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第三章特别行政區的法律地位

　　中華人民共和國憲法第三十一條規定：“國家在必要時得設立特别行政區。在特别行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”在我國單一制的社會主義國家中，允許設立實行資本主義制度的特别行政區，就是“一國兩制”方針的一項重要原則和內容。據此設立的香港與澳門特别行政區，既具有與我國各省、自治區、直轄市等一般行政區域相同的法律地位，也具有與其自身地位相適應的特殊的法律地位。

第一節具有特殊地位的地方行政區域

一我國行政區域的劃分

　　按照香港、澳門特别行政區基本法的規定，香港和澳門特别行政區分别是我國的一個地方行政區域。“行政區域”，是在國家管轄下，由國家劃定的地區的界限和範圍，也就是通常所說的“行政區劃”。國家爲了便於實行統一的行政管理，通常會把其管轄下的領土分級分區劃分開來，並設立相應的各級地方國家管理機構，這就是國家對其行政區域的劃分。
　　根據中華人民共和國憲法第三十條的規定，我國行政區域的劃分，基本上分爲三級制，即(1)全國分爲省、自治區、直轄市；(2)省、自治區分爲自治州、縣、自治縣、市；(3)縣、自治縣分爲鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。我國行政區域一般分爲三級制，但設有自治州的省或自治區則實行四級制。
　　在國家範圍內，行政區域的設立和劃分，必須依照憲法的規定。凡是省、自治區、直轄市的設立，由全國人民代表大會批準；省、自治區、直轄市等的區域劃分，由國務院批準。
　　在我國，除了可以依法設立上述一般的行政區域外，憲法第三十一條還規定國家在必要時可以決定設立特殊的地方行政區域一一特别行政區。特别行政區是依據我國憲法和法律，在維護國家的主權、統一和領土完整的前提下，按照“一國兩制”的方針，由國家專門設立並允許實行高度自治的行政區域。在國家範圍內設立特别行政區，由最高國家權力機關一一全國人民代表大會決定。由於特别行政區實行的制度不同於我國其他一般的行政區域，因此，特别行政區具有特殊的法律地位。
　　從我國行政區域的設立和劃分來看，無論是各省、自治區、直轄市，還是特别行政區，都是中華人民共和國的地方行政區域，都是國家爲了實施對全國的有效管治，依據憲法視不同情況對我國行政區域所做的不同劃分。香港與澳門特别行政區的特别之處，在於它們可以實行與我國各省、自治區、直轄市完全不同的社會制度，享有和行使我國其他各省、自治區、直轄市無法.比擬的高度自治權。

