澳門政制的演變與前瞻
一
自16世紀中期葡萄牙人抵達據居後，澳門便逐漸發展成爲中國領土內一個獨特的商貿文化海港城鎮。葡人爲巨額貿易利潤所吸引，居澳人數日衆，並於1583年依葡萄牙中世紀市政組織模式建立議事會，管理內部事務。
葡人議事會是自發選舉產生的機構，主要和根本目的是爲了維護葡人社羣的利益。觸發議事會成立的直接原因，是團結一致，共同防範已兼並葡萄牙的西班牙人前來分享對華貿易的利潤。因此，澳門議事會成立後，要求葡屬印度當局予以確認，以便依西、葡合並的管理原則維持澳門居留地的自治。確認於1586年4月10 日獲得，10年後，國王頒令予以承認。
明朝政府經過激烈辯論，最終亦以另類蕃坊的方式默認葡人既居澳門的事實，要求葡人在天朝土地上遵守中國法律，並設置關閘加以控制。作爲葡人政治組織的議事會，在進行內部管理的同時，也基本上對明朝尤其是廣東地方當局恭順臣服，一直奉行雙重效忠的原則。議事會的成員——檢察官，在與廣東當局交往中，便時時以明朝官員自居，稱自己爲“督理濠鏡澳事務西洋理事官”。
由於天高皇帝遠，議事會與葡萄牙及其印度總督的關係並不密切，更多的是與香山縣政府打交道。雖然1624年開始派駐總督代表王權，但總督僅有軍事權，議事會依然我行我素。直至1783年，女王唐娜·瑪麗婭一世頒佈《王室制誥》，表示對澳門議事會的極度不滿，認爲議事會祇爲自己的商業利益而向中國當局恭順稱臣，完全將葡萄牙的國體尊嚴拋諸腦後。因此，她加强了代表王室權力的總督的權力，議事會的重大決策均須獲得總督的同意，其自治能力漸失。
葡萄牙自1640年推翻統治復國後，便着手加强中央集權，削減地方政府和海外屬地的自治權力。但過了一個多世紀後才開始關注澳門，其主要原因是國際局勢的變化。雖然荷蘭人在1641年便攻佔馬六甲，從葡萄牙手中奪取海上霸權，並多次威脅到澳門的安全，但眞正强大的殖民者是在工業革命中崛起的英國。18世紀末期，英國已經具備稱霸世界的能力和條件，並加速對東方的殖民掠奪。法國也不甘落後，急起直追。葡萄牙眼看自己在這場世界比賽中被拋在後面，乃加强對殖民地的管理，並試圖以此防範以英國爲首的其他西方殖民者侵奪澳門。
議事會1834年1月9日正式被削權淪爲一個純粹的市政廳前，英法均有多次侵奪澳門的企圖。澳門得以保存，主要是明清政府的軍事保護。事實上，中國政府一直視澳門爲中國主權領土，採取可行有效的政策管理澳門。祇是隨着國際局勢的變化，西方列强殖民勢力日益壯大，滿清王朝則積弱成疾，走向衰落。19世紀中，葡萄牙中央政府逐漸加强對澳門的管治，總督的權力也不斷坐大。1846年亞馬留總督走馬上任後。更於1849年驅趕走中國駐澳衙門，開始全面推行殖民管治。雙重效忠的議事會雖大權旁落，但仍心有不甘，於1847年3月向里斯本當局控訴亞馬留的所作所爲，惜大勢已去，議事會次年被亞馬留解散，進行重新選舉。
1849年爲澳門殖民管治的開端，不過，在鴉片戰爭中敗北且被迫向英國割讓香港的滿清王朝，並沒有承認葡萄牙對澳門單方面實行的殖民管治。直至1887年，由於鴉片歲釐併征，清廷才在英國的誘逼下，與葡萄牙簽訂《中葡和好通商條約》，確認葡萄牙“永駐管理澳門”。葡萄牙雖承諾“未經大清國首肯”，“永不得將澳門讓與他國”，但從此對澳門實行全面的殖民管治，其政治法律制度得以逐漸移植扎根於澳門。
二
雖然總督的權勢超越了議事會，取代了議事會的絕大多數職能，且清政府簽訂《中葡和好通商條約》從某種意義上承認了葡萄牙對澳門的管理，但實際上，澳門華人依然故我，生活在葡萄牙法律之外，甚至不服從總督的管治。亞馬留祇執政3年就被村民所殺，便是華人不滿其統治的强烈表示。
葡萄牙爲令其對澳門的管治更加有效，逐步賦予澳門更大的自主權，以便總督可以視當地的情況更好地照顧本地的利益。一方面，相繼設立政務委員會、立法委員會和諮詢局，吸收土生葡人（1844年）和華人（1917年）精英參與政治管理，試圖使得其管治更具合法性：另一方面，在移植葡萄牙法律時，認識到本地化的重要性。儘管延伸至澳門生效的葡萄牙本土法律必須在《澳門憲報》上刊登僅是形式，但這可以看出當政者的此一用心。管治當局注意到當地華裔居民的風俗習慣，承認大清律例的效力，甚至將中國法例吸納編入澳葡法例中，以便在華人社會中應用。其中突出的例子，是1909年通過的《澳門華人風俗習慣法典》。
