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第九章特别行政區的行政長官

　　香港與澳門特别行政區基本法，作爲香港、澳門特别行政區的憲法性法律，對在香港、澳門特别行政區內實行的基本政治制度作了規定。“政治制度”，也稱爲“政治體制”，指統治階級爲實現其階級統治而在政治領域中實行的治理國家的方式、方法的總和。政治制度有時也單指國家的政權組織形式，即“政體”。^①從政治制度或政治體制的涵義來看，香港、澳門基本法規定的政治體制，就是指香港、澳門特别行政區爲了行使中央授予的高度自治權，必須按照一定的原則建立起各自的政治架構，必須明確特别行政區各政權機關的設置、地位、職權、運作及相互關係。在以下的幾章中，將分别研究香港、澳門特别行政區行政長官、行政機關、立法機關和司法機關，在特别行政區政治架構中的組成、地位和職權等問題。以了解香港、澳門特别行政區政治體制的基本特色及港、澳兩地政治體制的特點及差異。

第一節行政長官的法律地位

　　香港與澳門特别行政區，是中華人民共和國中央人民政府直接管轄下的地方行政區域。由於特别行政區享有高度自治權，它們又是不同於我國其他地區的特殊的行政區域。其行政建制既不同於各省、直轄市，也不同於民族區域自治區，而是作爲兩個特别行政區，直轄於中央人民政府。因此，香港、澳門特别行政區內各政權機關的設置及其領導人的稱呼，均不同於我國其他行政區域。“行政長官”就是香港、澳門特别行政區的首長。按照基本法的規定，無論是香港，還是澳門特别行政區，其最高領導人都被稱爲“行政長官”。行政長官的稱呼，既不同於我國其他地區的省長、市長或自治區主席，在法律地位上也與他們有較大的區别。同時，與現行制度下香港總督、澳門總督的稱呼也不相同。這既體現了“一國兩制”的原則，又與原來的殖民制度劃清了界限。

一行政長官在特别行政區的地位

　　香港與澳門特别行政區的行政長官，分别是兩個特别行政區的首長，對外代表香港與澳門特别行政區。同時，香港與澳門特别行政區的行政長官，還分别是兩地特别行政區政府的首腦。兩地行政長官具有的法律地位，有些類似美國的總統。在美國，總統既是國家元首，又是政府首腦，一身兼二任。在香港與澳門特别行政區，兩地的行政長官也是一身兼二任的地方首長。
　　1.行政長官的法律地位不同於內地的省、市長
　　在我國，省長、直轄市市長、自治區主席是省一級地方人民政府的首長。按照《中華人民共和國憲法》第105條的規定：“地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。”因此，省長、市長、自治區主席等只是地方國家行政機關的首長。在國家制度上，他們既要服從其所在各省、自治區、直轄市一級人民代表大會及其常務委員會，須向其負責並報告工作，另外，他們也要接受上級人民政府，即國務院的領導。省長、市長、自治區主席，只是本地區行政機關的首長，而不是所管轄行政區域內的最高地方行政長官。香港、澳門特别行政區的行政長官，其地位顯然不同於各省、市長。不僅行政長官的職權遠遠大於省、市長們，而且其法律地位也較之省、市長們更高。香港、澳門兩地的行政長官，分别是香港、澳門特别行政區的全權代表，是香港、澳門特别行政區的最高地方長官，同時還是特别行政區政府的行政首腦。
　　2.行政長官的法律地位不同於香港和澳門的總督
　　在現行制度下，香港總督是英女王在香港地區的全權代表，是英國政府的代言人，同時也是香港政府的首腦，擁有行政、立法、司法大權。澳門總督是葡萄牙主權機關(議會、總統、總理、政府)在澳門的總代表，同時也是澳門政府的最高行政首腦。澳門總督有權對外代表澳門地區，處理與澳門利益有關的事務。由此看來，香港與澳門行政長官除所擁有的職權小於香港和澳門總督外，行政長官與現在的總督在法律地位上還有一個重要的區别，即行政長官不是中央人民政府的代表，未經授權，他對外不能以中國中央人民政府代表的名義活動。
　　在香港和澳門特别行政區成立後，作爲英女王代表或葡萄牙主權機關代表的香港總督和澳門總督的職位，自然不適宜保留下來。具有殖民統治特徵的“總督”職務，不宜爲香港或澳門特别行政區沿用，否則，與我國恢復對香港、澳門行使主權的變化不相適應。兩部基本法規定未來特别行政區及其政府的首長爲“行政長官”。行政長官既是一個行政職務，也是對香港、澳門特别行政區首長及其作爲政府首腦時的正式稱呼。

二行政長官須對中央和特區負責

　　按照兩部基本法的規定，香港與澳門特别行政區的行政長官，是一身兼二任的地方官員。分别負有領導香港或澳門特别行政區及其政府的職責。在處理中央與特别行政區關係的事務時，香港與澳門的行政長官，分别代表香港或澳門特别行政區；在處理特别行政區享有高度自治權t範圍內的事務時，或處理中央授權處理的對外事務時，兩地的行政長官又分别代表香港或澳門特别行政區政府。行政長官具有的這種雙重身份及特殊的法律地位，決定了他既要對中央人民政府負責，也各自要對其所在的香港或澳門特别行政區負責。
　　1.對中央人民政府負責
　　香港與澳門特别行政區分别是中華人民共和國領土內的兩個地方行政區域，特别行政區政府是直轄於中央人民政府的地方政府。行政長官由中央人民政府任命，依法行使中央授予的高度自治權。作爲一個被授權者和被任命者，依法應當對直接管轄的中央人民政府負責，這是理所當然的。
　　按照兩部基本法的有關規定，香港與澳門特别行政區行政長官對中央人民政府負責，分别體現在行政長官應當宣誓效忠中華人民共和國，效忠特别行政區，擁護基本法，執行中央人民政府根據基本法發出的命令、指示或證明文件，爲中央人民政府管理與香港、澳門特别行政區有關的外交事務和特别行政區的防務提供支持，盡忠職守地維護國家的獨立、主權和領土完整等。
　　2.對特别行政區負責
　　除了對中央人民政府負責外，兩地的行政長官還須分别對香港或澳門特别行政區負責。這包涵了幾方面的要求：第一，行政長官應當廉潔奉公，盡忠職守地爲特别行政區及其居民服務，因此，行政長官首先須對特别行政區居民負責。第二，行政長官應當領導好特别行政區政府，處理好高度自治權範圍內的事務，致力地維護香港、澳門長期的繁榮、穩定和發展，對特别行政區的社會穩定和發展負責。第三，行政長官還應當向特别行政區的立法機關負責，即行政長官及其領導下的政府，應當執行立法會通過的法律，定期向立法會作施政報告，答復立法議員的質詢等。

第二節行政長官的資格和條件

　　香港、澳門特别行政區的行政長官，分别是香港、澳門特别行政區的首長及政府的首腦，在特别行政區範圍內具有重要的法律地位。爲了使當選的行政長官在任職後能完或和胜任所肩負的責任，履行好法定的職責，兩部基本法對兩地行政長官的任職資格和條件作了明確的規定。