二特别行政區的區域範圍

　　按照第七屆全國人民代表大會第三次會議通過的《全國人民代表大會關於設立香港特别行政區的決定》，自1997年7月1日設立的香港特别行政區的區域範圍包括香港島、九龍半島，以及所轄的島嶼和附近海域。
　　按照第八屆全國人民代表大會第一次會議通過的《全國人民代表大會關於設立中華人民共和國澳門特别行政區的決定》，自1999年12月20日起設立的澳門特别行政區的區域範圍包括澳門半島、氹仔島和路環島。
　　全國人民代表大會的上述決定，明確界定了香港、澳門特别行政區的區域範圍。但兩部基本法的序言在界定和劃分香港與澳門特别行政區的區域範圍時，則是有所區别的。
　　1.從對區域範圍的界定來看
　　兩部基本法序言對香港、澳門特别行政區的區域範圍有不同的規定。香港特别行政區基本法序言及正文沒有提及香港特别行政區的區域範圍，而是由全國人民代表大會在其設立香港特别行政區的決定中，對香港特别行政區的區域範圍作了規定。至於澳門特别行政區的區域範圍，澳門特别行政區基本法序言第一句就作了明確規定。那麼，兩部基本法在界定兩個特區的區域範圍時，爲何作不同的處理呢?
　　首先來看一看澳門的區域範圍，澳門由澳門半島、氹仔島和路環島組成，其區域範圍比較確定，沒有什麼大的爭議，因此，基本法對澳門特别行政區的區域範圍就作了明確規定。
　　香港的區域範圍，則不同於澳門。香港地區由香港島、九龍半島等組成，自從英國迫使清政府簽訂《展拓香港界址專條》，“租借”了深圳河以南的整個九龍半島及附近島嶼以後，英國人就把這一地區稱之爲“新界”，以與英國根據1856年《中英北京條約》佔領的“舊界”(九龍半島界限街以南地區)相區别，意味着新佔領的領土。直到現在，“新界”仍作爲香港的一個地名。
　　在我國恢復對香港行使主權後，是否仍沿用“新界”這樣一個具有殖民主義色彩的地名，界定香港特别行政區的區域範圍，曾在起草基本法時有過不同意見。最後，基本法起草委員會認爲，不宜繼續沿用一個有殖民主義色彩的地名，來界定香港特别行政區的區域範圍。因此，香港基本法序言中就沒有規定香港特别行政區的區域範圍。起草委員會曾建議請國務院屆時公佈一個香港特别行政區區域圖，作爲一個解決辦法，以明確香港特别行政區的區域範圍。
　　2.從是否包括附近海域來看
　　由上述全國人民代表大會關於設立香港、澳門特别行政區的決定可知，香港特别行政區的區域範圍包括了香港地區的“附近海域”，而澳門特别行政區的區域範圍只有組成澳門的三個島嶼，並不包括“附近海域”，這也可算港、澳兩地區域範圍的一個重大區别。那麼，爲何港、澳兩地的區域範圍有如此差異呢?
　　從我國或港澳出版的地圖可知，香港地區包括了附近海域，中國大陸與英國管治下的香港有一個海域分界綫。從深圳的後海灣起，到大嶼山，經南丫島、蒲臺羣島、果洲羣島以東海面，直到大鵬灣的沙頭角，香港地區有一個近似矩形的海域範圍。究其原因，主要是英國根據三個不平等條約佔領香港地區時，其所佔範圍就已包括了香港地區的附近海域。“《展拓界址專條》規定把九龍半島“舊界”以外的其餘部分，即從深圳灣到大鵬灣的九龍半島地面，連同這兩個海灣的海面和二百多個島嶼(陸地部分後來統稱爲“新界”)，租與英國，租期99年，即到1997年歸還。”^①因此，香港的區域範圍包括了附近海域是歷史形成的。
　　澳門地區的區域範圍不包括附近海域，同樣是歷史形成的。如前所述，葡萄牙人從非法定居到逐步佔領澳門，並不是通過中葡兩國簽訂條約或協議來確認的，相反，中葡兩國間曾舉行過幾次勘界談判，最終均未達成任何協議。確切地說，澳門與我國大陸的分界綫從沒正式劃定，澳門附近的海域，從來就是中國的領海。因此，未來澳門特别行政區的區域範圍，也沒有包括附近海域在內。在目前的習慣作法上，中葡雙方在澳門地區的附近海域，大致劃定了一條“習慣控制綫”，以有利於雙方對澳門附近海域的治安、交通等事務的管理。

第二節特别行政區的法律地位

一與國家不可分離的地方行政區域

　　兩部基本法在規定香港、澳門特别行政區的法律地位時，在第一條中都明確規定，香港、澳門特别行政區是中華人民共和國不可分離的部分。這就強調了處於地區地位的香港和澳門特别行政區，永遠是中華人民共和國的一部分，永遠與國家不可分離。
　　中華人民共和國是單一制的社會主義國家。“單一制”國家，即統一的中央集權國家。它有單一的憲法，統一的國家最高權力機關、國家最高行政機關和統一的國籍。在國家中央政權機關與地方政權機關之間，國家整體與部分的關係上，按照地域設立的地方政權機構，都不具有國家的外部標誌，都不是單獨的國際法主體。從香港、澳門特别行政區在我國單一制國家結構中所處的地位來看，它與國家的關係，既是中央與地方的關係，也是國家內部整體與部分的關係。特别行政區無論如何“特别”，都是主權國家範圍內的一個地方行政區域。
　　由於歷史的原因和實際的需要，在我國恢復對香港、澳門行使主權後，中華人民共和國全國人民代表大會決定設立香港、澳門特别行政區，並允許其實行高度自治。兩個特别行政區因享有高度自治權，處於較特殊的地位。但它們行使的權力都是中央授予的，它們永遠在中央人民政府的管轄之下，不能成爲獨立的實體，不能掌握和行使國防、外交大權，因而它們永遠都是國家不可分離的地區。

