，應向葡萄牙共和國總檢察長申報財產，而無需向澳門法院申報財產。此外，澳門法院也無權受理總督、政務司爲訴訟當事人的案件。但在特别行政區成立後，行政長官、主要官員均須申報財產，接受監督。
　　(2)香港基本法規定主要官員不得具有在外國的居留權，以限制取得居英權及其他國家居留權的人士，擔任政府主要官員。但澳門基本法沒有作出這一限制性規定，而是根據澳門的實際情況，採取了另一種變通性措施，即在澳門基本法第四章列專節規定了主要官員等應宣誓效忠中華人民共和國，以避免產生雙重效忠的問題，從而達到了從另一個不同的角度限制主要官員具有外國居留權的問題。這是由於在1981年10月3日葡國頒佈新的國籍法前，凡在澳門出生的居民有權取得葡國國籍。相當一部分澳門中國居民，也就取得了在葡國的居留權。考慮到這是歷史形成的問題，澳門基本法也就沒有象香港基本法那樣，並沒有限制主要官員在就職時，不得具有外國的居留權。但爲了避免可能引起的雙重效忠問題，澳門基本法就特别單列了一節規定包括主要官員的宣誓效忠問題，規定主要官員必須宣誓效忠中華人民共和國。這就使得主要官員在任職時不得使用或利用外國的居留權，不會產生雙重效忠問題。由此可見，澳門基本法即使在一些重要的原則問題上，也是從澳門實際出發作出符合實際的規定。與之不同的是，香港基本法沒有主要官員應宣誓效忠中華人民共和國的規定。

第二節行政機關的職權

　　香港、澳門特别行政區政府，即特别行政區行政機關，是在行政長官領導之下行使行政管理權的政權機關，主要負責處理香港或澳門特别行政區的行政事務。其擁有的職權，是指特别行政區政府主管的事務及相應的權力。按照兩部基本法的規定，香港與澳門特别行政區政府可行使的主要職權有：

一制定並執行政策

　　香港、澳門特别行政區政府爲貫徹、執行特别行政區法律，爲了履行法律賦予的職能，必須依法制定各項政策。在香港現行制度下，總督、佈政司、律政司及負責制定政策的各決策科，分别行使着不同層次和不同方面的決策權力。例如，香港政府的財經政策，就由財政司制定。政府的政策形成後，就由各決策科下設的處、署負責執行或推行政府的政策。澳門的情況也類似，政府的政策由總督及各政務司制定，政府內設立的各司、廳等則負責執行政策。在香港、澳門特别行政區，行政長官及各司、局均有權制定政府的政策，各廳、處、署等則負責執行政府的政策。從原則上說，政府制定和執行政策，都應當符合基本法及在特别行政區實施的法律，都應當是爲了貫徹、執行在特别行政區實施的法律，這是以行政長官爲領導的特别行政區政府的一項重要職責。

二管理各項行政事務

　　按照兩部基本法的規定，香港和澳門特别行政區依法享有行政管理權，依法處理特别行政區的行政事務，也就是負責處理特别行政區行政方面的事項，包括政治、經濟、社會、文化等方面的事項。按照基本法的規定，除外交、防務及其他主權範圍內的事務由中央人民政府負責管理外，其他方面的行政事務，完全由香港、澳門特别行政區政府自行管理或處理。兩部基本法各章節都規定了一些特别行政區政府可自行處理的行政事務，如管理特别行政區的財政、貨幣、通訊、郵政、旅游、教育、科學、文化、衛生、新聞等等。由於特别行政區政府負責管理的行政事務範圍廣泛，基本法不可能一一列舉出來。香港和澳門特别行政區政府對其權限範圍內的事務，均可以管理。爲此，行政長官有權設立相應的行政部門和機構，以統籌管理特别行政區的各項行政事務。

三辦理中央人民政府授權處理的對外事務

　　在外交權屬於中央人民政府的前提下，兩部基本法都規定特别行政區政府有權辦理中央授權處理的對外事務，以適當的名義參加有關的國際組織和國際會議，簽發中華人民共和國香港或澳門特别行政區護照和旅行證件等。

四編制並提出財政預算、決算

　　按照各國通常的慣例，財政預算、決算均由政府編制並提交立法機關審議通過。在香港、澳門現行制度下，財政預、決算均由政府編制並提出，交立法局審議或立法會省覽。因此，特别行政區立法會及議員個人，無權編制、提出財政預、決算案。

五提出法案、議案

　　按照兩部基本法的規定，一些重要的法案、議案，如涉及公共開支、政治體制、政府運作的法案，必須由特别行政區政府向立法會提出，立法議員個人無權自行向立法會提出。
　　在現行制度下，香港立法局，澳門立法會審議的大多數法案、議案，均由港英、澳葡政府有關部門擬定後由總督提交立法局或立法會審議、通過。在香港、澳門特别行政區內，政府有權擬定法案、議案，通過行政長官提交立法會審議、通過。此外，在現行制度下，香港的行政局有權制定附屬法規；但草擬附屬法規的任務，由各政府部門及律政司署負責。在澳門，澳督除有權制定與法律具有同等地位和效力的法令外，總督與各政務司還有權制定訓令、批示等行政法規。在香港和澳門特别行政區，行政長官領導下的政府，也有權草擬行政法規或附屬法規。按照基本法的規定，制定行政法規或附屬法規的權力，由行政長官在聽取行政會或行政會議的意見後行使。

六委派官員列席立法會會議

　　按照基本法的規定，香港、澳門特别行政區立法會的主要職責是制定法律，審議政府工作報告，審議財政預算、決算等。爲了使政府擬定的法案、議案或擬推行的政策能夠獲得立法會的認同，政府有關官員就應主動列席立法會會議，向立法會闡述政府的立場，爲推行政府的政策進行游說。此外，香港、澳門特别行政區立法會在審議法案、議案時，不可避免地會了解政府政策的背景及情況。爲此，行政長官就有權委派政府有關官員，列席立法會會議，聽取立法會議員的意見，在有需要作出回應時，有關的官員有權代表政府發言。政府官員在立法會上的發言，一方面可以介紹、闡述或解釋政府的政策，另一方面，也是爲了回答議員的提問和質詢。
　　在香港、澳門現行制度下，香港立法局、澳門立法會舉行會議，市民通常可以自由旁聽。基本法規定政府委派官員列席立法會會議，並非多此一舉。社會人士及其他市民旁聽立法會會議，與政府委派官員列席立法會會議性質完全不同。政府官員列席立法會會議，負有解釋政府政策並爲之辯護的責任，因此，政府官員應立法會要求作證和提供證據時，必須由行政長官決定是否允許。

第三節特别行政區政府的諮詢制度

　　香港基本法第65條規定：“原由行政機關設立諮詢組織的制度繼續保留。”
　　澳門基本法第66條規定：“澳門特别行政區行政機關可根據需要設立諮詢組織。”
　　兩部基本法的上述規定，明確了在香港和澳門特别行政區，政府可繼續保留原有的諮詢制度，根據情況和需要，保留原有的諮詢組織或機構，依法設立新的諮詢機構，使原有的諮詢制度繼續在特别行政區政府的決策過程中發揮作用。
　　在香港、澳門現行制度下，在港英、澳葡政府內，設立了名目繁多，組織職能各異的諮詢機構。各類諮詢機構及其運作，就形成了具有香港、澳門特色的政府諮詢制度。這是香港、澳門現行的諮詢、協商政治的重要基礎，也是基本法所指的行政機關設立諮詢組織的制度。