一行政長官的當選資格

　　1.法定年齡的要求
　　兩部基本法規定，擔任香港、澳門特别行政區行政長官者，最低年齡需年滿40周歲。基本法作此規定，在於確保當選爲行政長官者，具有履行職務所必須的閱歷、資歷和管理經驗。這類似於世界許多國家在憲法中對總統的任職年齡作出規定。按照葡萄牙憲法和美國憲法的規定，凡年滿35周歲的葡國公民或美國公民，方能具備當選爲該兩國總統的資格。
　　2.居住年期的要求
　　按照兩部基本法的規定，行政長官必須分别在香港或澳門通常居住連續滿20年。當選行政長官應在當地有居住年期的要求，與行政長官所處的地位是相適應的，也與其他國家的做法相似。如美國憲法第二條規定，當選美國總統，至少須在美國境內居住滿14年。基本法參照其他國家憲法的規定，對行政長官居港、居澳的年期作出要求，是爲了確保“港人治港”、“澳人治澳”的實現。此項要求有助於讓眞正的香港人、澳門人管理香港或澳門的事務。也表明中央不會派人到香港、澳門，擔任特别行政區的最高行政領導職務。
　　3.行政長官必須是中國公民
　　只有香港、澳門特别行政區永久性居民中的中國公民，方有資格當選为特别行政區的行政長官。按照各國通常的做法，對擔任最高行政長官者，一般都有國籍的要求或限制。例如，葡萄牙憲法第125條規定，只有具有原始葡萄牙國籍的選民，方有資格被選爲葡萄牙總統。美國憲法第2條規定：“無論何人，除生爲合衆國公民或在實行本憲法時即爲合衆國公民的外，不得當選爲總統。”按照美國憲法的這一規定，只有在美國出生的公民，方能當選爲美國總統。由此可見，基本法規定行政長官須具有中國國籍是必要的。
　　按照兩部基本法的規定，只有香港、澳門特别行政區的永久性居民，才有權在特别行政區內享有選舉權和被選舉權，才享有擔任公職的權利。原則上只有永久性居民，才能擔任香港或澳門特别行政區的公務人員，行政長官是公務員的最高首長，因此，擔任行政長官者，必須是特别行政區的永久性居民，且必須是永久性居民中的中國公民。這是由於香港、澳門特别行政區是中國領土的一部分，直接受中央人民政府管轄。特别行政區的首長必須對中央人民政府負責，必須效忠中華人民共和國。因此，由永久性居民中的中國公民擔任行政長官是必要的。
　　4.行政長官不得具有外國的居留權
　　香港基本法第44條規定：“香港特别行政區行政長官由年滿40周歲，在香港通常居住連續滿二十年並在外國無居留權的香港特别行政區永久性居民中的中國公民擔任。”
　　澳門基本法第49條規定：“澳門特别行政區行政長官在任職期內不得具有外國居留權，不得從事私人贏利活動。行政長官就任時應向澳門特别行政區終審法院院長申報財產，記录在案。”
　　從兩部基本法的上述規定來看，行政長官均不得具有在外國的居留權，這是兩部基本法規定的擔任行政長官的又一項條件。
　　所謂“居留權”，在基本法中是指永久性居民在香港或澳門有定居的權利，有不被遞解出境和遣送離境的權利。享有居留權，就有不受居留條件限制永遠地在香港或澳門特别行政區居留的權利。擁有“外國的居留權”，並非就等于擁有外國的國籍，但最起碼的資格是有權永久地在外國定居或居留。例如持有美國“x 綠卡”者，並非就一定取得了美國國籍，但持有“綠卡”者，至少有權在美國長期居留。當然，在相當多的情況下，擁有在外國的居留權，就取得了在外國的公民地位。例如，英國於1989年12月20日單方面決定給予5萬戶(22.2萬人)香港居民以包括在聯合王國居留權在內的完全英國公民地位。這就成爲兩部基本法規定行政長官不得具有外國居留權的重要起因。
　　按照香港基本法的規定，擔任行政長官者，不得具有外國居留權，這是參選行政長官者須具備的一個前提條件。在被推選爲行政長官候選人時，就應當聲明本人是否具有在外國的居留權，特别是是否擁有在英國的居留權。只有諸如無居英權等外國居留權者，方能有資格推選爲行政長官候選人，參加行政長官的選舉。
　　按照澳門基本法的規定，行政長官只需在任期內不得具有在外國的居留權。這與香港基本法把不得具有在外國的居留權作爲行政長官的參選條件相比，表明澳門基本法對行政長官參選資格的規定，較香港基本法的相關規定更爲寬鬆。
　　在香港特别行政區，不得具有外國居留權是行政長官的參選條件，而在澳門特别行政區，不得具有在外國的居留權，是行政長官的任職條件。這是由於在澳門的35萬居民中，持有葡萄牙護照，即在葡萄牙有居留權的居民有10多萬人。在1981年前，凡是在澳門出生的人，均可依法取得葡萄牙護照，猶如香港居民可取得英國屬土公民護照一樣。取得葡萄牙護照，就意味着取得葡萄牙共和國的國籍和在葡萄牙的永久居留權。但取得英國屬土公民護照，並不享有在英國的居留權。到1991年底，在澳門有102230名葡籍人士，儘管其中僅有3121人在葡萄牙出生。在澳門持有葡萄牙護照者，90%以上都是1981年以前在澳門出生的中國公民。
　　由於澳門衆多中國公民擁有在葡萄牙的居留權，是根據澳門原有法律取得的，或者說是由於歷史原因形成的，並不象香港般是英國人爲制造的“居英權”。因此，澳門基本法並沒有刻意限制行政長官不得具有外國居留權。澳門基本法規定只有在當選行政長官後，才不得擁有在外國的居留權。這樣，在相當長的時期內，受這一規定影響的不過爲數很少的幾個人。按照香港基本法，參選行政長官就不得具有外國的居留權。在外國有居留權者，參選前就應當放棄。兩部基本法的不同規定，反映了港、澳兩地的不同情況及基本法所作的符合實際的規定。
　　按照基本法的規定，參選或擔任香港、澳門特别行政區行政長官者，必須滿足上述四個方面的要求，或者說須具備四個方面的資格或條件。此外，基本法還對擔任行政長官者在任職期間的行爲操守及其監督措施作了規定。

二行政長官任職的其他條件

　　由於香港、澳門兩地的行政長官都具有特殊的地位，掌握和行使着相當大的權力。爲了有利於行政長官認眞執行基本法及香港或澳門特别行政區的法律，領導好特别行政區政府。基本法規定了行政長官在任職期間必須遵守一定的行爲準則。不過，由於香港、澳門兩地的不同情況，兩部基本法對行政長官行爲操守方面作了不同的規定和要求。
　　香港基本法第47條第1款規定“香港特别行政區行政長官必須廉潔奉公，盡忠職守。”澳門基本法第49條規定了澳門特别行政區行政長官在任職期間不得從事私人贏利活動。兩部基本法的表述雖不一致，但對行政長官行爲操守的要求是一致的。擔任行政長官者，在行爲操守方面應有一定的要求和規定，與香港、澳門現行的制度和做法是一致的。
　　按照《王室訓令》第26、31條的有關規定，總督不得以王室名義批準贈予他自己土地、金錢、捐獻或奬金的法案；不得直接和間接在香港購買土地；不得擅自離開香港；不得批準包含與王室承擔之條約義務相違之條款之法案；不得批準損害王室特權、損害居住在香港以外的英國臣民之權利及財產，以及損害聯合王國及其屬土貿易及航運之性質特殊而且特别重要之法案。按照《澳門組織章程》第18條的規定：“總督及政務司任職期間不得兼任其他公職或從事任何私人業務。”由此可見，香港、澳門現行憲法性法律均對總督在任職期間的行爲操守有所要求和規定。參照香港、澳門現行的制度和做法，香港、澳門基本法分别對擔任行政長官者的行爲操守作了規定。
　　按照香港基本法的規定，行政長官在任職期間，必須廉潔奉公，盡忠職守。這就要求行政長官在任職期間不能以權謀私，貪污受賄；不得假公濟私，任人唯親，利用職權爲自己和親朋好友謀取私利，不得利用職務的便利爲個人或家人從事私人經營活動，包括買賣股票，投資等。盡忠職守，就是要求行政長官應同時效忠中華人民共和國及香港特别行政區，認眞行使基本法及香港特别行政區法律賦予的權力，履行相應義務。
　　澳門基本法在行政長官操守方面，除了有上述規定外，還規定了行政長官在任職期間不得從事私人贏利活動。在現行制度下，法律規定擔任澳門總督者，不得從事私人業務。基本法作出這一規定，有利於防止行政長官以權謀私。另一方面，在起草澳門基本法時，有起草委員提出不必照抄香港基本法的相關規定，其理由是“廉潔奉公，盡忠職守”似乎是道德上的要求，沒有一個確定的標準予以衡量和監督。於是提出參照澳門現行制度，只規定行政長官不得從事私人贏利活動，這就比較容易衡量和監督，也比澳門現行法律的規定更合情理。按照《澳門組織章程》規定，總督不得兼任其他公職或從事任何私人業務。基本法如也作出這樣規定，似乎又太絕對化了。否則，屆時行政長官連人大代表或其他名譽職務也不能兼任。實際上，澳門基本法對行政長官操守方面所作的規定，已達到了防止行政長官利用職權謀取私利的目的。至於行政長官在政治方面盡忠職守之類的要求，就在澳門基本法第四章“宣誓效忠”一節中專門作出規定。這就是兩部基本法的有關規定所作的不同表述及不同處理的原因所在。
　　關於對行政長官的監督，兩部基本法都規定行政長官就任時應分别向兩地終審法院的院長或首席法官申報財產，記录在案。這就便於監督行政長官在任職期間是否廉潔，是否有來歷不明的財產，是否有貪污舞弊行为。按照基本法的規定，香港、澳門特别行政區的立法、司法、行政機關及市民均有權對行政長官予以監督。
　　在香港、澳門的現行制度下，香港、澳門總督均無需申報財產。澳門現行法律對擔任政治職務者有申報財產的規定，主要是立法會議員、諮詢會議員、市政機構成員等應申報財產。香港現行法律也沒規定總督需申報財產。

