關於澳門公共行政架構適度改革的建議
澳門發展策略研究中心
（25－10－98）
澳門現有行政架構與《澳門基本法》的有關規定存在着一些不銜接的地方，但架構相當龐大，職能重疊，缺乏統籌協調及監察機制，距澳門社會各界的期盼和要求尚遠。為落實《澳門基本法》，確保政權的平穩過渡和順利銜接，本中心擬就澳門行政架構的適度改革提出初步建議，供有關方面參考。
一．現行澳門政府架構存在的主要問題
1．架構過度龐大
據行政暨公職司統計，1991年底，澳門政府公務員人數己達17，589人，這個數字比1980年的4，062人大幅增加超過3倍。目前澳門公務員人數與本地居民人數之比己達1：24，相對偏高於鄰近地區。
澳門政府的行政架構相當龐大。從縱向來看，由政務司、司、廳、處、組、科等六個層次組成。澳督之下委有7名政務司，澳督及各政務司分別管轄的機關單位共56個註1。其中，政府常設的一般公共部門共有30個；政治職位的輔助機關共8個，包括總督及7名政務司的辦公室註2；屬政府行政架構中臨時性質機構的項目組12 個；以公司方式運作、員有公法人性質的公務法人機構12個；地方自治機關共2個，分別為澳門市政廰及海島市市政廳。上述情況表明，澳門政府的行政架構設置過於龐雜。
2．行政機關之間分工不盡合理，職能重疊，且缺乏統籌協調，影響行政效率
目前澳門政府各政務司之間的職能分配不盡合理，且有一定的隨意性。各政務司之間缺乏統籌協調的有效機制，雖然統籌及協調各政務司的權力在澳督身上，但由於澳督本身職務繁重，主要是在政策制訂方面進行協調，而在有關各方面的政策執行上就難以逐項關注，實際上每個政務司及其屬下機關都自成一體，難以互相協調、配合。
分工不合理還表現在一些重要的政府職能由多個不同的司、廳單位分別執行，如警察職能由隸屬於司法政務司的司法警察司和隸屬放保安事務政務司的治安警察廳、水警稽查隊、市政警察等多個單位分別執行：海關職能則由隸屬於保安事務政務司的水警稽查隊和隸屬放經濟協調政務司的經濟司轄下的經濟活動稽查廳、來源審定料以及統計暨普查司轄下的工業暨對外貿易廳等多個單位分別執行；負責辦理有關居住或身份证件的機構，則有分屬司法政務司的身份證明司和保安事務司治安警察廳的移民局。行政機構內部分工過細，影響了工作程序的簡化，降低了行政效率。
行政架構分設中央和地方兩級組織亦造成了職能重疊。如兩個市政廳的職能，除管理本身及其管轄範圍內的資產外，還包括駕駛牌照考核、都市道路維修、公共衞生和基本清潔、文娛及體育活動、環境和有關居民生活質素的維護和保障等，遠就和中央行政機關中的部分職能重疊。
3，缺乏有效的監察機制
目前對公共行政架構進行監察的職責，主要落在審計法院和反貪污暨反行政違法性高級專員公署（簡稱“反貪公署”）遠兩個機構上。
在現行制度下，審計法院的權力有限，現時的預先監察程序及帳目審定程序主要是審查有關帳目是否符合法律程序，而不考慮有關開支是否符合成本效益原則，就算出現違法也較少作出起訴審判或在財政控制上進行約束，因而對政府和其他公共機構的監察不足。
在澳門專責反貪污及反行政違法的機構是反貪公署，該公署由放受到葡國憲法的限制及其他種種原因，它在權限、組織架構、人員編制等方面均受到很大的制約，明顯先天不足，因而實際成效有限，這就使得政府架構中，尤其是某些紀律部隊中的貪污受賄、以權謀私等陋習有更多的生存空間。
隨着九九回歸的迫近，由放政權交接時，原制度中的政務司屬政治性委任，不列入過渡之列，而原架構中與《澳門基本法》的有關規定不符合之處，亦需作出改變，這實際上己為現行行政架構的改革提供了一個歷史性的契機。
二，澳門政府行政架構改革的基本原則
澳門政府行政架構改革的基本原則，應主要包括：
1，符合《澳門基本法》的有關規定。
澳門政府現行行政架構需與基本法有關規定銜接的方面主要有：