《澳門華人風俗習慣法典》將當時華人社會的風俗習慣制度化和合法化，幾乎全部採納了華人在民事法尤其是婚姻家庭和遺產繼承等方面的傳統方式，例如承認夫權至上，丈夫差不多隨意可以納妾休妻，離婚後兒女、財產歸男方等。這一切，對葡萄牙本土法制來說都是不可思議的，更不容於葡萄牙人信仰的天主教教義中。即使該法典在1948年被廢除後，華裔居民在家庭法和繼承法上仍祇接受中國傳統法律的約束，繼續實行“一地兩制”，直至1987年頒佈《澳門民事登記法典》，實行强制性民事登記，此一狀況才有所改變。
此一改變，似乎不全是澳門政府努力的結果。自1949年中華人民共和國成立後，許多婚姻家庭和遺產繼承方面的舊風俗已被破除，澳門華人社會的舊觀念也有質的變化，而1979年中葡建交發表的聯合公報和1987年《中葡聯合聲明》的簽訂，亦正式從政治和法律上確認了葡萄牙至1999年12月19日對澳門行使管理權的合法性。這在某種意義上，也直接促進了在澳門華人社會中實施在澳門本地制訂和頒佈的法律，並加速將葡萄牙法例延伸適用於澳門。
我們很難確切知道，葡萄牙法例過往在澳門華人社會中的執行程度如何。但不可置疑的是，葡萄牙人制訂的法律並無深入民間和人心。根據科英布拉大學蘇保榮（Boaventura Santos）教授所進行的一項調查，華人很少尋求透過司法途徑來解決爭端，絕大多數的民事糾紛均依風俗習慣由某些社團或知名人士來調解，連由律師樓起草的許多商業契約也加上“遺漏之處依現行法例或風俗習慣辦理”之類的字句。由此可見，澳門大多數居民仍生活在葡萄牙法律之外，這一點，曾在澳門大學任教的羅薩（J．H．Oliveira Rocha）教授也深表贊同。
澳門政治制度也如是，無論在議事會還是殖民時期，一直是“一地兩制”。在議事會時期，華洋兩種制度和平共存，並行或混合管治。亞馬留總督開始殖民統治後，雖然採取强硬手段實行葡式管治，並且尊重華人社會的某些風俗習慣，以求華人好感和支持，但效果有目共睹，根本得不到華人社會的擁護和參與，“一二·三”事件那樣公開不服從葡萄牙人統治的情況雖屬個别事件，但足以證明殖民管治的脆弱性，缺乏起碼的基礎。因此可以說，殖民時期實際上是“兩制”的分離時期，華洋社會基本上各行其道。儘管期間葡萄牙多次調整策略和修改澳門內部管理的章程，但依然不能擺脫殖民統治的本質，與澳門現行政制仍相去甚遠。
三
1974年葡萄牙推翻獨裁統治建立民主政制後，才眞正賦予澳門自治，本地區政治制度才獲得較爲獨立自主地發展，這在1976 年頒佈的《澳門組織章程》得到充分體現和具體化。
根據《澳門組織章程》，澳門地區擁有兩個自我管治機關——總督和立法會。除了司法機關外，總督代表所有葡萄牙主權機構——總統、政府和國會，並與澳門立法會共享立法權。雖然法律規定某些事項（如稅務）的立法權限專屬立法會，但很多時候總督都獲得立法會授權去進行有關這些事項的立法，而共享性立法權更幾乎全部由總督行使，因此，總督（執行權）的立法量遠遠超出立法會本身的立法。
立法會並不監督總督的施政，與總督建立某種程度上的權力平衡而非西方議會制度裡的制衡關係。立法會23位議員中有7位由總督委任，方便總督意願在立法會中得到反映和推行。立法會每年審議通過總督提出的施政大綱和預算，並可對總督提出彈劾，但不能提出罷免。相反，總督無法與立法會合作之時，可以向葡萄牙總統建議解散立法會，由於總督是由總統委任且獲得總統信任，總統一般會接受總督的提議。
1990年修訂《澳門組織章程》後，總督的權力得到進一步擴大。原屬立法會專有的修改《澳門組織章程》的動議權，也延伸至總督，即總督也可在他認爲適當和需要的時候，向葡萄牙國會提議修改《澳門組織章程》。《澳門司法綱要法》1991年頒佈後，雖然《澳門組織章程》第75條規定總統在條件成熟時才向澳門法院授予完全和專屬審判權，且總督和立法會法例的合憲性及其行爲的合法性仍分别由葡萄牙憲法法院和最高行政法院裁定，但總督已經依澳門最高司法委員會和司法委員會的提議委任各級法院的法官和檢察官，實際上已代表了葡萄牙的另一主權機構——司法機關，眞正成爲葡萄牙各主權機關派駐澳門的全權代表和最高權威。