第三節行政長官的產生

　　香港與澳門特别行政區的行政長官，既是特别行政區的代表，又是特别行政區政府的首腦，具有重要的法律地位。推舉出一位符合基本法規定條件，德才兼備的行政長官，必將有助於香港、澳門的穩定、發展。爲此，基本法原則規定了行政長官的產生辦法。
　　香港與澳門特别行政區行政長官，應分别在香港、澳門兩地通過選舉或協商產生。這就是行政長官產生的兩種方式。採用協商方式產生行政長官，主要適用於第一任行政長官的產生。

一第一任行政長官的產生

　　按照全國人大的有關決定，香港、澳門特别行政區第一任行政長官，必須在我國恢復對香港、澳門行使主權之前產生，使之有可能在1997年7月1日或1999年12月20日正式就任。在港英和澳葡政府管治之下，中央人民政府不宜，也不可能在香港或澳門開展第一任行政長官的選舉工作。因此，按照全國人大關於香港、澳門特别行政區第一屆政府等產生辦法的有關決定，香港和澳門特别行政區第一任行政長官只能經由香港、澳門第一屆政府推選委員會通過協商或協商後提名選舉的方式，提出第一任行政長官人選，報中央人民政府任命。
　　全國人大在有關決定中原則規定了推選委員會的組成：
　　香港特别行政區第一屆政府推選委員會由400人組成，其中工商、金融界人士；專業界人士；勞工、基層、宗教等界别人士；原政界人士、香港地區全國人大代表、香港地區全國政協委員的代表各佔25%。即從這四大界别中，分别產生100人，成立行政長官推選委員會，由其協商推舉第一任行政長官。
　　澳門特别行政區第一屆政府推選委員會由200人組成，分别由工商、金融界60人；文化、教育、專業等界50人；勞工、社會服務、宗教等界50人；原政界人士、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表40人組成。
　　上述兩個推選委員會按規定應由香港或澳門特别行政區籌備委員會負責籌組。推選委員的產生方式及其產生後應如何協商，或協商後如何推舉產生第一任行政長官，應按特别行政區籌備委員會制定的第一屆政府的具體產生辦法辦理。
　　第一任行政長官協商或選舉產生後，必須報中央人民政府任命。

二第二任及以後各任行政長官的產生

　　按照兩部基本法附件一的規定，香港、澳門特别行政區第二任及以後各任行政長官原則上由選舉產生，且由間接選舉方式選舉產生，即由一個廣泛代表性的選舉委員會選舉產生行政長官。香港、澳門特别行政區行政長官選舉委員會，均由四大界别組成。不過，兩部基本法附件一關於香港、澳門兩地行政長官選舉委員會界别的劃分及各界别組成人數，卻有不同的規定。
　　1.選舉委員會的組成
　　香港特别行政區行政長官選舉委員會的委員由800人組成，分别由工商、金融界；專業界；勞工、社會服務、宗教等界；立法會議員、區域性組織的代表(相當於現行制度下的區議會、市政局、區域市政局議員的代表)、香港地區全國人大代表、香港地區全國政協委員的代表等四大界别各200人組成。
　　澳門特别行政區行政長官選舉委員會由300人組成，分别由工商、金融界100人；文化、教育、專業等界80人；勞工、社會服務、宗教等界80人；立法會議員的代表、市政機構成員的代表、澳門地區全國人大代表、澳門地區全國政協委員的代表40人組成。澳門特别行政區行政長官選舉委員會人數較香港特别行政區選舉委員會少，主要在於澳門地區居民的人數遠遠少於香港。澳門現約有40萬人，香港卻超過600萬人，因此，香港、澳門兩地選舉委員會組成人數上有區别。
　　此外，在組成選舉界别方面，香港、澳門基本法的規定也不相同。如香港的專業界單獨成爲一個界别，可推選200位選舉委員會委員，而澳門卻把教育、文化界與專業界劃在一起。這是由於香港的文化、教育界包括在“專業”這一界别之中，教師、新聞從業人員等都屬於專業人士。在澳門，廣義的專業界也包括教師，但狹義上的專業界，並不包括教師。被政府認可的“則師”(建築師)、律師、會計師、工程師、醫師等，通常稱爲澳門的專業人士，總人數約500人左右。澳門的各類教師有4000多人。把教育界與專業界並列在一起，在於強調澳門的教育界並不從屬於專業界。此外，香港立法會全體議員，均可成爲選舉委員會委員，但澳門只能從立法會議員中推選代表，擔任選舉委員會委員，這是由於澳門選舉委員會人數較少。
　　由各個不同界别的代表組成選舉委員會，保證了選舉委員會具有廣泛的代表性。選舉委員會的組成方式，也是以香港、澳門現行制度和做法爲基礎的。例如，澳門立法會間接選舉產生的議員，就是由四個大的選舉組别選舉產生的。包括僱主；勞工；專業；慈善、文化、教育及體育四個利益團體組别。在這四大組别中，分别由多個經注冊依法成立的團體或組織組成。以僱主選舉組别來說，就包括了澳門金業、建築、廠商、毛織毛紡、出入口、旅業、娛樂、地產等18個商會。在選舉時，每個商會推選若干代表投票選舉立法會議員。1994年，向澳門政府登記的4個選舉界别(團體選民)中，有權行使選舉權的團體有215個。其中僱主團體18個；勞工團體48個；專業團體16個；慈善、文化、教育、體育團體133個。^②在選舉時，每個團體均可推舉11位代表投票。
　　2.選舉辦法
　　組成香港、澳門特别行政區行政長官選舉委員會的各個界别如何劃分，以及每個界别中何種組織或團體可以產生多少位選舉委員，則由香港、澳門特别行政區制定選舉法予以規定。只有依法獲注冊登記成爲正式法人團體，方可按照選舉法分配的名額和選舉辦法，自行推選選舉委員會委員。選舉委員產生後，以個人身份參加選舉委員會的投票。在香港和澳門特别行政區，分别有100 和50名以上的選舉委員，方能聯合提出行政長官候選人，且每位選舉委員只可提出一名候選人。這樣，在香港選舉行政長官時，候選人不會超過8人；澳門的行政長官候選人不會超過6人。基本法作出這樣的規定，便於產生意見較爲集中的行政長官候選人。選舉委員會選舉產生行政長官的程序及辦法，也應由香港、澳門兩地的選舉法分别予以規定。
　　按規定，香港、澳門特别行政區第三任行政長官及以後各任行政長官的產生辦法如需修改，須分别經兩地立法會全體議員三分之二多數通過，並報全國人大常委會批準。
　　兩部基本法規定的行政長官的產生辦法，符合香港、澳門的實際，照顧了港、澳兩地社會各階層的利益，有利於循序漸進的發展香港、澳門的民主政治。在英國管治香港的150多年間，葡國管治澳門的數百年間，經歷了28任港督，127任澳督，沒有一任是在當地選舉產生的。兩地的總督，分别由英王和葡國總統任命。在未來的特别行政區內，各界人士有權推選代表，投票選舉行政長官，這與長期以來由委任方式產生總督相比，無疑是港、澳民主政治的一個新的里程碑。
　　選舉行政長官，是否一定要採用直接選舉的方式，在香港、澳門社會中也有不同的意見，在世界憲制發展史上，也無統一的模式。君不見，美國總統也是間接選舉產生出來的，可是沒有人說它不民主。港澳兩地的行政長官，以間接選舉方式選舉產生，並非不民主或不符合世界潮流。相反，這種選舉方式，更能體現和照顧香港、澳門社會各階層的利益。
　　按照香港基本法第45條第2款的規定，香港特别行政區行政長官最終將由普遍的直接選舉產生。何時將達到這一目標，其前提是符合香港的實際，符合循序漸進的原則，並得到香港社會各階層的普遍接受。要改變香港特别行政區行政長官的選舉制度，必須經立法會議員三分之二多數和行政長官同意，全國人大常委會批準。
　　澳門基本法中沒有類似香港基本法的這一規定，但並非表示澳門特别行政區行政長官的產生方式就一成不變。如果澳門社會有普遍的共識和要求，到2009年時，就可依法修改行政長官的產生辦法。
　　接照兩部基本法的規定，行政長官的任期均爲五年，但可連選連任一次。

