公共行政架構的改革趨勢（附件七）
香港中文大學社會學系講座教授 劉兆佳
香港現時的公共行政架構亦正處於改革的前夕，所以“公共行政架構改革”的問題，對澳門、香港都具有同樣的意義。近十多年來，世界各國都致力於公共行政架構的改革，當中不同的地方有不同的因素或阻力，以致有不同的改革方法。但目前確有一個積極改革公共行政架構的趨勢存在。
一．近年來世界各國致力於改革公共行政架構的原因
（一）世界經濟一體化：特別是金融體制一體化，大量的資金不分國界的在市場上流動，有時甚至集中衝擊某個地區。在這個激烈的競爭形勢下，每個國家的行政效率、能力及公務員的表現，都會直接影響到該國在國際上的競爭能力；公共行政架構臃腫、行政效率低的國家，將無法與其他國家競爭，除非它選擇閉關自守、獨立自主，否則改革是必然的。從香港在過去一年所遇到的金融風暴可以看到，若香港要維持國際城市的地位，非要有一流的行政管理不可。
（二）公共機構愈趨龐大臃腫：任何公共行政架構都有自我膨脹的能力及趨勢；當這種趨勢發展至某程度，便會形成臃腫的架構，這時，各國便想盡辦法去精簡架構，於是一個世界性的改革潮流形成了，而當中大家又互相取經，希望獲得最好的方法。
（三）對公營部門行政效率及應變能力的質疑：目前，越來越多的人將公營部門和私營部門作比較，尤其喜歡把社會主義國家及資本主義國家的公、私營部門相比，比較兩者的效率之差異。過去十多年來，一些第三世界國家，逐漸把以往由政府承擔的責任轉移到其他機構。經驗證明：不論在社會主義國家或非社會主義國家凡是由政府扮演主要角色的地方，他們的行政架構及其表現都是令人不敢恭維的。
（四）市場競爭觀念的擴散：隨着前蘇聯的解體，東歐的轉變，資本主義市場經濟成為世界唯一的意色形態。而在社會主義基本上崩潰的形勢下，無人有勇氣去挑戰或否定市場經濟這個概念。然而，市場競爭是否對社會有好處?過去幾百年來一直有不同的爭論。但在現階段，市場競爭、私有化的概念彷佛是人類進步的唯一動力，它隨着世界經濟一體化而不斷擴散。這將意味着要盡量壓縮公營部門，把有關工作給予私人機構去處理。
（五）公眾對政府及公營部門信心及信任的下降：過去十多年來，西方國家公眾人士對政府、公營部門的信心及信任持續下降，主要的原因有兩點：1．人民的教育水平、地位提高了，自覺與政府的距離拉近了，有能力向政府挑戰；另外，目前資訊發達，人民認為資訊不再掌握在政府手上，而掌握在自己手中，所以更有條件去挑戰政府。2政府表現不好、政府機構過份龐大臃腫、浪費資源。這便促成公共行政架構必须轉變以配合公眾的要求。
（六）福利國家概念的弱化：在西歐所建立的福利國家中，居民的福利太多，以致不願工作，造成資源浪費。太多的資源落在政府手上，加上經濟滑落，做成資源不足。因此，公營部門轉向私營化的趨勢出現了。
二．改革趨勢的一些主要內容
（一）壓縮公共行政架構：主要有三個概念1．減少公職人員的數目；2減少公共行政架構的職能；3降低公共行政架構所佔有的社會資源的比例。
（二）在公共行政架構內外引入競爭：在內部引入競爭機制，使公務員、政府部門之間互相競爭；在外部引入競爭機制，使政府部門與私營機構相互競爭。這樣，可令公務員及相關部門有危機感，迫使他們提升工作效率及競爭能力。
（三）公職人員“鐵飯碗”制度的逐步打破：“鐵飯碗”可令公務員有安全感、歸屬感及使命感，可減少貪污受賄。相對地，又會形成缺乏幹勁、創新意念，久且怠惰。英國、香港也開始這方面的改革，例如在香港，已開始聘用長、短期合約的公務員，這樣可強化評核機制。
（四）私有化、公司化及社會化：私有化是指把政府的工作交給私人機構去做，這可節省金錢、提升效率；公司化即政府的工作由獨立公司（仍為政府公司）去做，但仍须向政府、公眾承擔責任：社會化，指政府和社會團體建立伙伴關係，如社會福利、照顧老人的問題可與社會團體合辦，甚至由社會團體全權責負。這樣，可充分調動社會資源，使政府能節省資源。