一港英政府的諮詢機構

　　在香港，港英政府幾乎在所有的政府部門及半官方機構中，設立了各種各樣的諮詢機構。香港的立法局，在法律地位上就是港督的立法諮詢機構；行政局則是港督的政策諮詢機構。在香港政府各部門，共設立有400多個諮詢機構，其成員均由港督或設立諮詢機構的各部門首長委任。一些重要的諮詢委員會主席，通常分别由行政、立法兩局議員出任。如交通諮詢委員會、消費者委員會。各諮詢委員會的成員，通常由三級議會議員、政府官員、社會知名人士及專業人士擔任，共有5000多名各界人士被委任進入各個諮詢架構中。港英政府現有的諮詢機構，大體上可分爲5類：(1)向政府提供諮詢意見的，由法律規定設立的諮詢機構，如“教育委員會”。(2)向政府提供意見但非專門法律規定設立的諮詢機構，如“交通諮詢委員會”。(3)向政府各部門首長提供意見的，由法律規定設立的諮詢機構，如“保護稀有動植物諮詢委員會”。(4)向政府各部門首長提供意見但非法律規定，而是由各部門首長決定設立的專門諮詢委員會，如“勞工顧問委員會”。(5)專責處理政府授權處理的某項事務並具有諮詢性質的機構，如“香港考試局”。^①

二澳葡政府的諮詢機構

　　在澳門現行制度下，澳督及政務司所屬的各部門也都設立了各種各樣的諮詢機構。有爲澳督決策提供諮詢意見的政策性諮詢機構，如澳門“諮詢會”，是依據《澳門組織章程》設立的，專門就重大決策性事務向澳督提供諮詢意見。此外，澳督設立的諮詢機構，還有一種是專門就某一方面的事務，向澳督提供具體的政策諮詢意見，如“澳門語言狀況關注委員會”，是爲了在澳門落實中文官方地位而設立的諮詢機構。這類由澳督設立的諮詢機構，均由澳督委任政府官員及有關人士，包括專業人士組成。澳督通常都親自主持這類諮詢委員會會議，直接聽取意見。
　　除了由澳督頒令設立的隸屬於澳督的諮詢機構外，在澳門還設立有屬於各政務司的、各政府部門的諮詢機構，如隸屬於經濟財政政務司的“統計諮詢委員會”。

三諮詢制度的作用及保留

　　香港、澳門現行的諮詢制度，是與港英、澳葡政府以行政爲主導的政制架構相適應的制度。諮詢機構的職能是爲政府的決策或制定政策提供諮詢意見，同時爲政府的決策提供解釋和說明。諮詢制度並非是爲了統治的合法性而設立，而是通過協商、諮詢，使政府的政策更具有認受性，以此強化社會對政府政策的共識和支持。因此，諮詢制度有助於在決策過程中聽取和吸收各方面的意見，使決策達到某種程度的民主化、科學化，也使政府的決策容易得到社會的支持，特别是得到諮詢委員的支持。諮詢機構的成員，往往就是政府政策的捍衛者和支持者。由於他們通常以民間人士的面目出現，因而其對政府政策的支持和游說更具有影響力和說服力。所以，諮詢制度有利於政府制定政策，也有利於政府貫徹和推行政策。
　　鑒於諮詢制度在香港、澳門政府決策中發揮着一定的積極作用，香港、澳門基本法都規定可以保留或設立諮詢組織或諮詢機構。至於香港和澳門特别行政區政府的諮詢機構應當如何設立，如何運作，如何保留現有的諮詢機構或組織，所有這些，都應由香港或澳門特别行政區政府自行決定。

第四節公務員制度

一公務人員的範圍及任職資格

　　公務人員是香港和澳門特别行政區政府依法留用、任用或聘用的，在政府及有關公營部門工作，直接或間接從事政府公務活動的人員。在香港、澳門現行制度下，公務人員包括的範圍有很大的不同。
　　1.公務人員的範圍
　　香港的公務員可分爲三大類，即長俸公務員、非長俸公務員和合約僱員。所謂“長俸”，即公務員退休時可以長期領取退休金，直至死亡爲止。非長俸公務員，是指此類公務員退休時依法領取的不是長俸，而是年積金性質的退休金。香港70%以上的公務員都是長俸公務員，包括高、中、低級公務員。非長俸公務員，主要是在政府各部門從事體力勞動者或技工，此類人員佔香港公務員總數的27%左右。除此之外，還有合約公務員，合約期一般2至3年，約滿後可按合約總薪酬的25%領取一筆酬金。
　　澳門的公務人員可分爲公務員、服務人員和散位人員。公務員(通常稱爲實位公務員)是指以確定委任或定期委任方式，受聘在政府各部門任職的人員；服務人員是指以臨時委任或編制外合約方式，以及編制內散位方式受聘任職於政府各部門的人員；散位人員是以散位合約方式受聘並任職於政府各部門的人員。散位人員中有一部分屬於“白領”公務人員，在政府各部門擔任文員、技術員等工作。但相當一部分散位人員是公務人員中的工人及輔助人員，是從事體力勞動的熟練工人。這三類人員，均是澳門公務員制度中的公務人員，其範圍比公務員大得多，是廣義上的公務員。
　　2.公務人員的任職資格
　　按照兩部基本法的規定，擔任公務人員者，原則上須爲香港、澳門特别行政區的永久性居民。這是由於中英、中葡聯合聲明已有規定，香港、澳門特别行政區政府(包括行政機關和立法機關)由當地人組成。如前幾章所述，當地人即是香港或澳門特别行政區的永久性居民。因此，兩地的公務人員原則上應由香港、澳門永久性居民擔任。基本法的這一規定，也體現“港人治港”、“澳人治澳”的原則。
　　按照基本法的規定，並非所有的公務人員均一律由永久性居民擔任，兩部基本法都有一些例外性的規定。
　　(1)被香港、澳門特别行政區留用的原香港、澳門政府的公務人員，包括警務人員和司法輔助人員。
　　(2)被香港、澳門特别行政區聘請擔任顧問和專業技術職務的英籍、葡籍或其他外籍人士。
　　(3)擔任特别行政區初級公務人員者，或香港基本法規定在某一職級以下者，主要是在政府部門中從事體力勞動工作的公務人員，如勤雜人員等等。
　　(4)澳門基本法第97條還規定特别行政區聘請某些專業技術人員，主要是指可以從內地聘請此類人員，且不受是否永久性居民的限制。由於澳門的各類專業人士缺乏，政府在必要時，可從內地聘請若干專業人士爲政府工作。反而在香港基本法中沒有這一類似的規定，一方面，香港的專業人士較多；另一方面，長期以來，香港對內地的專業資格均不予承認。內地大學的文憑長期得不到承認(直到1994年3月1日，有36所內地高校畢業的學生可以應聘到香港的私營機構中工作，但卻不能到政府部門中任職。據港府官員稱，此舉並不意味着政府承認內地高校的文憑)。因此，香港基本法沒有規定政府可聘請內地專業人士擔任政府公務員。
　　更爲重要的是，在起草基本法時，內地與香港的界限劃得十分清楚，相當一部分港人爲了維護既得利益，因而非常排斥聘請內地專業人士在香港政府中擔任專業技術工作。寧可聘請英籍和其他外籍人士，儘管他們同樣不是永久性居民，也不能接受從內地聘請專業人士到香港政府中工作。因此，香港基本法第101條第2款規定，香港特别行政區政府在必要時，可從香港特别行政區以外聘請合格人士，擔任政府部門的專業和技術職務。香港基本法的該同條規定，還特别強調了從香港特别行政區以外聘請的專業人士，是以個人身份受聘的外籍人士。香港基本法第99條規定的例外之一，主要是強調外籍人士可應聘在特别行政區政府中工作，不受永久性居民的限制。
　　澳門基本法第97條的規定與香港基本法第99條第1款的規定相比，有上述的重大區别。葡籍和其他外籍人士也可以受聘擔任政府有關部門的顧問和專業技術職務。但澳門基本法第97條明確規定澳門特别行政區可聘請的某些專業技術人員和初級公務人員，不受永久性居民的限制。澳門基本法之所以要作出這一規定，在於澳門現在的政府中，就從內地聘請了若干專業技術人士從事有關工作。例如澳門法律翻譯辦公室聘請了若干中國法律專家，協助澳門政府把大量的葡文法律翻譯成中文本法律。由於澳門現在就可以從國內聘請專業人士在政府中從事專業技術工作，99年後自然更無必要排斥內地專業人員受聘於澳門特别行政區政府部門工作了。
　　至於公務員中擔任體力勞動工作的清潔工之類的人員，香港基本法並不限制非永久性居民擔任。香港基本法與澳門基本法的規定一樣，從事這些工作的內地居民，可以受聘爲香港、澳門特别行政區政府工作，不受永久性居民的限制。