第四節行政長官的職務代理

一行政長官短期不能履行職務時的代理

　　香港、澳門特别行政區行政長官在任職期內，如因公(出外訪問、外出參加會議等)、因私(休假、生病等)短期不能履行職務，兩部基本法分别規定(香港基本法第53條；澳門基本法第55條)由香港或澳門特别行政區政府各司司長依照法定的順序，臨時代理其職務。即行政長官短期不能履行職務，應當有代理行政長官，主持特别行政區政府的工作。
　　兩部基本法對於代理行政長官者有不同的規定。香港基本法第53條明確規定應由香港特别行政區政府的政務司長、財政司長、律政司長依次代理行政長官的職務。澳門基本法第55條卻沒有明確規定各司司長的名稱與排列順序，各司的名稱與排列順序，將由澳門特别行政區法律作出規定。這是由於澳門基本法規定的特别行政區政府的各司，相當於現在的政務司。在現行制度下，各政務司的人數及排列順序，均非一成不變。《澳門組織章程》第17條規定：“政務司人數不起過7名。”考慮到澳門的實際情況，澳門基本法就沒有明確規定各司的名稱及排列順序，而由未來特别行政區法律予以規定。各司司長一旦代理行政長官的職務，就可享有和行使行政長官擁有的權力。

二行政長官缺位時的代理

　　行政長官缺位或出缺時的職務代理，則不同於行政長官短期不能履行職務時的代理。行政長官出缺或缺位，就是指行政長官因病、因故離開了行政長官的職位。如：行政長官依照基本法的規定辭去其職務；行政長官被立法會彈劾；行政長官在任內亡故等。行政長官缺位或出缺，一方面需在法定時間(香港为六個月，澳門爲120日)內，按照基本法及附件一的規定，推選出新的行政長官，另一方面，需由香港或澳門特别行政區政府的司長按照各司的排列順序，臨時代理行政長官的職務。與香港基本法第53條第2款的規定相比，澳門基本法第55條的類似規定有下述三點區别：
　　第一，香港基本法用的是“缺位”一詞，澳門基本法用的是“出缺”，兩者表述不同，但都是指行政長官職位出現了空缺，需要有人填補。香港基本法規定在6個月內產生新的行政長官，澳門基本法的規定以日計算，規定在120日內產生新的行政長官。以120 日與6個月相比，時間就更確定化。從行政長官出缺之日算起的120日，顯然有一個確定的截止日期。但從行政長官缺位時算起的6個月，截止日期就並不易確定，屆時稍有不慎，就可能在程序上引起爭議。假如行政長官在1月15日缺位，6個月內應當是指在7月15日之前呢?還是在6月底之前?如果按照基本法的立法原意，“6個月內”應當是指在120日內。由此看來，澳門基本法的規定更確切一些。
　　第二，澳門基本法第55條規定，行政長官出缺時代理行政長官者，須報中央人民政府批準，香港基本法第53條則無此規定。按照基本法的規定，行政長官應當由中央人民政府任命，行政長官出缺時代理行政長官者，不同於行政長官短期不能履行職務時，臨時代理行政長官者。因此，澳門基本法規定代理行政長官者須中央人民政府批準是必要的。此外，新的行政長官需要在120日內產生，這是否意味着代理行政長官者，也應當代理120日，而不應當是何時選出，何時任職。
　　第三，代理行政長官者還必須遵守澳門基本法第49條規定的擔任行政長官者的條件，即“澳門特别行政區行政長官在任職期內不得具有外國居留權，不得從事私人贏利活動。行政長官就任時應向澳門特别行政區終審法院院長申報財產，記录在案。”而香港基本法的相關條文卻無此規定，顯然是有欠缺的。這也是由於行政長官出缺時代理行政長官，不同於臨時代理行政長官職務。澳門基本法規定代理行政長官者應具備擔任行政長官的資格和條件，是完全必要的。

第五節行政長官的職權

　　香港、澳門特别行政區行政長官是特别行政區及其政府的首長，是享有和行使中央授予的高度自治權的主體。特别行政區享有的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，在行政長官行使的職權中都有所體現。香港基本法第48條規定行政長官可行使13項職權，澳門基本法規定行政長官可行使18項職權。比較起來，澳門特别行政區行政長官擁有和行使的權力，稍大於香港特别行政區行政長官行使的權力。按照基本法的規定，兩地行政長官可分别行使下列權力：

一領導權

　　領導權，即兩地的行政長官，分别負責領導香港或澳門特别行政區政府。香港和澳門特别行政區的行政長官，分别是兩個特别行政區政府的行政首腦，特别行政區政府應由行政長官組建，主要的公職人員應由行政長官任免，政府的政策由行政長官決定，這些都體現了行政長官對政府工作的領導。行政長官行使領導權，就體現了特别行政區享有高度的自治權。

二執行權

　　執行權，即兩地的行政長官負責執行中央人民政府的指令及香港、澳門基本法和在特别行政區實施的其他法律。由於中央人民政府有權就主權範圍內的事務向香港或澳門特别行政區發出指令，中央還可授權特别行政區行使其他的權力。特别行政區行政長官作爲特别行政區政府的首長，就有權負責執行中央人民政府發出的指令，並有權處理中央授權處理的其他事務。例如，當全國人大常委會決定香港或澳門特别行政區進入緊急狀態時，中央人民政府可發佈命令，將有關的全國性法律在香港、澳門特别行政區實施。一旦出現這種情況，行政長官就應當將這類法律在香港或澳門特别行政區公佈實施。
　　除了執行中央人民政府的指令和處理中央授權處理的事務外，兩地的行政長官還分别負責執行在香港、澳門實施的法律。這方面，行政長官的首要任務是要貫徹實施基本法。

三行使部分立法權

　　香港、澳門特别行政區行政長官，有權提出法案、議案，簽署立法會通過的議案，公佈法律，簽署立法會通過的財政預算案，將財政預算、決算報中央人民政府備案。
　　在香港、澳門現行制度下，香港、澳門總督都享有立法權。在香港，總督會同立法局制定在香港實施的法律，立法局作爲總督立法時的諮詢機構，爲總督立法提供諮詢意見。在澳門，澳督與立法會分别行使澳門的立法權。在未來的香港、澳門特别行政區，將實行行政與立法互相配合，互相制約的政治體制，在立法方面，行政長官已不能行使立法權。制定法律的權力，已分别由兩地的立法機關行使。不過，象提出法案，簽署立法會通過的法案和公佈法律這些立法程序中不可缺少的階段，還必須有行政長官參與，這與現行制度下總督享有和行使相應的權力是一致。按照《澳門組織章程》第11條第一款的規定，總督有權“簽署法律及法令，並命令公佈之”，此外，該條第三款還規定：“須經總督簽署而欠簽署的法規，在法律上不存在。”由此可見，簽署、公佈法律，是法律生效的必備程序。香港立法局通過的任何法例，也必須經港督簽署公佈後才能生效。因此，行政長官簽署公佈法律就是行使特别行政區的部分立法權。
　　在行使立法權方面，澳門基本法第50條第(5)項還規定澳門特别行政區行政長官有權“制定行政法規並頒佈執行。”按照澳門基本法第8條、第18條的規定，在澳門特别行政區實施的法律，包括法律、法令、行政法規和其他規範性文件。在澳門現行的法律制度下，行政法規就是指由總督、政務司制定、頒發的訓令及對外適用的批示。行政法規是澳門廣義上的法律的組成部分。今後，行政長官有權制定行政法規，使現行的有關制度能夠延續下去。
　　在香港，廣義上的法律也包括具有行政法規性質的“附屬立法”。在特别行政區成立後，“附屬立法”由誰制定，香港基本法沒有明確規定。但香港基本法第62條在特别行政區政府職權的第(5)項，規定了特别行政區政府有權擬定附屬法規。“附屬法規”是否等同於香港基本法第8條中規定的“附屬立法”，“附屬法規”擬定後，由誰制定、通過、公佈，香港基本法的規定並不清楚。相比之下，澳門基本法中有關制定行政法規的規定結構清晰，前後互相呼應和連貫，澳門基本法第64條第5項規定特别行政區政府有權草擬行政法規；第50條又規定制定行政法規是行政長官的職權。