（五）強化公共行政架構的評估與考核（例如引入”效用”概念）：要在行政架構中進行有效的評估來激勵士氣。提高競爭是困難的，故要引入“效用”概念，就是先定立目標，然後透過資源投入之後，能否達到如期的目標，來作出評估。
（六）加強公共行政架構與社會的互動：當社會上的公民教育、政治水平都有所提升的時候，自然地要求提升公共行政架構的問責程度。不單是問責，還要求公共行政架構對社會及民眾承擔責任，當中包括加強公共行政架構與社會間的資訊流通，令政府更了解社會及民情，吸取社會及其他人士的意見、知識，這亦有利於強化政府本身的能力，提升應付危機的能力。
三．一些不變的因素
（一）養廉措施的必要性：若政府官員貪污及受賄，那麼行政架構在社會上的聲望及所承擔的責任都會受到影響，甚至政治秩序也將受到嚴重的影響。而養廉措施的實施並不單純依靠高的薪酬，還需要其他因素的配合。
（二）公共行政機構吸納人才的能力的重要性（精神奬勵的注重）：公共行政架構必须要能吸納優秀人才加入，才可提升公共行政架構的社會形象及地位。以歐洲及美國相比較，美國的公務員架構吸納優秀人才的能力較低。原因並不單是薪酬低，而是與美國的政治文化有關；社會上對政治權力都抱着不相信的懷疑態度，認為有政治權力的人都是腐化的，而對公職人員都抱有不信任態度，因此優秀的人才大都不願加入公職。要改變社會政治文化的傳統是困難的，但若要能吸納優秀的人才，最起碼要令公眾相信政府是有所作為的，有帶領公眾的能力；相信公職人員都是精英，這樣才能提升公職人員的社會地位和威望。
因此，公共行政機構要能吸納人才，單靠物質的滿足是不行的，必须配以精神上的滿足感，使其具有使命感、責任感；政府必须給予社會一個有作為的形象，才能令優秀的人才願意加入公共行政架構。
（三）強有力的監管機制：公共行政機構都應設立強而有力的監督機制，不能單靠“自我監督”。香港的公共行政架構實行的是“自我監督”機制，但這個機制比較特殊，它擁有較大的權力，可獨立行事，故能發揮較大的作用。因此，“自我監督”機制並不是普遍成功的，它必须有良好的法治系統及其他的制度予以配合。
（四）強有力的社會監督：在一個有政治自由、言論自由的社會中，社會羣體、民眾的輿論等都對政府有強大的監督作用。而香港特區政府除了受香港社會的監督外，還受到國際上的輿論監督，因而對香港政府的權力的使用，有很大的限制。
（五）公務員隊伍的非政治化：是指公務員隊伍的選拔和任免都並非根據政治因素考慮，公務員在政治上必须保持中立。香港的公務員隊伍強調是非政治化的，在政治上是中立的，但他們實質上是唯一的政治權力使用者，而又不會因為政治的變動而失去其職位。然而，在重要官員的任用方面，有無法抗拒的政治化趨勢。雖然，現任特首的公務員隊伍並無政治委任，但下任特首是誰，他是否有政治背景仍未知道；在新的特首上任時，可能會基於某種原因而作出政治委任；又或當他需要推行某項政治任務時，必须有一個能予以配合的政治班底，這樣，就形成了一個政治委任的趨勢。
（六）管理公務員及公職人員的程序與準則的客觀化與合理化：應以客觀、合理的準則去選用、晉升、辭退、調遷公務員，要因才而用、選賢以能、知人善任，以客觀的準則而不因政治因素、程序因素來選拔各類人材，以充當各種職位。
（七）公務人員使命感與責任感的培養：要令公務員有強烈的為公眾、社會服務的概念。若缺乏使命感與責任感，公務員隊伍會缺乏士氣。香港的公務員隊伍長期存在精英主義，有時甚至自視過高，因而與社會脫離。精英主義本身原不是壞事，它可以增強公務員隊伍的使命感和責任感，但必须確保精英主義觀念的合理性，不能過份自視，而自覺高人一等，以致與社會疏離。