二公務人員的留用、任用和聘用

　　在我國恢復對香港、澳門行使主權時，香港、澳門政府原有的公務人員均會面臨一個去留的問題。爲此，基本法就必須對特别行政區政府實行的公務員制度及政策作出規定。這就涉及到公務人員的留用、任用和聘用的問題了。
　　1.公務人員的留用
　　香港基本法第100條規定，香港特别行政區成立前在香港政府各部門任職的公務人員均可留用。
　　澳門基本法第98條規定：“澳門特别行政區成立時，原在澳門任職的公務人員，包括警務人員和司法輔助人員，均可留用，繼續工作，……”
　　以上就是兩部基本法有關公務人員留用的規定。在探討兩地公務人員留用的問題時，應當明確兩點，一是“留用”的涵義，二是“留用”的對象。
　　所謂“留用”，字面的意思是指留下來繼續使用。即香港或澳門特别行政區政府對在特别行政區成立前或成立之時在香港、澳門政府各部門任職的公務人員原則上採取不遣散、不辭退，準予繼續任職和工作的政策。
　　从兩部基本法的字面表述來看，在公務人員的留用上，有兩點不同。
　　第一，是時間表述的不同，香港基本法規定的是“香港特别行政區成立前”；澳門基本法規定的是“在澳門特别行政區成立時”。儘管兩者表述不同，但其涵義是相同的，都是指在特别行政區成立時，仍在編任職的原香港、澳門政府的公務人員。
　　第二，是公務人員任職的部門不同。香港基本法規定可被留用的公務人員是在香港政府各部門，包括警察部門任職工作的；澳門基本法規定原在澳門任職的公務人員，包括警務人員和司法輔助人員。兩者區别在於澳門基本法規定的被留用的公務人員，不限於在政府各部門工作，因爲澳門有許多在自治機構，如市政廳，以及在法定的半官方機構，如澳門基金會中工作的人員，也屬於公務人員或比照公務員享受相應待遇。在香港，同樣有在法定的半官方機構中工作的人員，如“房屋委員會”，就屬公務員編制。如果僅規定在政府部門工作，那這些並非在政府部門中工作的人員，似乎就被排除在外了。所以，澳門基本法的表述較爲全面。
　　關於“留用”的對象，應當是更重要的一個問題。就是說，哪些公務人員可以被特别行政區政府留用。如果從兩部基本法的表述來看，字面上的規定大體是相同的，都規定是在特别行政區成立時，還在香港或澳門政府中任職的公務人員。但聯繫到兩部聯合聲明的有關規定，就可以看到兩部基本法的規定，儘管字面表述大體相同，但內容涵義卻大不一樣。
　　按照香港基本法的規定，被香港特别行政區政府留用的，應當是公務人員中具有永久性居民身份的中國公民，而不包括英籍和其他外籍人士。按照澳門基本法的規定，被澳門特别行政區政府留用的公務人員，就不受中國公民的限制。只要具有澳門永久性居民的資格，不論是中國籍，還是葡籍和其他外籍人士，均可留用。兩部基本法規定有不同的涵義，可從兩部聯合聲明的相應規定加以理解。中葡聯合聲明附件一第六節規定：“澳門特别行政區成立後，原在澳門任職的中國籍和葡籍及其他外籍公務(包括警務)人員均可留用，繼續工作……。”中英聯合聲明附件一第四節規定：“香港特别行政區成立後，原在香港各政府部門(包括警察部門)任職的公務人員和司法人員均可留用，繼續工作。”
　　由此可見，兩部聯合聲明有關公務人員留用的規定有明顯的不同。中葡聯合聲明明確規定，葡籍及其他外籍公務人員均可留用。這是由於在簽訂中葡聯合聲明時，在澳門政府部門中工作的實位公務員，大多數是具有葡國國籍的葡萄牙人或葡萄牙後裔居民。雖有少部分中國血統的澳門居民，但他們中的大多數也都擁有葡萄牙國籍。至於其他的外國籍人士卻很少。
　　據澳門政府的統計，1987年中葡聯合聲明簽訂時，澳門共有公務人員10064人，其中7556人(佔75.08%)是葡籍居民；2373 人(佔23.58%)是中國籍居民；而其他外籍公務員僅有126人，僅佔公務員總數的1.25%。直到1993年12月31日止，在澳門政府的15679名公務人員中，具有葡萄牙國籍的公務員仍佔公務人員總數的74.89%(11742人)，中國籍公務人員佔23.91%(3749 人)；其他外籍人士只有188人。^②
　　考慮到澳門的特殊情況，特别是要照顧葡萄牙後裔居民的利益，中葡聯合聲明明確規定了留用葡籍和其他外籍公務員。但與香港不同的是，澳門基本法沒有規定留用司法人員，因直到現在，澳門的法官、檢察官均全由葡萄牙人擔任(直到1994年8月，澳督才任命了三名中國籍澳門居民在法院擔任相當於助理法官的“司法參事”)。相反，香港的情況不同於澳門，香港公務員中98%以上都是中國籍香港居民，因而聯合聲明沒有明確規定留用英籍和其他外籍人士。儘管香港政府僱傭了相當一部分英籍和其他外籍人士，但香港特别行政區政府對非中國籍公務員不能保證一概留用，只能依法量才“任用”或“聘用”。
　　值得注意的是，兩部基本法規定原有的公務員可予留用，並不意味着到97或99年時，所有的官員都可繼續擔任原職。因爲主要官員等，須由行政長官提名，報請中央人民政府任命。
　　2.公務人員的任用
　　兩部基本法對公務人員的“留用”、“任用”都有規定，這就说明了“留用”與“任用”不是一回事。“任用”是委任、任免的意思。兩者之間的差别在於，“任用”的對象是香港或澳門公務人員中的或持有香港、澳門永久性居民身份證的英籍、葡籍和其他外籍人士。
　　中英聯合聲明附件一第四節第二段規定：“香港特别行政區政府可任用原香港公務人員中的或持有香港特别行政區永久性居民身份證的英籍和其他外籍人士擔任政府部門的各級公務人員。”由此可見，任用的對象應是：第一，在香港特别行政區成立前，已在香港政府各部門任職的英籍和其他外籍公務人員；第二，凡是具有香港永久性居民資格的英籍或其他外籍人士，不論過去是否曾在港英政府部門工作過，也可以被香港特别行政區政府任用爲公務員。因此，把中英聯合聲明中有關公務人員的留用與任用的規定聯繫在一起研究，就可以得出一個明確的結論，留用與任用的對象不同。原港英政府中的中國籍公務人員可以一概留用，英籍和其他外籍公務員則可以由香港特别行政區政府任用。
　　中葡聯合聲明附件一第六節第二段規定：“澳門特别行政區可任用原澳門公務人員中的或持有澳門特别行政區永久性居民身份証的葡籍和其他外籍人士擔任公職。”中葡聯合聲明與中英聯合聲明的上述規定也有區别。主要在於中英聯合聲明規定可任用英籍與其他外籍人士擔任政府部門的公務人員；中葡聯合聲明規定可任用葡籍和其他外籍人士擔任公職，任用的範圍不限於公務人員。顯然，“公職”的範圍比公務人員的範圍廣。比如，擔任立法會議員是公職，澳門特别行政區立法會保留有委任議席，行政長官就可任命葡籍或其他外籍人士擔任立法會議員。在澳門特别行政區成立時，已在編的葡籍和其他外籍人士均已被留用。可被特别行政區任用擔任公務人員的對象，就是那些過去曾在澳門政府中擔任過公務員，或具有澳門永久性居民身份證的葡籍和其他外籍人士。此外，任用的範圍比公務人員的範圍廣，這就體現了中國政府對葡籍人士的照顧。
　　按照香港、澳門基本法的規定，英籍、葡籍和其他外籍人士不得被任用擔任香港、澳門特别行政區政府的主要官員。
　　3.公務人員的聘用
　　香港、澳門特别行政區政府除可留用、任用公務人員外，還可聘請有關人士擔任政府各部門的顧問及專業技術職務。與“任用”相區别的是，聘請的對象在任職資格上，取其專業資格和個人的技術特長，聘請的標準是根據其本人的資格、經驗和才能。受聘者也不受是否永久性居民的限制，只要具備條件和資格，外籍人士也可被聘請擔任政府部門的顧問及專業技術職務，不論其是否香港或澳門的永久性居民。而“任用”的對象要求必须是具有永久性居民身份的外籍人士，或原在香港、澳門政府中任職的公務員。
　　按照兩部基本法的規定，只有香港、澳門特别行政區政府各部門，才有權聘請外籍人士擔任顧問。不得以行政長官或澳門特别行政區政府的名義，聘請外籍人士擔任顧問。在聘請顧問方面，兩部基本法都有嚴格的限定。凡是被香港、澳門特别行政區政府有關部門聘請的英籍、葡籍和其他外籍人士，都只能以個人名義受聘，並須分别對聘請其擔任顧問的香港或澳門特别行政區政府有關部門負責。