四批準決定權

　　香港、澳門特别行政區的行政長官，分别作为兩地政府的首長，有權決定政府的政策；有權批準向立法會提出有關財政收入或支出的動議；有權根據國家和特别行政區的安全和重大公共利益的需要，決定政府官員或其他負責政府公務的人員，是否向立法會或其所屬的委員會作證和提供證據。此外，澳門特别行政區行政長官還有權決定依法頒授澳門特别行政區奬章和榮譽稱號。
　　“政府的政策”，也就是特别行政區政府的工作原則和準則。香港、澳門特别行政區政府應當按照基本法確立的原則，開展和處理特别行政區的事務。在具體工作時，特别行政區政府還應當就所處理的方方面面的事務，制定一些具體的政策，以作爲政府各部門及公務員的行爲準則。爲此，行政長官作爲特别行政區政府的首長，就有權決定政府的政策，這也是兩地的行政長官對特别行政區行使領導權的具體體現。
　　按照兩部基本法的規定，立法會在有需要時，可傳召和要求有關人士作證和提供證據。有關人士，包括政府各級官員。但有關官員是否出席立法會作證，應當由行政長官決定。行政長官在作出是否允許有關官員到立法會作證的決定時，應以國家和特别行政區安全、以重大公共利益爲前提。這與現行制度下香港、澳門的實際做法是一致的。例如，《澳門組織章程》第38條第1款規定立法會議員均有權向總督及行政當局提出諮詢或索取資料。第2款規定；“對於按上款規定請求解釋或諮詢，如基於國家機密方得拒絕作答，但各官方機構不預先獲得總督許可，概不作答。”由此可見，在現行制度下，澳門總督有權決定是否允許有關公務員到立法會作證或提供證據。在特别行政區中，由行政長官決定是否允許有關官員向立法會作證，有助於維護政府管治的權威，維護社會的公共利益。
　　與香港特别行政區行政長官相比，澳門特别行政區行政長官在行使批準決定權時，有權決定頒授澳門特别行政區獎章和榮譽稱號。這是由於在現行制度下，澳門總督有權頒授勛章，以表彰對社會作出貢獻的人士或團體。澳門總督通常在6月10日葡國賈梅士紀念日頒授勛章，包括英勇勛章、仁愛勛章、勞績勛章、專業功績勛章、工商業功績勛章、體育功績勛章、慈善功績勛章等。在澳門特别行政區成立後，行政長官有權依法設立若干獎章，由行政長官頒授給對社會作出貢獻的人士。
　　在香港現行制度下，香港總督每年也向社會有貢獻人士頒授勛章。不過，所授勛章以英帝國、英女皇等名義頒授。如1995年元旦，英女皇對香港90名人士頒授的勛章包括：一般爵士勛銜；英帝國司令勛章；英帝國官佐(員佐)勛章；女皇警察獎章；女皇消防獎章；殖民地警察獎章等。^③香港基本法未規定香港特别行政區行政長官有權頒授勛章。

五提名建議權

　　提名建議權，是指香港、澳門特别行政區行政長官對於主要官員的任命有提名權，並有權建議中央人民政府任命其提名的有關人員，擔任特别行政區主要官員，包括各司司長、廉政專員、審計長(審計署長)、警察部門主要負責人(警務處長)、海關主要負責人(海關關長)。此外，香港特别行政區行政長官有權提名並建議中央人民政府任命的官員還包括各司副司長、各局局長、入境事務處處長等。澳門特别行政區行政長官有權提名並報請中央人民政府任命檢察長。
　　由於香港、澳門兩地各有不同的實際情況，兩個特别行政區政府機構及主要官員的設置及稱呼均有所不同。澳門現行制度下狹義上的警察部門是指“治安警察廳”，但廣義上的警察部門包括保安政務司屬下的其他治安部門。因此，澳門特别行政區的警察部門並不能如香港般統一稱之为“警務處”，警察部門的名稱有待特别行政區政府決定。此外，澳門特别行政區海關也有類似的情況，目前澳門由水警稽查隊代行海關的職能。總的看來，香港特别行政區主要官員的範圍較澳門特别行政區主要官員的範圍廣。因此，香港特别行政區行政長官所擁有的提名建議權更大。

六任免權

　　任免權，是指行政長官有權任命和免除有關官員的職務。按照基本法的規定，香港與澳門特别行政區行政長官分别有權任免行政會(議)的成員或委員，有權依法任免各級法院的法官，包括院長和首席法官；有權依法任免公職人員。此外，澳門特别行政區行政長官還有權委任部分立法會議員，任免檢察官。
　　由於澳門特别行政區立法會由直接選舉、間接選舉和委任三種方式產生的議員組成。委任議員，按規定應由行政長官予以委任。這是由於在現行制度下，澳門立法會均有由總督委任的議員。中葡聯合聲明附件一第三節規定：“澳門特别行政區立法機關由當地人組成，多數成員通過選舉產生”。《澳門組織章程》第21條規定：立法會由23名議員組成，其中“7名由總督在當地社會上具有功績及聲譽的居民中任命。”
　　澳門基本法有關行政長官的職權中明確規定了行政長官有權任免行政會委員，這是由於行政會是協助行政長官決策的機構，相當於行政長官的智囊圑爲和參謀部，其成員應爲行政長官信任，方可獲得任命。香港基本法第48條在行政長官的職權中，並無規定行政長官有權任免行政會議委員，但在第55條中，規定了行政會議成員的任免由行政長官決定。
　　澳門基本法第50條規定了行政長官有權任免各級法院院長、任免檢察官。香港特别行政區政制架構中無檢察院的設置，因而行政長官的職權中無任免檢察官的規定。在香港的司法體制中，也無法院院長的設置。香港特别行政區終審法院和高等法院只設首席法官，以便與現行的法院體制相銜接。首席法官的地依相當於法院院長，按香港基本法的規定，也應由行政長官予以任免。

七行使部分司法權

　　行政長官依法行使的司法權，是指香港與澳門特别行政區的行政長官有權依法赦免或減輕刑事罪犯的刑罰。有權處理請願和申訴事項。這是行政長官作爲特别行政區首長所行使的一項重要權力。按照《葡萄牙共和國憲法》第137條第6款規定，總統“輕聽取政府意見，行特赦及減刑”；美國憲法規定總統有權對危害合衆國的犯罪行爲發佈緩刑令和赦免令。可見，作爲國家元首行使部分司法權是各國通行的作法。作爲享有高度自治權的特别行政區行政長官，行使基本法規定的部分司法權也是無可厚非的。香港的憲制性法律《王室訓令》第34條也規定，“總督有權根據他自己的判斷，決定是否赦免罪犯或緩刑。”因此，由行政長官行使基本法規定的部分司法權，與現行的制度和做法也是一致的。
　　值得注意的是，澳門基本法規定行政長官在決定赦免或減輕刑事罪犯的刑罰時，必須依法。香港基本法的相應條文沒有“依法”的規定。在香港現行制度下，港督完全根據自己的判斷，決定赦免罪犯或緩刑。香港基本法的規定與香港現行做法是一致的。但在起草澳門基本法時，有澳門委員認爲，赦免刑事罪犯的刑罰或減刑，均應依法，不能憑行政長官個人的好惡，隨心所欲地作出決定。否則，既可能危害司法獨立的原則，也給行政長官加重了責任和壓力。特别是澳門地方狹小，如果有人犯罪，紛紛托人向行政長官請求減免刑罰，行政長官將無法應付。爲此，澳門基本法規定行政長官應依法赦免或減輕刑事罪犯的刑罰。
　　基本法在規定行政長官有權處理請願、申訴事項時，沒有對請願、申訴的範圍作出限制。當事人只要有冤屈，不論是行政方面的，還是司法方面的，均有權向行政長官提起申訴或請願，行政長官都應依法作出相應的處理。