二直轄於中央人民政府的地方行政區域

　　從法律地位來看，香港與澳門特别行政區還分别是直轄於中華人民共和國中央人民政府的地方行政區域。“直轄”，就是直接管理。“直轄”，表明我國的最高國家權力機關、最高國家行政機關對香港與澳門特别行政區有直接管轄之權。香港與澳門特别行政區對於上述國家機關的地位及權威，不僅應當承認和尊重，當這些國家機關依據憲法和基本法對香港和澳門特别行政區行使相應權力時，香港與澳門特别行政區必須服從。這就是說，香港、澳門特别行政區享有和實行的高度自治，是在“一國”的前提下和範圍內，特區在任何情況下都不能離開“一國”去實行“兩制”。因此，特區必須服從中央人民政府的管轄。
　　在討論憲法與基本法的關係時，我們說憲法在總體上對香港與澳門特别行政區是有效的。爲什麼有效，這就是“一國”的要求。在“一國”範圍內實行“兩制”，必須首先承認和尊重“一國”的主權、統一和領土完整，必須尊重和維護憲法的權威，服從根據憲法設立的國家權力機關及國家行政機關的管轄。
　　在我國，全國人民代表大會是按憲法設立的最高國家權力機關，在整個國家機構體係中居於最高的地位。全國人民代表大會常務委員會是全國人民代表大會在閉會期間，經常行使最高國家權力的機關，是全國人民代表大會的常設機關。國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機關，也是最高國家行政機關。無論是最高國家權力機關，還是最高國家行政機關，都有權依照基本法的規定，對香港與澳門特别行政區行使相應的權力，如管理權(外交、防務)、監督權、基本法的解釋權、修改權等等，這也就體現了中央人民政府對特别行政區的管轄。中央有關機關依照基本法對特别行政區行使權力時，香港與澳門特别行政區應當尊重並服從。這既是“一國”的要求，也是特别行政區直接受中央人民政府管轄的必然結果。
　　香港與澳門特别行政區直轄於中華人民共和國中央人民政府，還表明兩個特區的權力來源是中央授予的，而不是與身俱來的，香港與澳門特别行政區只能在中央授權範圍內行使權力。由於兩部基本法集中體現了中央的授權，因此，香港與澳門特别行政區及其居民，應當遵守基本法的各項規定，並在基本法的範圍內活動。
　　香港與澳門特别行政區作爲單一制國家管轄下的地方行政區域，其享有的權力與聯邦制國家各成員(共和國、邦、州)擁有的權力大不相同。香港、澳門特别行政區享有的權力，是中央授予的，不是自身固有的。固有的權力是聯邦制國家各成員在聯邦成立前就擁有的權力，而不是聯邦授予的。但單一制國家管轄下的地方行政區所擁有的權力，則是中央政府授予的。
　　“授權”，在港、澳特區來說，即中央政府通過基本法把本屬於自己行使的權力，分别授予給香港與澳門特别行政區行使。從這一角度來看，中央與特區的關係，是授權與被授權的關係。所授權力的大小及範圍，完全由中央通過基本法決定。沒授予的權力，就仍然由中央保留，因此，在中央與特區權力劃分上，就不存在“剩餘權力”的問題。香港與澳門特别行政區只能在中央的授權範圍內，即只能在兩部基本法的授權範圍內行使權力。
　　香港與澳門特别行政區直轄於中華人民共和國中央人民政府，還表明在兩個特區與中央政府之間，沒有任何中間層次，兩個特區與我國各省、自治區、直轄市之間，沒有隸屬與管轄的關係。兩個特區與我國各省、自治區、直轄市的關係，應當是互相尊重，互不干預內部事務的關係。香港與澳門特别行政區，只受中央人民政府的直接管轄。中央人民政府各部門，與香港、澳門特别行政區相應的政府部門沒有領導和被領導，管轄和被管轄的關係。中央人民政府各部門不得干預特别行政區的內部事務。