儘管澳門政治制度“三權分立”以行政（總督）主導的雛形初具，但必須指出，這種局面的形成是從上而下而非從下而上的，換言之，是中葡兩個國家達成政治共識的結果，並非澳門居民政治意識成熟而達至，故而缺乏民衆參與的基礎。1976年首屆立法會選舉時，祇有合資格葡籍人士可以參加選舉和投票，當時投票選民爲二千多人，選舉6位議員；1980年第二屆立法會選舉情形大致相同，直到高斯達總督1984年解散立法會，才立例放寬選民資格限制，擴大選民基礎，持有效證件的澳門居民和居住香港但在葡國駐香港領事館登記的澳門人，無論國籍，都有選舉權。這一年登記選民激增至51，454人，投票者也有28，970人。1988年第四屆立法會選舉的登記選民更達67，604人，但投票人數則略有下降（20，049人）。1992年第五屆立法會選舉的登記選民有所減少（48，137 人），投票率卻有改善（69．24％），投票人數達28，520人。1996年第六屆立法會選舉的登記選民至今已超過11萬之數，估計屆時競選更爲激烈。
澳門居民的更多參與，令立法會的部分民意基礎得以擴大，但並不能根本上改變立法會的性質。立法會並非眞正的民意代表機構，不對澳門居民負責，也沒有多少實際權力參與重大政治決策。它和總督一樣，都旨在協助葡萄牙形成其管治澳門日常事務的政治意願。直選和間選機制的創立，僅爲使得此一政治意願及其政策更符合澳門的現實，以獲得澳門社會各利益團體的支持，方便施行。第六屆、也是過渡期內最後一屆立法會，因爲大部分議員可以坐直通車進入特别行政區立法會，投票踴躍可期。
在“一國兩制”的大原則下，《中葡聯合聲明》和《澳門特别行政區基本法》從形式和內容上都將源於葡萄牙的政制給予原則認可，並保證“五十年不變”，且未來特别行政區行政長官和立法會的產生過程將有居民的更多民主參與，行政長官和立法會須對特别行政區負責，權力來源亦完全不同。對澳門居民特别是華人社會來說，現行政治制度是外來的，雖然在整個移植過程中曾照顧到華人的一些傳統習慣，但並沒有眞正獲得他們的認同。由於歷史造成的原因，澳門沒有形成穩定的職業文官制度，行政系統的開放性和公務員、尤其高級公務員的流動性都很大，隨着1999年的接近，相當一部份的原政制操作者——葡萄牙人和土生人士都可能漸漸離去，新一代華人近10多年才有較多機會接受高等教育和學習葡語及葡式行政制度，開始進入公共行政系統，準備當家作主，雖然可塑性甚强，也不似香港公務員那樣“洋化”，但相對來說，對澳門政制的認知程度和操作經驗都較淺。因此，一方面在社會中積極推廣宣傳現行政治制度，尋求更多市民的認知和參與，另一方面，加强對華人公務員的培訓，加速中高級公務員的本地化，提供交流機會讓他們和其他從政人士在更高更重要的職位上熟識政制模式及其運作，創造條件令政制落地生根，是決定政制未來發展、調適和現代化的基礎。祇有這些工作在後過渡期中進展順利並取得成績，將來澳門政制的運作才能協調，才有效率。
參考文獻：
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②吳志良《澳門政制》，澳門基金會，1995年。
③蘇保榮《論司法澳門社會》，載《行政》雜誌第13／14期，705－725頁。
④J．A．Oliveira Rocha《論澳門法律制度之可行性》，載《行政》雜誌第13／14 期，777－789頁。
⑤Jorge Noronha e Silvira，《Subsídios para a História do Direito Constitucional de Macau，1820－1974》，Publicações O Direito，Macau，1991。
⑥Montalto de Jesus《Macau Histótico》，Livros do Oriente，Macau，1990。