第六節行政與立法的關係

　　基本法設計的香港與澳門特别行政區政治體制，在處理行政與立法關係時所確立的一條重要原則，就是行政與立法分工負責，互相配合、互相制衡。在香港與澳門特别行政區中，由行政長官領導下的政府與立法會，是互相獨立的兩個部門，彼此之間擁有和行使不同的權力，兩者的關係，不是領導與被領導、隸屬與被隸屬的關係，而是一種互相配合、互相制衡的關係。

一行政與立法的互相配合

　　“行政”，就是依法管理國家和社會的活動。行政活動是爲了實施法律，治理國家，管理國家日常的內政、外交事務而由國家行政機關進行的計劃、組織和協調活動。行政權，是國家行政機關實施法律，管理國家行政事務的權力。^④在香港與澳門特别行政區，行政與立法首先是分工負責，互相配合的關係。兩部基本法規定行政長官及其領導下的政府，行使特别行政區的行政管理權。特别行政區立法機關一一立法會，行使立法權。政府與立法會，分别依據基本法行使不同的權力，兩者互不隸屬。
　　由於香港、澳門特别行政區政府和立法會共同行使着中央授予的高度自治權。爲了有利於特别行政區的繁榮、穩定和發展，有利於特别行政區實行高度自治，特别行政區政府與立法會在分别行使行政權和立法權時，就有必要互相協調與配合。按照兩部基本法的規定，行政與立法的互相配合體現在：
　　第一，立法機關制定在香港或澳門特别行政區實施的法律，行政機關或政府分别在香港或澳門執行立法會通過的法律。
　　第二，立法機關審議、通過法律，政府擬定並向立法會提出法案、議案。一些重要的法案，特别是涉及公共開支、政治體制及政府運作的法案，必須由政府提出。政府提出法案、議案，是總結、升華政府政策的過程，立法會通過法案，是確定和維護政府政策的過程。政府執行立法會制定的法律，實際上是貫徹、推廣政府政策的過程。
　　第三，在香港與澳門特别行政區，分别設有行政長官的決策性諮詢機構，即香港的行政會議和澳門的行政會。行政會議或行政會的成員，包括政府的主要官員、立法會議員和社會人士。這就使得行政長官在作出決策前，能夠聽取和了解到立法會的意見，使行政長官所作的決策可能反映各方的意見，平衡和協調各方的利益。僅此幾點，說明香港、澳門特别行政區行政與立法之間存在着互相配合的關係。

二行政與立法的互相制約

　　行政與立法互相配合、互相制約，是設計香港與澳門特别行政區政治體制所遵循的一條重要原則，也是特别行政區政治體制實際運作時將體現出來的一個特點。行政與立法互相配合，有利於同心協力搞好特别行政區的工作，促進特别行政區的繁榮、穩定和發展。行政與立法互相制約，有利於行政與立法在分工負責、互相配合的前提下，能夠互相予以監督與制約。
　　在香港與澳門基本法中，行政與立法的互相制約，主要體現在下列方面：
　　1.從行政對立法的制約來看
　　(1)行政長官決定是否簽署法案。立法會有權制定在香港或澳門特别行政區實施的法律，但立法會通過法案後，必須經行政長官簽署、公佈後方能有效。如果行政長官認爲立法會通過的法案不符合香港或澳門特别行政區的整體利益，有權拒絕簽署立法會通過的法案。並將有關的法案在法定期限內(香港爲3個月，澳門爲90日)，發回香港或澳門特别行政區立法會重議。因此，在行政與立法的關係上，行政長官有權拒絕簽署立法會通過的法案，有權將立法會通過的法律發回重議。這樣，行政長官領導下的政府對立法會行使立法權就有了一個重要的制約機制，立法會在行使立法權時，就需注意和顧及到政府對有關立法的立場。
　　(2)行政長官有權宣佈解散立法會。香港與澳門特别行政區基本法規定，香港與澳門特别行政區行政長官如拒絕簽署立法會再次通過的法案(即行政長官發回立法會後又被立法會通過的法案)；或立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或行政長官認爲關係到香港或澳門特别行政區整體利益的法案，經協商仍不能取得一致意見，在這兩種情況下，行政長官就有權解散立法會。
　　政府提出的財政預算案和關係到特别行政區整體利益的法案，是維持特别行政區政府運作的必要條件。預算案不能通過，財政無法撥款，政府無法運作，必將嚴重影響政府的工作。爲此，行政長官應主動與立法會磋商，求同存異。如果協調不果，立法會堅持拒絕通過財政預算案或其他重要法案，行政長官就有權解散立法會，以維護政府的權威及運作。
　　按照兩部基本法的規定，香港或澳門特别行政區行政長官在解散立法會前，須徵詢香港特别行政區行政會議或澳門特别行政區行政會的意見。如果行政會議或行政會不同意行政長官的決定，可將有關情況記录在案，行政長官仍有權自行做出決定。
　　按照澳門基本法第52條第2款的規定，行政長官在解散立法會時，應向公衆說明理由。這主要是參考了澳門的現行作法。《澳門組織章程》第25條第2款規定，解散立法會，其決定權由葡國總統應總督的建議作出決定，解散立法會也應以維護“公共利益”爲理由。“解散之建議應詳細列明解散的理由，並將之通知立法會。”
　　按照基本法的規定，行政長官在五年一屆的任期內，只能解散立法會一次。這又強調了行政與立法主要應當互相配合，通過協商解決彼此之間發生的矛盾和衝突，而不適宜頻繁地採用極端的手段，通過解散立法會來解決衝突。
　　如果立法會拒絕批準政府的財政預算案，爲了保持政府的正常運作，兩部基本法規定了大體相同，但有差異的處理辦法。按香港基本法第51條規定，行政長官可向立法會申請臨時撥款。至於立法會按何種標準批準臨時撥款，應由立法會章程或有關的法律作出規定。如果因立法會已被解散而不能批準臨時撥款，行政長官可在選出新的立法會前的一段時期內，按上一財政年度的開支標準，批準臨時短期撥款。
　　按照澳門基本法第53條的規定：“澳門特别行政區行政長官在立法會未通過政府提出的財政預算案時，可按上一財政年度的開支標準批準臨時短期撥款。”兩部基本法不同規定的區别在於，在立法會未通過財政預算案時，澳門基本法賦予了澳門特區行政長官更大的權力。立法會有權不通過政府提出的財政預算案，但一旦出現此種情況，澳門特别行政區行政長官有權採取相應的應變措施，即不通過立法會，行政長官就有權按基本法的規定，直接按上一財政年度的開支標準，批準臨時短期撥款，直至立法會通過新的財政預算案。
　　澳門基本法的上述規定還使行政長官在協調、處理與立法機關關系時，多了一手應變的措施。即立法會不通過政府提出的財政預算案，並非一定要通過解散立法會的辦法解決衝突。行政長官可以按一個較低的標準(上一財政年度的標準)撥出款項，以維持政府的正常運作。這參考了澳門現行的撥款制度和做法。《澳門組織章程》第57條第2款規定：“不論任何原因，當預算不能在經濟年度開始時即行實施，不附期限或跨新經濟年度所訂定的收入，應繼續根據原有法律徵收；關於平常開支，可暫時繼續動用上年度預算開支的十二分之一，以及在上年度已批準用作支付新長期性負擔的款項之十二分之一”在澳門現行制度下，如財政預算沒能及時在經濟年度開始時實施，澳門總督有權決定按上一財政年度開支的十二分之一臨時撥款，直到新的財政預算通過之後，則按新財政預算執行。所以，澳門基本法的規定保留了澳門現行行之有效的做法。
　　按照香港基本法第51條規定，只有立法會被解散後，行政長官方可按上一財政年度的開支標準，批準臨時短期撥款。如果立法會沒被解散，行政長官還需向立法會申請臨時撥款，在這種情況下，立法會必須批準臨時撥款。但立法會按何種標準批準臨時撥款，香港基本法沒有明確規定。原則上，應按上一財政年度的開支標準批準臨時短期撥款。
　　2.從立法對行政的制約來看
　　按照兩部基本法的規定，香港、澳門特别行政區政府必須遵守法律，對特别行政區立法會負責：執行立法會通過並已生效的法律；定期向立法會作施政報告；答復立法會議員的質詢。^⑤這就是立法機關對政府行使的監督與制約的權力，也是在通常情況下，行政與立法之間互相配合，互相制約的關係。除此之外，立法對行政還有下列兩種制約關係：
　　(1)立法會可迫使行政長官辭職。按照基本法的規定，如果行政長官兩次拒絕簽署立法會通過的法案而解散立法會，重選的立法會仍以全體議員三分之二多數通過所爭議的原案，行政長官如仍拒絕簽署，就應自動辭職。
　　行政長官因立法會拒絕通過財政預算案或關係到特别行政區整體利益的法案而解散立法會，重選的立法會繼續拒絕通過所爭議的原案時，行政長官就應自動辭職。
　　當出現上述兩種情況時，也就是在特别行政區立法會的堅持及壓力下，行政長官與立法會的矛盾和衝突已到了無法調和的地步。政府的大政方針，在兩屆立法會中都得不到認同和支持，表明行政長官的政策無法推行。唯一的解決辦法，就是行政長官應自行辭去所擔任的職務，由此方能化解和消除行政與立法之間的矛盾和衝突。
　　(2)立法會有權彈劾行政長官。按照兩部基本法的規定，立法對行政的制約還體現在立法會議員有權提出動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行爲。因此，特别行政區行政長官在任職期間，特别行政區法院是不能對其進行起訴和審判的。行政長官有違法犯罪行爲，應當自動辭職，然後法院方有權追究。如果行政長官有違法犯罪行爲，或依照基本法規定該辭職而不辭職，香港或澳門特别行政區立法會就有權通過動議。委託香港終審法院首席法官，或澳門終審法院院長，負責組成獨立的調查委員會進行調查。調查委員會如認爲有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，就有權提出彈劾案，彈劾行政長官。因此，特别行政區立法會通過行使彈劾權，以此制約和監督行政長官的工作，促使行政長官任職期間廉潔奉公，盡忠職守，認眞遵守和履行基本法及在特别行政區實施的其他法律。
　　值得注意的是，香港或澳門特别行政區立法會在行使彈劾權時，其權力限於提出和通過彈劾案，行政長官最終是否被彈劾，應由中央人民政府決定。這是由於行政長官並非由立法會選舉產生，而是由中央人民政府任命的。