（1）根據《澳門基本法》第62條的規定，需將現行架構改組為司、局、廳、處四級建制。換言之，需在現時政務司職位的基礎上，組建特區政府的司級行政部門。
（2）根據《澳門基本法》第5O條六款及第55條的有關規定，必须確定特區政府設置的司級單位的數目、名稱、以及各司司長的排列順序。
（3）根據《澳門基本法》第5O條的規定，需要界定誰是“警察部門的主要負責人”。
（4）根據《澳門基本法》第56、60條的規定，澳門政府現行架構中的反貪公署须改組為廉政公署，審計法院须改組為審計署，並設立海關。
（5）根據《澳門基本法》第95條規定：澳門特別行政區可設立非政權性的市政機構。因此，需要根據基本法規定的非政權性重組市政機構，並確定其職能和組成。
2，以平穩過渡為大前提，推行循序漸進式的改革
現行政府行政架構的改革己勢在必行，繼續維持現狀顯然已行不通，不利於澳門特別行政區政府去開拓一個嶄新的政治、經濟局面。然而，這種改革應以實現政權交接的平穩過渡為大前提，不能操之過急，畢其功於一役，改革應分階段以循序漸進的方式推行。
3，借鑑香港的成功經驗，同時根據澳門的歷史和客觀現實推行改革，最終目標是建立一個高效、精簡、廉潔、公正的政府行政架構
香港和澳門一様，同屬自由開放經濟體系，並實行“一國兩制，高度自治”的政策，在行政架構和公務員制度方面，香港有許多行之有效的成功經驗，當然，亦有一些值得吸取的教訓。因此，澳門應借繼香港有關方面的成功經驗，並結合澳門公共行政架構及公務員制度的實際情況穩步推行改革，最終目標要建立一個高效、精簡、廉潔及公正的行政架構及制度，以適應時代的轉變和社會的需要。
三.有關澳門政府行政架構改革的建議
我們認為澳門政府行政架構的改革可實施分階段推進的方案，具體建議如下：
1在符合《澳門基本法》有關規定的前提下，以小改為原則，实現政府行政架構的平穩過渡，以保證公務員隊伍的穩定和政府運作的連貫性，並為日後的改革奠定基礎。具體需註意以下幾點：
（1）建立司級行政部門，確定司級行政部門的數目、名稱及其職能。在現行行政架構中，政務司並非一級行政組織，而僅是一種政治性職位，因此，需根據《澳門基本法》規定將其改組為特區政府的司級部門，並確定司級行政部門的數目、名稱及其職能。目前，可供選擇的方案大致有三個：
方案一：將原行政架構中7位政務司所管轄的行政部門組建成7個司級部門，各司級部門管轄職能不變。遠一方案的優點是以最小的變動實現平穩過渡，缺點是原行政架構中各政務司職能分工不合理的弊端繼續保留，未能趁回歸之機作適當合理化的調整。而且，根據過往經驗，每一任澳督到任時必然要對行政架構進行調整。目前面臨的是一場歷史性改革，假如把原行政架構“照單全收”，將難以向廣大市民交代。
方案二：在基本維持原行政架構不變的情況下，適當重組未來特區政府各司級部門的職能，將其數目暫定為5個。具體的做法是，將職能與其他各政務司重迭較嚴重的兩位政務司，即傳播、旅遊暨文化政務司、社會事務暨預算政務司撤銷，其屬下各司級單位按其職能分別歸拼到經濟協調政務司和行政、教育暨青年事務政務司中，分別重組為“經濟財政司”和“社會、教育暨文化司”，原司法政務司下屬的司法警察司併入重組的“保安司”，其餘的司級部門則與原行政、教育暨青年事務政務司管轄的行政暨公職司等專註放行政管理職能的司級單位合併，重組為“行政法務司”，而原運輸暨工務政務司則基本維持不變，重組為“運輸暨工務司”和“保安司”（見圖1），即在原架構的基礎上建立5個司級部門。我們建議把原司法政務司管轄的部門併入行政法務司的管轄範圍內，主要是因應澳門司法權主要集中在法院和檢察院的實際情況，原司法政務司管轄的部門基本上是執行輔助性職能，其工作性質屬司法行政範疇，與行政事務相近；另從縱向角度研究，司法事務司所管轄的部門原己較少，個別部門在[註1]：有關數字已把屬地方行政的兩個機關即澳門門市政廳和海島市政廳計算在內。