三公務人員的福利待遇

　　香港與澳門基本法確立的兩地公務員制度的一個重要方面，就是明確規定了公務人員的薪金、津貼、福利待遇和服務條件不低於原來的標準，被留用公務人員原來享有的年資予以保留。這就表明在香港、澳門特别行政區內，公務員享有的高福利待遇仍會繼續保留。
　　1.公務人員的薪金
　　公務人員的薪金，是公務人員爲政府服務應得的報酬，依法享有的各項津貼和福利，實際上也屬於薪金的重要組成部分。在香港、澳門特别行政區成立後，在公務人員薪金方面，基本法確立的原則是公務人員的薪金不低於原來的標準。
　　在現行制度下，香港公務人員的薪金及福利待遇，大體上與有代表性的私人機構僱員的相應薪金相當。港英政府在決定公務員每年的加薪幅度時，也參考數十家私營機構僱員在過去一年中薪金的平均調整幅度。香港公務員包括長俸公務員(退休時可領取退休金)、非長俸公務員(退休時領取年積金)和合約公務員(約滿領取一筆酬金)。長俸公務員按4個不同的薪級表領取薪金，例如，首長級公務員按首長級薪級表領取薪金，月薪分别爲66800至156300港元；高級公務員的薪金爲總薪級表34點至49點，月薪在32645至59965港元之間；中級公務員的薪金爲總薪級表11至33點，月薪在10930至31570港元之間；低級公務員的薪金爲總薪級表1至10點，月薪在5850至10295港元之間。
　　此外，香港的警務、消防、出入境、海關等部門的公務員，通常被稱爲紀律部隊人員，這些人員按“紀律人員薪級表”支薪；剛進入公職的公務員，則按“見習職級薪級表”支薪；非長俸公務員(體力勞動工人及技工)，按“第一標準薪級表”支薪；合約公務員按合約規定的條件支薪。
　　澳門公務人員的薪金也按薪金索引表訂定。公務人員的最低薪金點爲100點(現每點41元)，最高薪金點爲1000點。澳門政府各司司長的薪級點爲920至1000點；專業技術員、技術員和高級技術員的薪級點分别爲195至650點；行政人員的薪級點爲195至330點；工人及助理人員的薪級點爲100點至240點。澳門公務人員的最低月薪，高於澳門工人的平均月薪(3000元左右)。香港、澳門的公務員一年均可領取14個月的薪金，另外還有名目繁多的津貼。
　　2.公務人員的津貼及福利待遇
　　在香港，津貼是公務員薪金的重要組成部分，津貼分爲兩大類，一類是與工作或職務有關的津貼，如額外職務津貼、辛勞津貼、膳宿津貼、超時工作津貼、輪班津貼、上班候命津貼、颶風當值津貼、制服及用具津貼、署任津貼等。另一類津貼則與職務和工作沒有關連，包括預支津貼、家庭器具津貼和子女教育津貼等。
　　香港公務人員享受的福利包括公務員宿舍、購屋貸款計劃；自行租屋津貼或居所資助計劃等。
　　香港基本法第100條規定的“服務條件”，包括“年假”，如首長級公務員每年有31至55.5天的假期，政府爲首長級公務員休假提供每年一次或兩年一次的旅費。
　　在澳門，公務人員同樣享有各種各樣的津貼，包括：
　　家庭津貼，發給公務人員的尊(父母)卑(子女)親屬及配偶。配偶及尊親屬每人每月170元，子女每人每月220元。^③
　　房屋津貼，公務人員每人每月可領取1000元的房屋津貼。但居住政府公務員宿舍者，不能享受房屋津貼。
　　結婚津貼，公務人員結婚時，可領取2300元的結婚津貼。
　　出生津貼，公務人員生育子女，可領取2300元的出生津貼。
　　喪葬津貼，公務人員或退休公務員去世時，其家屬可領取2700元的喪葬津貼。
　　身故津貼，公務人員或退休公務員去世時，其家屬可領取相當於當事人6個月薪金或退休金的身故津貼。
　　出席費，公務員在澳門參加會議，每次可領取260元的出席費。
　　差旅津貼，公務員因公務前往中國、香港等地出公差，每日可領取590元至920元的日津貼；前往葡萄牙的每日可領取780至1240元不等的日津貼；到其他國家出差，可領取840元至1440元不等的日津貼。另外，公務員因公出差時，還可一次性領取1650 元至2500元不等的“啓程津貼”。
　　除了上述津貼外，公務人員還可領取假期津貼、聖誕津貼、超時津貼、輪值津貼等工作津貼。
　　澳門公務人員除可享受上述津貼外，還有權享有其他的福利待遇。如，公務員結婚，可享受10天的結婚假期；女性公務員分娩，可享受90天的有薪假期；服務滿1年的公務人員，每年可享受30天的假期等。
　　澳門公務人員享受的各種津貼、福利待遇等，約佔其全部收入的20%左右。
　　按照兩部基本法的規定，被留用公務人員的年資將會予以保留。所謂“年資”，在澳門現行制度下，是指實際工齡加上獎勵工齡。在1985年前，澳門的文職公務人員每工作滿5年，就可獎勵1年工齡。軍職人員(警察、消防人員等)每工作滿5年，獎勵2年工齡。1989年以後，此項獎勵工齡取消了，年資大體上就相當於公務員的實際工齡。任何被香港、澳門特别行政區政府留用的公務人員，其在原香港、澳門政府部門中已有的年資，將會繼續保留。即原有的工齡，將會累計並入爲香港或澳門特别行政區政府工作的工齡中。
　　保留公務人員的年資，主要有兩方面的作用，第一是作爲領取年資津貼的依據，如在澳門每工作滿5年，可取得一個年資，並獲發給190元的年資津貼。第二是年資可作爲公務員退休的基本條件。香港公務員年滿60周歲，10年以上年資就可退休；澳門公務員年滿55歲，30年以上的年資就可退休。