第七節行政會與行政會議

　　按照兩部基本法的規定，在1997、1999年後，將分别在香港、澳門特别行政區設立協助行政長官決策的機構一一香港特别行政區行政會議和澳門特别行政區行政會。

一行政會(議)的職權

　　行政會或行政會議是協助行政長官決策的機構。按照兩部基本法的規定，行政長官在作出重要決策、向立法會提交法案、制定行政法規或附屬法規、解散立法會前，須黴詢行政會議或行政會的意見。^⑥
　　行政長官有權決定特别行政區政府的政策，凡是涉及特别行政區各項重大事務和特别行政區整體利益的政策，均應視为重要的政策。當行政長官在決定和推行這些重要政策時，就是對重大事務所作的重要決策。由於行政長官所作的重要決策關係重大，因而應當周全考慮，多方聽取意見。香港的行政會議，澳門的行政會，分别作爲兩地行政長官的決策性諮詢機構，就應當爲行政長官作出重大決策提供意見。
　　除了協助行政長官決策外，行政長官向立法會提交法案，制定行政法規或附屬法規，宣佈解散立法會時，也需聽取行政會或行政會議的意見。香港和澳門特别行政區政治體制，按行政與立法互相配合、互相制約的原則設計。基本法規定財政預算案，涉及公共開支、政治體制、政府運作的法案，必須由行政長官領導的政府編制、擬定，並由行政長官向立法會提出。行政長官將政府擬定的法案、議案事先提交行政會或行政會議徵詢意見，有助於行政與立法的協調和配合，也有助於所提交的法案、議案能夠吸收和容納各方面的意見。至於制定行政法規或附屬法規，解散立法會，基本法規定都是行政長官的職權範圍。行政長官在行使這些職權前，徵詢行政會或行政會議的意見，有助於行政長官更好的行使基本法賦予的權力。
　　在香港、澳門現行的政制架構中，香港的行政局，澳門的諮詢會，分别是協助港督、澳督決策的諮詢機構。香港行政局是依據香港憲制性法律《英王制誥》和《王室訓令》的規定設立的。按照《王室訓令》第10條規定：“總督在行使英王制誥授與之權力時，應就一切事項向行政局商議。”香港總督在立法、行政、司法方面均擁有一係列重要的權力，如制定法律、批租土地、赫免刑事罪犯等。港督在行使這些權力時，均需諮詢行政局的意見，但行政局的意見對港督無法定的約束力。行政局除了向總督提供諮詢意見外，還負責制定各項條例的附屬法例。
　　在澳門現行制度下，同樣設立有協助澳督決策的諮詢機構——澳門諮詢會。按照《澳門組織章程》第48條第2款規定：“對於下列事項，必須聽取諮詢會的意見：a總督提交立法會的法律提案；b總督將公佈的法令之草案；c在當地生效的法規之執行規章，對當地經濟、社會財政及行政政策總方針的訂定；d對於因國民或外國人之存在引致內部或國際秩序出現嚴重不適宜時，爲公共利益得拒絕其入境或根據法律驅逐其出境之情事，但當事人有權向共和國總統提出訴願；e法律給予的其他事宜。”
　　從香港、澳門現行制度來看，在香港、澳門特别行政區設立協助行政長官決策的機構一一行政會或行政會議，參考了香港、澳門現有的行政局和諮詢會的制度。不過，特别行政區行政會或行政會議與香港的行政局、澳門的諮詢會的最大區别在于，行政會或行政會議是協助行政長官決策的機構，不僅僅是一個諮詢性機構，而行政局、諮詢會在法理上是港督、澳督的諮詢機構。
　　按照基本法的規定，行政長官在作出有關人事任免決定，紀律制裁或在緊急情況下採取措施時，無需事先徵詢行政會或行政會議的意見，這與香港、澳門現行的做法也十分相似。按照《王室訓令》第10條的規定，港督在作出有關任免、紀律制裁的決定時，或因徵詢行政當局會危害王室的利益，或就無關要緊的事情及緊急事項作出決定時，港督均無需徵詢行政局的意見。
　　按照基本法的規定，行政長官就行使職權範圍內的事務聽取行政會或行政會議意見時，並非要受行政會或行政會議多數意見的約束。但行政長官如不採納行政會多數委員的意見，應將具體理由記录在案。這與現行制度下香港、澳門的做法相似。《王室訓令》第12條規定：“總督有權否決行政局議員之意見。遇到這種情況時，總督要盡快把其否決理由呈報王室，議員有權請求把其意見詳細記录在記事冊上。，，《澳門組織章程》第49條第4款也規定，諮詢會提出的意見對總督並無拘束力。

二行政會(議)的組織

　　在行政會或行政會議的組成、運作方面，兩部基本法有若干相同和不同的規定。
　　1.從相同的規定來看
　　第一，行政會和行政會議的委員，由行政長官從政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任，任免權由行政長官決定。在香港現行制度下，行政局由3位當然官守議員以及總督委任的其他12位社會人士組成。澳門諮詢會由10人組成，其中5人由總督委任，5人由選舉產生。但法律規定立法會議員不得成爲諮詢會成員。
　　第二，擔任香港、澳門特别行政區行政會或行政會議委員，必須長香港或澳門特别行政區永久性居民中的中國公民，外籍人士不能擔任行政會或行政會議委員。
　　第三，行政會或行政會議在運作時，行政長官如認爲有必要，運可邀請有關人士列席會議。即外籍人士雖不能成爲行政會或行政會議的成員，但有需要時，也可被邀請出席會議，反映他們的意見。兩部基本法的這一規定，有助於行政長官在作出涉及專門技術的重大決策時，有機會通過正式渠道，聽取各方面專家的意見。
　　2.從不同的規定來看
　　第一，香港基本法規定擔任行政會議委員者，還不得具有外國的居留權，但澳門基本法對擔任行政會委員者，沒有這一限制。
　　第二，行政會(議)委員的任期不超過委任他的行政長官的任期，即行政會委員只對委任他的行政長官負責。行政長官離任，行政會(議)委員原則上應離任。不過，澳門基本法第57條規定；“但在新的行政長官就任前，原行政會委員暫時留任。”澳門基本法的這一規定，有利於行政會工作的連續性，也使得行政會運作制度化、規範化。
　　第三，香港基本法沒有規定行政會議的組成人數，澳門基本法第57條明確作了規定，即澳門特别行政區行政會應由7至11人組成。有了這一規定，行政會的組成就有法可依，避免行政會委員人數過多。明確規定行政會委員的人選範圍，也避免了在任命行政會委員時出現任人唯親的情況。
　　第四，在行政會的運作方面，澳門基本法第58條規定：“澳門特别行政區行政會由行政長官主持。行政會的會議每月至少舉行一次……。”這使行政會的運作有章可循。基本法明確規定舉行會議的次數，可保證其正常運作。行政會是特别行政區政制架構的組成部分之一，必须保證它能得到正常的運作，以有利於行政長官決策的民主化和科學化。香港基本法對行政會議的會期沒有作出規定；但在現行制度下，香港法律規定行政局的會議每周至少舉行一次。澳門諮詢會的會期，法律沒有明確規定(澳門組織章程只規定了諮詢會舉行會議的時間)；但在實際運作時，澳門諮詢會通常在每周三下午3點定時舉行會議。