[註2]：這些輔助機關不計入上述56個機關之內，但享有司級的待遇。回歸時尚须併入其他司級單位故可將行政與司法事務合併重組為行政法務司。在社會、教育暨文化司的司級部門設置上，主要是考慮到澳門地區小，人口不多，而社會與教育、文化事務關係密切，故可將有關職能統一歸入同一司級部門管轄。遲輸暨工務司的職能原可拼入經濟財政司內，但考慮到原運輸暨工務政務司所管轄的部門比較多，其擔負的工作亦具有一定專業性及特殊性，故考慮暫不合併，免使重新組成後的經濟財政司所管輕的局級單位過多，職責過於繁重。這一方案的特點是在基本維持原行政架構不變的情況下，將各司級部門的職能作適度的合理化重組，將司級單位相對精簡，使得出任司長職務的官員不致面對一個全新的局面，又能為將來特區政府的改革奠定一個初步的基礎。
方案三：將原行政架構中7個政務司所管輕的部門重組為4個司級單位。此方案其實在方案二的基礎上把遲輸暨工務司併入經濟財政司內，重組後4個司級單位將分別為"行政法務司"、經濟財政司”、"社會、教育暨文化司“和”保安司”。這一方案的優點是特區政府司級單位組建初期即己實現職能分工的合理化，有利於推動日後行政架構的精簡、高效運作；但令人擔心的是，下屬局級單位（即原司級部門）的隸屬關係變動幅度較大，新上任的司長職責繁重，一旦因本人能力、經驗的不足可能會影響到政府運作的連貫性。
上述三個方案中，以乎以第二、三個方案較可行，可視乎實際情況而決定。不過，如果從循序漸進分階段推行改革的原則出發，以採用第二個方案優點較多，有利於實現平穩過渡。
（2）將現行政務司、司、廳、處、組、料六級重組為符合基本法規定的司、局、廳、處四級建制。從平穩過渡的原則出發，可對《澳門基本法》第62條作彈性處理，將政務司、司、廳、處四級改組為司、局、廳、處四級之後，副司長可改組為副局級，而組、科級可繼續保留，直到有關人員任期屆滿之後，視當時的實際情況逐步取消。而在重組過程中，局、廳、處級的職數則維持不變，除紀念葡萄牙發現事業澳門地區委員會等個別有殖民地色彩的部門以及基本上己完成任務的部門和項目組等可取消外，其他暫不作精簡、合併，以利平穩過渡。
（3）警隊重組問題。作為警隊重組的第一步，候任行政長官在籌組特區政府，尤其是在確定司長職位、重組司級部門職能時，宜將隸屬放司法政務司的司法警察司（即特區政府的司法警察局）撥歸保安司，使現行7個警察部門統歸保安司管轄，在將有關警察部門徹底重組之前，”警察部門主要負責人”的職務可考慮由保安司司長兼任，待日後警隊重組後，再由重組後的警察局局長出任“警察部門主要負責人”。
（4）設置海關問題。目前，澳門並無獨立的海關機構，海關的職能分別由澳門水警稽查隊、經濟司轄下的經濟活動稽查廳、來源審定料，以及統計司轄下的工業暨對外貿易統計廳對外貿易統計處等不同機構分別執行。由放政出多門，再加上貪污受賄傳聞不絕於耳，市民對澳門政府是否能完全執行海關的職責存在懷疑，這種狀況對澳門工商業和對外貿易的正常發展頗有影響。
如果澳門政府由放有關機構之間的利益難以平衡或基於其他的考慮，在九九回歸前無法重組海關，籌委會應考慮制定專門應變解決方案。我們建議：1特區政府行政長官可先行提名並報請中央人另政府任命澳門特區政府海關關長，確定設置海關的基本原則；2特區政府成立後一個短時期內（半年到一年），海關職能繼續由原來的三個機構分別執行，以保證平穩過渡，以及運作機制的連貫性。
（5）將審計法院改組為審計署。目前在澳門現行政府架構中行使審計職能的是審計法院，屬司法系統架構，其職責主要是預先監察及審定政府部門和其他自治或非自治部門、公務法人、公共團體、地方自治團體、公共實體及公益法人的帳目。審計法院院長由總督應司法高等委員會的建議任命，審計法院的活動年度報告要送交總督、立法會和司法高等委員會。在該機構過渡問題上，需要注意與基本法銜接，即由司法系統轉為行政系統，由總督應司法高等委員會之建議任命改為經特區行政長官提名益報請中央人另政府任命，對行政長官負責。據了解，目前葡澳政府己考慮到與基本法的銜接問題，計割把審計法院納入政府行政系統內，當務之急是審計署組織法的擬定须按照基本法有關規定作出相應的修改。