四公務人員的退休制度

　　香港基本法第102條規定：“對退休或符合規定離職的公務人員，包括香港特别行政區成立前退休或符合規定離職的公務人員，不論其所屬國籍或居住地點，香港特别行政區政府按不低於原來的標準向他們或其家屬支付應得的退休金、酬金、津貼和福利費。”
　　澳門基本法第98條第2款規定：“依照澳門原有法律享有退休金和贍養費待遇的留用公務人員，在澳門特别行政區成立後退休的，不論其所屬國籍或居住地點，澳門特别行政區向他們或其家屬支付不低於原來標準的應得的退休金和贍養費。”
　　兩部基本法的上述規定，對公務人員退休及退休金、贍養費有關的退休制度作了規定，明確了香港、澳門特别行政區政府在公務人員退休金問題上所應承擔的責任。
　　香港與澳門特别行政區政府在承擔公務員退休金方面，有一個十分明顯的不同之處，就是香港特别行政區政府對於在香港特别行政區成立前後退休或符合規定離職的公務員，包括法官和其他司法人員，都應承擔支付退休金的責任。但按澳門基本法的規定，只有在澳門特别行政區成立後退休的公務員，澳門特别行政區政府才向他們或其家屬支付其應得的退休金和贍養費。澳門特别行政區成立前退休的公務員的退休金和贍養費，按規定應由澳葡政府在1999年12月20日前負責解決。
　　中葡兩國政府在談判解決澳門問題時，對此已達成共識和諒解。《中葡聯合聲明》附件一第六節第一段中明確規定：“澳門特别行政區成立後退休的上述公務人員，不論其所屬國籍或居住地點，有權按現行規定得到不低於原來標準的退休金和贍養費。”澳門基本法第98條第2款完全符合中葡聯合聲明的上述規定。
　　香港基本法第102條的規定也源於《中英聯合聲明》附件一第四節第1段中的規定：“對退休或約滿離職的人員，包括1997年7月1日以前退休的人員，不論其所屬國籍或居住地點，香港特别行政區政府將按不低於原來的標準向他們或其家屬支付應得的退休金、酬金、津貼及福利費。”
　　除了上述不同外，兩部基本法有關退休金的其他規定，基本上是一致的。
　　第一，有權在特别行政區成立後享受退休金和贍養費待遇的公務人員，應當是依照香港、澳門原有法律就有權享有退休金待遇的公務人員。在香港，長俸公務員退休時才能領取長俸退休金，非長俸公務員只能領取年積金，合約公務員退休時只能領取一些“酬金”，其數額相當於合約總薪酬的25%。在澳門，只有實位公務員，編制內散位公務人員等退休時，才享有領取退休金的權利，編制外散位公務人員無權領取退休金。有資格享受退休金待遇，但未在澳門退休基金會扣薪的實位公務員，也無權領取退休金。
　　第二，有權享有退休金、贍養費待遇的公務員符合法定條件被批準退休時，不論所屬國籍或居住地點，香港或澳門特别行政區政府將向他們或其家屬支付不低於原來標準的應得的退休金、贍養費或酬金、津貼及福利費等。
　　贍養費，又稱撫恤金，是澳門政府發給退休公務員遺屬及子女的金錢。當退休公務員去世時，其法定繼承人可依法申請並領取撫恤金。撫恤金的數額相當於退休金的50%，因公死亡，或因人道行爲(如見義勇爲等)等去世的，撫恤金爲退休金的70%。在職公務員去世後，其合法繼承人可一次性領取一筆相當於50%退休金的贍養費。
　　“酬金”，是香港公務人員在符合法定條件下退休或離職時，可以一次性領取的一筆費用。例如，長俸公務員在退休時，可以選擇將其全份長俸扣除25%；20%；15%；10%或5%後，可一次性首先領取一筆相當於扣除額14倍的退休酬金，其餘的長俸則按月領取。
　　在澳門現行制度下，澳門公務人員的退休分強制退休和自願退休。凡是符合法定條件或有關機關依法決定公務人員退休的，稱爲強制退休。包括達到法定的60或65歲退休年齡的退休；達到15年工齡，被認定爲永遠喪失工作能力引起的退休；因公致傷、殘或基於人道，爲社會服務導致永遠喪失工作能力引起的退休；15 年工齡以上因爲觸犯公務人員紀律，被處以強制性退休處分引起的退休。
　　自願退休是公務人員依法申請引起的退休。包括年滿55周歲，30年以上工齡經申請可退休；此外，凡工作滿30年但未滿55 周歲者，也可申請提前退休，但需得到批準。