第八節廉政公署與審計署

一廉政公署

　　香港基本法第57條規定：“香港特别行政區設立廉政公署，獨立工作，對行政長官負責。”
　　澳門基本決第59條規定：“澳門特别行政區設立廉政公署，獨立工作。廉政專員對行政長官負責。”
　　兩部基本法的上述規定，表明在香港、澳門特别行政區，將設立或繼續設立反貪倡廉的獨立機構一一廉政公署。
　　1.港澳兩地的反貪機構
　　在香港、澳門特别行政區設立和繼續設立廉政公署，主要在於保留香港、澳門現行的反貪倡廉制度。在港英、澳葡政府管治下，香港、澳門均分别設立了從事反貪工作的專門機構，即香港的“總督特派廉政專員公署”(簡稱廉政公署)和澳門的“反貪污暨反行政違法性高級專員公署”。香港、澳門的反貪機構，具有一些相同的職能。如都在居民中開展肅貪倡廉的宣傳、教育工作；均接受居民舉報，有權從事和開展對貪污案件的調查工作。不過，兩地廉政機構處於不同的地位，擁有不同的權力。
　　首先，兩地廉政機構行使的權力大不相同。香港廉政公署在履行職責時享有很大的權力，包括行使調查權(下令檢查當事人的賬目、銀行存款等)、搜查權；廉政專員在行使職權時，有權對當事人的人身及處理財產的行爲予以限制；有權扣留當事人的旅行文證件；完成調查後有權向法院起訴等。在澳門，反貪公署僅可行使調查權，在行使調查權時也不能象香港廉政公署般擁有司法權，完成調查後反貪公署僅可將情況上報澳督或立法會，建議採取相應的立法和行政措施。
　　其次，兩地廉政機構的地位和職能也不大相同。香港廉政公署直接接受香港總督管轄，廉政專員直接向總督負責。澳門反貪公署並不向總督負責，而向立法會負責。香港廉政公署只負責反貪倡廉工作，澳門的反貪公署除負責反貪倡廉工作外，還受理對違法行政行爲的控告和申訴。
　　2.廉政公署的性質和地位
　　香港、澳門特别行政區的廉政公署不是行政機關，在於它並不主管或處理特别行政區政府的行政事務。香港現行制度下廉政公署的全部職員也均不屬於公務員。同時，廉政公署也不是司法機關。在香港特别行政區，只有各級法院才是司法機關；在澳門，只有各級法院和檢察院才是司法機關。
　　依照基本法設立的香港、澳門特别行政區廉政公署，是從事反貪污、反賄賂的獨立機構。其獨立性體現在它們既不隸屬於任何行政機關，也不隸屬於司法機關或立法機關，而是通過廉政專員向行政長官負責的獨立機構。
　　由於廉政公署執行肅貪倡廉的使命，其在執行職務時，應當有權行使一些具有司法性質的權力，包括調查、搜查、拘捕疑犯等，以有利於其開展工作。至於兩地的廉政公署具體應當擁有何種權力，廉政公署的組織結構等，應當由香港、澳門特别行政區的法律予以規定。
　　按照兩部基本法的規定，廉政專員作爲特别行政區廉政公署的首長，屬於特别行政區政府的主要官員。因此，香港、澳門兩地的廉政專員，應當由在香港、澳門通常居住連續滿15年的香港或澳門永久性居民中的中國公民擔任(香港的廉政專員還不得擁有在外國的居留權)。廉政專員均需對行政長官負責，因爲廉政專員是政府的主要官員，應由行政長官提名並報請中央人民政府任命。此外，行政長官作爲特别行政區的首長，有權領導特别行政區的工作。廉政公署作爲特别行政區內設立的一個獨立機構，理應受行政長官的領導。因此，澳門基本法第59條明確規定廉政專員應對行政長官負責。

二審計署

　　香港基本法第58條規定：“香港特别行政區設立審計署，獨立工作，對行政長官負責。”
　　澳門基本法第60條規定：“澳門特别行政區設立審計署，獨立工作。審計長對行政長官負責。
　　兩部基本法規定在香港、澳門特别行政區設立的審計署，是特别行政區負責審計工作的專門機構，其主要職責是審查政府的開支與賬目，監督政府的財政收入和財務支出。
　　在現行制度下，香港與澳門都建立暸審查政府開支、賬目的監督、制約機制。但兩地負責審計工作的機構及職權卻有較大的差異。
　　首先，從兩地負責審計工作的機構設置來看，香港是獨立於政府部門的“核數署”；澳門是“審計法院”。香港的核數署是設置於行政機關之外的獨立機構，核數署署長由港督任命，直接向港督負責。由於核數署署長不屬於公務員編制，使之可以不受任何機關和個人的指示和控制。澳門的審計法院是行使司法權的司法機構，審計法院的成員均爲現職法官。
　　其次，從兩地審計機構的職權來看，香港的審計署主要負責審核政府的所有賬目；審核市政局、區域市政局、其他法定公營機構、非法定基金及其他公共團體的賬目，以及審查受政府資助機構(生產力促進局、貿易發展局等)的財政狀況，以確保政府的財政資助得到合理和有效的使用。核數署署長每年向港督提交對政府賬目的年度審核報告，然後由港督將之提交立法局政府賬目委員會省覽。澳門的審計法院負責審查政府每年的財政決算及政府賬目，並有權對行政機關、公務法人、公益法人、公共團體、地方自治機構等的賬目進行審核。按規定，政府每年的賬目經財政司編制並提出報告後，由澳督提交審計法院審核，逾期須受法律處分。
　　再次，從兩地審計機構的實際運作來看，香港的核數署實際地行使了法律賦予的審核政府賬目等職權。但澳門的審計法院，卻因種種原因，已多年來沒有對政府的財政決算進行審核，結果導致審計法院對政府公共賬目監管不足。
　　香港、澳門特别行政區設立或繼續設立審計機構，審查和監督政府的開支和賬目，保證公幣的合理、有效的使用，是十分必要的。基本法規定設立的審計署，既不是行政機關，也不是司法機關，而是分别直接向兩地行政長官負責的具有獨立地位的專門機構。負責的具體體現如澳門基本法所規定的，是審計長對行政長官負責。審計長作爲特别行政區政府的主要官員，應當由在香港、澳門居住連續滿15年的香港、澳門永久性居民中的中國公民擔任(香港的審計長還不得具有在外國的居留權)，審計長須經行政長官提名並報中央人民政府任命。審計署的具體職責、權限及人員編制等，應由香港、澳門特别行政區的法律予以規定。

　　注釋：
　　(1)參見《中國司法語典》第40至41頁，李偉民、東翔主編，中國工人出版社，1993年。
　　②參見1994年11月11日《澳門日報》。
　　③參見1994年12月31日香港《明報》。
　　(4)參見《中國司法語典》第73頁，李偉民、東翔主編，中國工人出版社，1993 年。
　　(5)參見香港基本法第64條；澳門基本法第66條。
　　(6)香港基本法第56條；澳門基本法第58條。