（6）將反貪公署改組為廉政公署。通過修訂法津，改變現時反貪公署的名稱和性質，易名為“廉政公署”，獨立工作，廉政公署高級專員由行政長官提名並報中央人另政府任命，廉政專員向行政長官負責。而廉政公署的職責、權限、組織架構暫時維持不變，人員編制可適當擴大，從目前的約4O人編制適當擴大到5O至60人編制，擴編的職位應加強顧問、協調員、專員的力量，以便充分運用現有權限，開展反貪污及反行政違法，以回應社會的訴求。
2．確定主要政府官員的職數、任職條件以及各司長的排列順序。根據上述分析，特區政府成立時主要政府官員應包括5位司長、廉政專員、審計長、警察部門主要負責人（暫由保安司司長兼任）和海關關長。為了體現國家恢復行使主權，確保高度自治、澳人治澳，主要官員必须由在澳門通常居住連續滿十五年的澳門特別行政區永久性居民中的中國公民擔任。參考香港的經驗並根據各司級部門職能的重要性，各司司長的排列順序以可依坎定為行政法務司司長、經濟財政司司長、社會、教育暨文化司司長、保安司司長、運輸暨工務司司長等。鑑於司長職位的重要性，建議有關人選由候任特區行政長官從公務員隊伍或社會人土中挑選，以便廣納人才，讓最合適的人選進入該崗位，至於委任的方式可暫時繼續執行原來的定期性委任制度，使特區行政長官有更大的靈活性根據實際需要改組政府。至於司長以下各級領導和主管官員則可繼續以原來的聘任形式維持不變，公務員總體人數則應嚴格控制，不再增加，但除因納編及正常減員外（如法定退休等）不裁減人員。
上述以小改為原則的思路，目標是在符合基本法有關規定的前提下，實現政府行政架構的平穩過渡，以保證政府運作的連貫性和整體公務員隊伍的穩定性，並為日後的改革奠定基礎。
3．澳門特別行政區政府成立後，透過循序漸進的方式推行9階段改革方案，逐步建立一個高效、精簡、廉潔、公正的本地化行政機構
實現平穩過渡後，澳門特區政府能否開拓一個嶄新的政治局面，並推動經濟復甦、繁榮，其中的關鍵因素是能否廷立一個呂效、精簡、廉潔、公正的行政架構。因此，在改革中需重點考慮以下幾個方面的問題：
（1）高度精簡政府行政架構，尤其是局級部門。
（2）重組市政機構。
（3）設立海關、出入境事務局並重組警隊。
（4）強化廉政公署和審計署的功能，建立有效的監察機制。
4，強化行政暨公瞄司瞄能，建立公務員招聘、晉升的管理制度和機制，使架構的改革和制度的完善互相配合
公共行政的改革僅靠架構的精簡是不行的，更重要需有一套完善的公務員管理制度與之配合。
由於基本法確保原在任公務員均可留用，澳門特別行政區成立後，政府的首要工作顯然不會是精簡公務員人數，相對迫切而主要的工作應是完善公務員制度，並確促其實施有利於加強奬勤罰懶、優升劣降的激勵及競爭機制，有效提高公務員的士氣和效率，以回應社會經濟發展及廣大市民的迫切訴求。現行架構中，行政暨公職司雖然專責公務員事務管理，但權力有限，實際上各政務司在人員編制上自成一體。因此，為加強對公務員的人事管理、人力統籌、培訓、監督績效的工作，建議強化未來行政暨公職局的職能和權限，其職責範圍類似香港公務員事務局，以公平競爭和公開的原則建立公務員招聘、晉升、考核及培訓的合理制度和機制，使該局扮演政府內部人事稽核的角色，更有效地監督各政府部門公務員的績效表現。
誠然，上述公共行政架構改革的建議僅為本中心的初步的設想，旨在拋磚引玉。廷議特區政府成立後，由特區行政長官考慮在適当時機，委任一個獨立的政府行政架構及公務員制度檢討委員會，作出全盤的考慮，提出改革的整套方案和改革的大致時間表。