五公務員制度的保留

　　香港基本法第103條規定：“公務人員應根據其本人的資格、經驗和才能予以任用和提升，香港原有關於公務人員的招聘、僱用、考核、紀律、培訓和管理的制度，包括負責公務人員的任用、薪金、服務條件的專門機構，除有關給予外籍人員特權待遇的規定外，予以保留。”
　　澳門基本法第100條規定：“公務人員應根據其本人的資格、經驗和才能予以任用和提升。澳門原有關於公務人員的录用、紀律、提升和正常晉級制度基本不變，但得根據澳門社會的發展加以改進”
　　兩部基本法的上述規定，對於香港、澳門公務員招聘、僱用、考核、紀律、提升、晉級、培訓管理等有關的制度及公務員管理機構的保留作了規定。
　　1.香港的公務員制度
　　在香港現行制度下，招聘公務人員通常是公開考試進行，並首先在香港政府公報及指定的報刊上刊登廣告，定明服務條件，再採用公開考試、公平競爭的辦法，量才录用應聘者。
　　“考核”，是港英政府評定公務員工作表現的管理手段，通常採用的是目標管理的方法，即以公務員的工作能否達到所定目標作爲評定工作表現的標準。
　　“紀律”，是港英政府爲了維護公務員隊伍的服務質素而制定的適用於所有公務員的紀律守則。例如，公務員應按時上班，勤奮工作，服從命令，遵守紀律；私生活要受一定約束；不得損害公務員的聲譽，不得貪污受賄。公務員不遵守這些規定，就要受到紀律制裁，包括罰款、降級、解僱。嚴重違法，還會受到刑事處分。
　　“培訓”，是港英政府提高公務員工作效率的重要手段，培訓的方式有：入職訓練；職業或專業訓練；技能再訓練；管理訓練。港英政府還經常選派公務員前往海外受訓或派公務員到其他國家或地區考察訪問。最近一年多來，港英政府還選派公務員到北京清華大學接受培訓。
　　2.澳門的公務員制度
　　在澳門現行制度下，公務人員的录用或晉升一般均需通過考試。考試包括入職录用考試和晉升考試。考試一般公開接受報名，並在《澳門政府公報》上刊登通告，符合條件的人士均可報考。經過考試甄選，符合資格者將被政府任用或提升。
　　公務人員的任用方式，大體上包括委任和合約兩種。委任包括臨時委任、確定委任、定期委任和代理職務(署理)、臨時定期委任。合約包括編制外合約和散位合約。專業技術人員一般以編制外合約聘任，合約期限3年；“散位人員”作爲低級公務人員，多屬編制外合約人員，合約期限最長1年，但期滿通常可獲續約。
　　澳門現行法律規定，對違反紀律的公務人員，可給予書面申誡、罰款、停職、強制性退休、革職等不同的處分。
　　3.公務員制度的保留
　　對於上述香港、澳門現行的公務人員的管理制度，香港、澳門特别行政區政府原則上應予保留，或保持基本不變，以保持兩地公務員制度的連續性和穩定性。
　　此外，香港基本法第103條還明確規定，負責公務人員任用、薪金、服務條件的專門機構，還可予以保留。
　　在香港，負責管理公務員事務的政府主管部門是“公務員事務科”。該科全權負責公務員的招聘、薪俸、服務條件、人力統籌、訓練及紀律等事務。此外，港英政府爲了強化公務員管理制度，還依法設立了一些獨立機構或諮詢機構，包括“公務員敘用委員會”、“首長級薪俸及服務條件常務委員會”、“司法人員薪俸及服務條件常務委員會”、“公務員薪俸及服務條件常務委員會”。這些機構的職能，主要就公務員的任免、晉升、薪俸及服務條件等向港英政府提供意見。
　　在保留或基本保留原有香港、澳門公務人員制度及有關管理、諮詢機構的同時，基本法明確規定了“有關給予外籍人員特權待遇的規定”，不能予以保留。因此，香港、澳門現有公務員制度中的一些規定和做法，將無法適應未來特别行政區的實際和需要，因而需要予以改進。在這方面，尤其需要注意的是，公務員本地化及外籍公務員享受優惠福利待遇的問題。
　　公務員本地化的一個重要要求，就是香港、澳門政府中、高級公務員的人數，應當與當地居民的人口此例相適應。在香港(據1992年統計)，只佔全港公務員總人數1%的海外公務員，卻佔了首長級公務員職位總數的37%；在高級行政和專業人員類别中也佔了24%，其中尤以首長級政務官(36%)、警隊警司級官員(58%)、警隊處長級官員(69%)、律政署首長級官員(85%)等職級，海外公務員更佔了主要地位。^④
　　在澳門，公務員本地化的問題更爲突出。在澳門現有的504 名領導及指導級公務員中(包括各司司長、廳長、署長、處長、辦事處主任、組長、科長)，絕大部分由葡萄牙人或土生葡人擔任。澳門現有的7位政務司、39位司長，全部由葡萄牙人或土生葡人出任。澳門本地的中國籍居民，至今尚無一人問鼎這些高級職務。
　　在香港、澳門特别行政區成立後，香港、澳門特别行政區政府的主要官員，將由香港、澳門永久性居民中的中國公民擔任。公務員本地化的問題，可望逐步得到解決。
　　除了公務員本地化的問題外，在福利待遇和服務條件方面，外籍公務員在香港、澳門兩地都享有某些特權和較當地公務員更多的優惠。例如，在領取僱用津貼方面，香港首長級(6－10點)本地公務員每月36000元，同級别的海外公務員每月卻可領取46010 元；總薪級表17－33點的本地公務員無房屋津貼，但同級别的外籍公務員每月有15050元的房屋津貼。其他級别的海外公務員領取的房屋津貼，均高於本地公務員。此外，在年休假的天數、旅費、公務員子女享受的教育津貼等方面，海外公務員都較大多數同級别本地公務員享有更好的待遇。如首長級1－3點本地公務員年休假31至40.5天不等，但同級别海外公務員一律年休假55.5天。在旅費方面，該級别的本地公務員每兩年可享受一次經濟位機票，但海外公務員每年享受一次免費機票。^⑤
　　在澳門，海外聘請的公務員在服務條件方面也享受一些特别的權利。在往返原居地的旅費、行李費及保險費方面，海外公務員工作滿兩年可以托運汽車回原居地；安置住宿；預支相當於3個月的薪金；每3年一次領取回原居地報考原編制職位的旅費；每3年一次回原居地探親休假的旅費，包括配偶和領取家庭補助親屬的旅費等。^⑥
　　在香港或澳門特别行政區，根據法律面前一律人人平等的原則，無論是本地公務員，還是特别行政區政府聘請的海外公務員，均只能依法享有同等的權利，海外公務員原先享有的特權待遇將不予保留。

第五節宣誓效忠

　　香港與澳門基本法規定行政長官、主要官員在就職時還應當宣誓效忠。就職宣誓，也就是有關官員在擔任職務時，依法公開作出的某種表示，這也是世界各國通常的做法。美國總統就職時須宣誓。葡萄牙憲法第130條也規定總統就職時須向議會宣誓，誓詞爲：“謹以本人榮譽宣誓，忠誠履行被授予之職務，並保衛、遵守及促使遵守葡萄牙共和國憲法”。香港《英皇制誥》第3條規定香港總督就任時，須向首席按察司或行政局首席議員進行效忠宣誓、受任宣誓和司法宣誓。按照香港的《宣誓和聲明條例》，司法官員須進行效忠宣誓和司法宣誓；行政局議員須進行效忠宣誓和盡職宣誓；立法局議員須進行效忠宣誓。鑒於宣誓效忠是世界各國的通常做法，兩部基本法也就規定了行政長官等在就職時應當依法宣誓。

一宣誓效忠的對象和範圍

　　兩部基本法都規定香港、澳門兩地的行政長官、主要官員、行政會或行政會議委員、立法會議員、法官等都應當擁護香港或澳門特别行政區基本法，宣誓效忠中華人民共和國香港或澳門特别行政區。不過，在應宣誓人員的範圍，以及宣誓效忠的對象方面，兩部基本法都有一些顯著的區别。例如，香港基本法第104條規定“其他司法人員”在就職時應當依法宣誓效忠，但澳門基本法規定的宣誓效忠的範圍，沒有其他司法人員，卻規定了檢察官應依法宣誓。此外，澳門基本法第102條還規定行政長官、主要官員等還必須宣誓效忠中華人民共和國。兩部基本法有關宣誓效忠的規定爲何有這麼一些不同，這就有必要分别考察一下兩部基本法的不同規定。
　　澳門特别行政區基本法第四章第七節專門規定了“宣誓效忠”的問題，與香港基本法相比，澳門基本法列專節規定“宣誓效忠”問題，這是在基本法結構方面的一個重要變化。其次，從宣誓效忠的內容來看，澳門基本法的規定更進了一個層次。那麼，澳門基本法爲何要從結構和內容方面作出與香港基本法不同的規定呢?
　　首先有必要指出，澳門基本法列專節規定宣誓效忠問題，並不表明中央政府對澳門的政策收緊了，或是對澳門特别行政區的行政長官、主要官員、立法會議員等有了更嚴格的要求。在起草基本法之初，起草委員會並沒有列專節規定“宣誓效忠”，後來在基本法中列專節規定，主要是爲了解決主要官員等的效忠問題。由於澳門基本法並沒有象香港基本法那樣規定主要官員、行政會委員、立法會議員等任職時，不得具有外國的居留權。兩相比較，澳門基本法對主要官員等任職資格的規定更爲寬松，不受有無外國居留權的限制。
　　由於澳門的特殊情況，1981年10月3日前凡是在澳門出生的居民，均可取得葡籍護照。有了這一護照，就取得了在葡萄牙的居留權。考慮到相當一部分澳門居民因爲歷史等原因取得了外國的居留權，基本法的規定使主要官員等任職時可以不受外國居留權的限制。但是，有外國的居留權，又會產生雙重效忠問題。爲了避免雙重效忠，有澳門草委建議列專節規定主要官員等就職時必須宣誓效忠。不僅要擁護基本法，效忠澳門特别行政區，更應效忠中華人民共和國，並依法宣誓。這樣，就在一定程度上解決了主要官員因擁有外國居留權可能出現的雙重效忠問題。