三享有高度自治權的地方行政區域

　　香港與澳門特别行政區，作爲我國具有特殊法律地位的地方行政區域，其重要標誌就是享有高度自治權。
　　“自治”，就是依法設立的地方政權機關，有權在憲法和法律規定的權限範圍內，實現對地方事務的管理。香港與澳門特别行政區享有的自治權，是區别於一般自治權的高度自治。
　　“高度自治”，是指香港與澳門特别行政區有權依據基本法的規定，享有行政管理權、立法權、獨立的司法和終審權，以及享有中央授予的其他權力。
　　作爲我國的兩個地方行政區域，香港、澳門特别行政區在中央的授權下享有的自治權，不僅程度高，而且內容廣，範圍寬。兩個特區享有的權力，既大於我國各省、自治區、直轄市乃至民族區域自治地區，也遠比其他單一制乃至聯邦制的資本主義國家的地方政府所行使的地方自治權大。因此，比較而言，港澳特區所擁有的自治權被稱爲“高度自治權”。
　　首先，把港、澳特區享有的權力與我國各省、自治區、直轄市及民族區域自治地區行使的權力相比，就可看到其行使自治權的程度很高。
　　我國是單一制的社會主義國家，在國家管理體制上，實行下級服從上級，地方服從中央的民主集中制原則。地方各級人民政府必須接受雙重領導，既對本級人民代表大會負責並報告工作，也需對上一級人民政府負責並報告工作。相比而言，港澳特區直轄於中央人民政府，就處於優越和特殊的法律地位。特别行政區享有的立法權、行政管理權(除外交、防務外)之大，內地各省、市根本無法與之相比。
　　從行使行政管理權來說，港、澳特區有權保持財政獨立，實行獨立的稅收制度、貨幣金融制度等等。而在內地，地方各級政府均無權決定實行獨立的稅收制度和貨幣金融制度。從行使立法權來看，各省、市人民代表大會僅有權制定地方性法規，民族區域自治地方的人民代表大會有權制定自治條例和單行條例。但按照《中華人民共和國民族區域自治法》第5條規定：“民族自治地方的自治機關必須維護國家的統一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執行”。因此，無論是自治條例、單行條例，還是地方性法規，均不得與我國的憲法和法律相抵觸。而港、澳特區的立法機關，不僅有權制定法律，且在其按照基本法規定制定高度自治權範圍內的法律時，不受我國憲法和其他法律的約束。
　　其次，把港、澳特區享有的權力與其他聯邦制國家各成員擁有的權力相比，也可看到其享有的自治權在內容或範圍上遠遠大於或高於聯邦制國家地方政府所擁有的權力。
　　美國是典型的聯邦制國家。按照美國憲法，聯邦的權力，由憲法列舉，凡是制定有關徵稅、對外貿易、入籍、破產、發行貨幣、度量衡標準、知識產權等方面的法律，均屬聯邦國會的立法權限，各州無權就上述事項立法。而按照港、澳特區的基本法，香港與澳門特别行政區的立法機關，對上述事項有完全的立法權，特區政府也有全權依法處理上述事務。至於司法權的行使，美國各州法院擁有的權力也遠沒有港、澳特區法院享有的司法權大，凡是有關海上法律及海上管轄權的案件、各州公民間的訴訟、重大的刑、民事案件，均由美國聯邦法院受理，至於司法終審權，則完全由聯邦最高法院行使。而在港、澳特區發生的所有訴訟案件，均分别由香港與澳門特别行政區法院受理，司法終審權由特别行政區終審法院行使。

　　注釋：
　　①參見《瓜分狂潮》第107頁，房德鄰著，中國華僑出版社，1992年。