二宣誓效忠的內容

　　澳門基本法第101、102條分别從兩個層次對宣誓效忠問題作了規定。“澳門特别行政區行政長官、主要官員、行政會委員、立法會議員、法官和檢察官，必須擁護中華人民共和國澳門特别行政區基本法，盡忠職守，廉潔奉公，效忠中華人民共和國澳門特别行政區，並依法宣誓。”按照基本法的這一規定，行政長官、主要官員等就應當遵守基本法的各項規定，堅決貫徹、執行基本法的各項規定，盡忠職守地爲澳門特别行政區服務。
　　除了擁護基本法，效忠澳門特别行政區外，澳門基本法第102 條還進一步規定：“澳門特别行政區行政長官、主要官員、立法會主席、終審法院院長、檢察長在就職時，除按本法第101條的規定宣誓外，還必須宣誓效忠中華人民共和國。”
　　接照基本法的規定，行政長官、主要官員行使中央授予的行政管理權；以立法會主席爲代表的立法會，行使中央授予的立法權；以終審法院院長、檢察長爲代表的法院、檢察院，行使中央授予的司法權和終審權。這些官員必須就其所負責的事務，接受中央的監督。從法律上説，這幾位官員對中央人民政府負有某種責任和義務。爲了避免這些人因擁有外國居留權產生雙重效忠問題，基本法特别規定他們應當宣誓效忠中華人民共和國。爲此，主要官員等在任職期間就不得利用外國的居留權，特别是到外國辦理公、私事務時，就不得使用外國的護照或旅行證件。這就從法律上解決了因擁有外國居留權可能產生的雙重效忠問題。
　　澳門基本法沒有規定立法會議員、法官、檢察官等宣誓效忠中華人民共和國。主要在於基本法允許外籍人士，尤其是葡籍和其他外籍人士參與立法、司法工作。這樣，就不宜要求葡籍和其他外籍人士宣誓效忠中華人民共和國。
　　從澳門基本法列專節規定宣誓效忠的背景和目的可見，規定行政長官、主要官員等既要宣誓效忠澳門特别行政區基本法，又要宣誓效忠中華人民共和國，完全是根據澳門實際作出的變通性的規定。其用意是在不限制主要官員等具有外國居留權的情況下，既原則，又靈活地解決了可能出現的雙重效忠問題。

第六節區域組織與市政機構

　　香港基本法第97條規定：“香港特别行政區可設立非政權性的區域組織，接受香港特别行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、康樂、環境衛生等服務。”
　　澳門基本法第95條規定：“澳門特别行政區可設立非政權性的市政機構。市政機構受政府委托爲居民提供文化、康樂、環境衛生等方面的服務，並就有關上述事務向澳門特别行政區政府提供諮詢意見。”

一政權機關與非政權機關

　　政權機關，“即國家機關。是行使國家權力，管理國家事務的機關。包括國家權力機關、國家行政機關、審判機關、檢察機關和軍隊等。”^⑦
　　按國家機關在國家機構(國家機關體系的總稱)中的作用，可將國家機關分爲國家權力機關、國家行政機關、國家審判機關、國家檢察機關和軍事機關等。按國家機關在國家機構中的地位，可將國家機關分爲中央國家機關和地方國家機關。
　　香港、澳門特别行政區是我國享有高度自治權的地方行政區域。爲了行使中央授予的高度自治權，兩部基本法規定在香港、澳門特别行政區設立行政長官、行政機關、立法機關和司法機關。由這些機關分别行使特别行政區享有的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。因此，這些依照基本法規定設立，依法享有和行使高度自治權的機關，就是香港、澳門特别行政區的政權機關。由於香港、澳門特别行政區是我國的地方行政區域，在香港、澳門特别行政區設立的政權機關，從地位上看，就屬於我國的地方國家機關。
　　政權機關與非政權機關的最大區别，是看其能否行使國家權力。政權機關有權行使國家權力，包括中央一級國家機關行使中央國家權力，地方各級國家機關行使地方國家權力。凡是不能行使行政管理權、立法權、司法權的機構，即無權行使國家權力者，就不是政權機構，而屬於非政權機構。依照香港基本法設立的香港特别行政區的區域組織；依照澳門基本法設立的澳門特别行政區的市政機構，就屬於服務性、諮詢性的非政權機構。這是由於：
　　1.香港的區域組織，澳門的市政機構，都不是一級國家權力機關。在我國，除在中央一級設有全國人大及其常委會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院等政權機構外，在地方還設立了各級地方國家權力機關，主要有地方各級人民代表大會和地方各級人民政府。按照我國憲法第95條第一款規定：“省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府。”這些地方國家機關，是整個國家機構的重要組成部分，分别行使着憲法賦予的權力。
　　按照基本法的規定，在香港、澳門特别行政區，只設立一級地方國家機關，即香港、澳門特别行政區政府、立法會、法院、檢察院等。區域組織、市政機構並不行使國家授予特别行政區的行政管理權和立法權，僅履行法律賦予的服務職能，因而是一個服務性質的機構。
　　按照基本法的規定，區域組織和市政機構主要受政府委托分别爲香港、澳門居民提供文化、康樂、環境衛生方面的服務。香港、澳門特别行政區政府，依照基本法享有行政管理權，包括對文化、衛生等事務的管理。特别行政區政府對這些事務的管理，主要是從宏觀上制定教育、文化、衛生等方面的政策。至於處理文化、衛生方面的許多事務性工作，基本法規定可委托給區域組織和市政機構處理。香港、澳門特别行政區政府，把自己負責的某些方面的行政事務，委托給區域組織、市政機構辦理，表明兩者並無行政上的隶屬關係。
　　2.區域組織、市政機構的非政權性，還表現在它是諮詢性質的機構，而不是決策性機構。
　　香港、澳門特别行政區政府，作爲一個政權機構，有權就所管轄的範圍廣泛的事務行使決策權、管理權。但作爲具有諮詢性機構地位的區域組織或市政機構，不能行使決策權，只能就特定範圍內的事項，向政府提供諮詢性意見。
　　香港特别行政區的區域組織，可以就有關地區管理的事務，或其他方面的事務，向政府提供諮詢性意見。其他方面的事務，主要是指有關管理文化、康樂、環境衛生方面的事務。澳門基本法規定市政機構提供諮詢意見的範圍，僅限於文化、康樂、環境衛生等方面。也就是說，香港、澳門特别行政區政府在制定有關地區性政策，或有關文化、康樂、環境方面的政策時，應分别向區域組織或市政機構徵詢意見。所提供的意見，是諮詢性質的，對特别行政區政府沒有強制性的約束力。
　　兩部基本法對區域組織和市政機構提供諮詢意見的範圍有不同的規定，其原因基於香港、澳門現行的市政機構，擁有不同的地位。香港的市政局、區域市政局、區議會，完全是諮詢性質的機構。但澳門的市政廳，海島市政廳，在一定程度上說，已具有政權機構的性質。澳門市政廳作爲一個自治機構，有權自行處理地區範圍內的事務。香港的市政局等，無權自行處理地區範圍內的事務，僅就地區範圍的事務提供意見，總督批準後，由政府屬下的市政總署處理。所以，香港、澳門現行的不同的市政制度，反映在基本法上就有不同的規定。

二香港、澳門現行的市政機構

　　1.香港的區域組織
　　在香港現行制度下，在處理地區性事務方面，港英政府設立有市政局、區域市政局和區議會。
　　香港市政局是爲處理地區性事務而依法設立的政策諮詢機構。市政局由40名議員組成。其中15位由在香港、九龍劃分的15個選區直接選舉選出，另外15人由港督委任，其餘10人由10 個市區區議會各選一位代表組成。^⑦市政局設主席、副主席各一人，由議員互選產生。市政局行使職權主要是提出諮詢性質的意見或建議，經港督批準後，交由政府下屬的市政總署執行。因此，市政局就其性質來說，是處理地區性事務的諮詢機構。其職責範圍是就管理香港島和九龍市區的公共衛生、娛樂場所，包括清除垃圾，管理公廁、小販、公園、戲院、舞廳、游樂場所、體育設施、停車場和賣酒場所等提出意見或建議。
　　區域市政局是香港現有的區域組織之一，是在市政局管轄範圍之外的“新界”地區，爲市民提供文康市政服務的政策諮詢機構。其提出的政策性意見或建議，由區域市政總署負責推行。區域市政局由36名議員組成，其中12人由轄區內的12個選區直接選舉產生，9人由“新界”的9個區議會間接選舉產生，另外12人由港督委任，其餘3人由鄉議局主席和兩位副主席以當然議員的身份出任。區域市政局的主席、副主席均由議員互選產生。
　　區議會是爲了處理香港地區性事務而設立的政策諮詢機構。香港按地域劃分爲19個區，每區設一個區議會。區議會的職責是就區內與居民有關的事項，向政府提出建議和意見，包括居民的福利、公共設施及服務水平、公共建設、社區服務等問題。區議會就地區性事務提出的意見和建議，經政府採納後，交有關政府部門推行。
　　2.澳門的市政機構
　　在澳門現行制度下，澳門地區的地方行政包括兩個市政區，一個是澳門市政區，一個是海島市政區(包括氹仔及路環兩島)。兩個市政區均爲擁有其本身管理機構的公法人，擁有本身的資產並依法享有行政及財政上的自治權。
　　在兩個市政區，均設有市政機構，通常稱爲市政廳。澳門的市政廳由澳門市議會及市政執行委員會組成，海島市政區的市政機構，爲海島市議會和市政執行委員會。兩個市政機構的主要職責是：負責自身及其管轄範圍內資產的管理；負責市政規劃、建設及市政管理，包括小販管理、街市管理等；負責公共衛生及清潔工作，包括城市清潔等；負責文化、康樂、體育活動及環境保護方面的工作。
　　澳門市議會由13名議員組成，其中10人由選舉產生(直接選舉和間接選舉各5人)，其餘3名議員由澳督委任。
　　海島市議會由9名議員組成，其中6人由選舉產生(直接選舉和間接選舉各半)，另外3人由澳督委任。
　　在兩個市議會之下，設立有市政執行委員會。執行委員會主席由澳督委任，並擔任市議會當然主席。市議會每年舉行3次以上會議，但市政執行委員會每周舉行1次會議。
　　市政執行委員會的主要職責是：負責編制市政廳支出預算及補充預算；維持市政廳運作；管理市政廳物業；制定市政條例；負責馬路修繕、命名、門牌編訂；管理小販及城市清潔；管理公園；發放機動車牌照等。
　　市議會的主要職權是：審議通過市政執行委員會的活動計劃；討論、通過市政區預算及補充預算；審議市政區的工作報告，決定市政應各部門的組織架構及人員編制；通過市政廳的對外借款；監督市政執行委員會的工作；監督市議會決議的執行，對市政執行委員會的工作提出質詢等。
　　從市議會與市政執行委員會的關保來看，市議會是權力機構、決策機構，市政執行委員會是市議會的常設機構。
　　澳門及海島市政廳的運作管理，主要由澳門及海島市政執行委員會負責。兩個市政廳內都設立了龐大的行政管理機構，行使行政管理職能。

三港澳兩地市政機構的區别

　　在現行制度下，香港、澳門兩地的市政機構，雖爲兩地地區層面的機構，但兩地的市政機構在法律地位上卻有較大的不同。
　　1.兩地市政機構的地位不同
　　香港的區域組織在法律地位上屬於政府的政策諮詢機構。主要是就地區層面的事務，向政府有關部門提供諮詢性意見，但其所提意見和建議主要是政策性的。
　　澳門市政機構在法律地位上是享有行政及財政自主權的公法人，即地方自治機構。澳門市政廳、海島市政廳在其管理的地區事務的範圍內，享有廣泛的權力。其與香港的市政局、區域市政局、區議會在法律地位上有一個很大的區别，就是澳門市政廳、海島市政廳可行使政策決定權和政策執行權，有權就地區範圍內的事務決策，其所作的決定，無需澳督批準，就可自行推行。因此，澳門的市政機構是決策性機構。
　　2.兩地市政機構的執行機構不同
　　在香港市政局、區域市政局、區議會下，並無由其指揮、管轄的執行機構。市政局、區域市政局的建議或決定，經過批準後，交由市政總署和區域市政總署執行。但澳門市議會的決定，直接由澳門市政廳內的各個行政部門負責執行或推行。
　　香港的市政總署是香港憲制事務司管轄下的政府部門，負責管理港九市區環境衛生及文化娛樂活動。市政總署的主管官員是市政總署署長，由港督任命。市政總署署長及屬下的一萬多職員，都是香港政府的公務員，而不是受僱於市政局的職員。市政總署在港英政治架構中，屬於政府下屬的部門，不受市政局領導。市政總署僅僅執行市政局通過而又經港督批準的政策。市政總署的內部文件和檔案，不向市政局及其委員會提供，市政局議員只允許在保密條件下查閱這些文件。市政總署職員的增減，調動，由佈政司署決定，市政局不能具體監督政策的執行，也無權罷免市政總署的任何職員。
　　澳門的情況顯然不同於香港。在澳門市政廳、海島市政廳內，都設有龐大的行政管理機構，行使行政管理職能。以澳門市政廳爲例，在市政廳內，設有總行政司、市政技術司和文化暨康樂部、衛生監督部等。市政廳的所有僱員都屬於政府的公務人員，這些公務人員，直接受市政廳領導管理，不隸屬於任何政府部門。1993 年，澳門市政廳有各類公務人員1311人。澳門市政廳權限範圍內所有行政事務的管理，所有市政廳公務人員的管理、調動、指揮，均由澳門市政執行委員會負責。澳門市政執行委員會的主席，同時也是澳門市議會的主席。澳門市議會、市政執行委員會作出的決定，無需澳督批准，直接交由市政廳內的行政管理部門貫徹、實施。
　　從香港區域組織、澳門市政機構的現狀來看，兩地市政機構的性質、地位有較大的差别。香港的市政局、區域市政局、區議會是就地區性事務提供諮詢意見的諮詢機構。澳門澳門市政廳、海島市政廳，既就其所管理的地區層面的事務作出決策，也負責推行或貫徹這些決策，因此，澳門的市政機構在很大程度上說是政權機構，而不是非政權機構。特别是澳門市政機構擁有相當大的行政管理權，其中一部分與澳門政府有關部門的職權重疊，造成了澳門政府的管理權限與市政廳的管理權限的衝突。
　　按照兩部基本法的規定，香港特别行政區的區域組織，澳門特别行政區的市政機構的職權和組成，應由香港或澳門特别行政區的法律予以規定。由於兩部基本法都明確規定香港的區域組織、澳門的市政機構都應當是非政權性的、諮詢性的、服務性的市政機構，因此，在特别行政區成立後，現有的市政機構在地位和職能上與基本法的規定不符者，應依照基本法的規定轉變職能，以簡化特别行政區政府行政架構的層次，強化政府的權威和效率。
　　注釋：
　　①參見《香港年報》第30頁，香港政府編印，1989版。
　　②參見《澳門公共行政之人力資源》，澳門政府行政暨公職司編，1994年3月。
　　③1995年2月24日，澳門立法會通過了《公共行政人員年資獎金津貼法》，調整各項津貼的款項。如將家庭津貼由原來的140元調整爲170元和220 元。請參見1995年2月24日《澳門日報》。
　　④引自1993年8月14日香港《信報》：劉進圖《歷來不公存積怨，一朝轉制起風潮》。
　　⑤有關資料參見上注。
　　⑥參見《澳門政治制度》第108頁，吳志良著，澳門公共行政管理學會出版，1993年。
　　⑦引自《新華字典》第583頁，商務印書館，1992年第7版。
　　⑧按照港英政府的“政改法案”，香港市政局和區域市政局全部議員，1995年3月改爲經直接選舉產生。