試釋成功實踐“一國兩制”
——中國政府與特區政府應有的政策
澳門一國兩制研究中心 霍啟昌
一．前言
香港順利回歸後，澳門能否同樣順利回歸已成舉世觸目事件。但所謂“順利回歸”並不僅指能否順利移交政權，而是包括“九九”之後澳門能否成功實行“一國兩制”，繼續保持澳門的繁榮穩定，因為這不單關係到能否進一步擴大我國的對外開放政策成果，而且關係到能否取信於海內外一切關心祖國前途和民族命運的中華兒女，更影響到能否盡快解決台灣問題，最終完成祖國統一大業的重大戰略部署。
二．要以周鄧江錢指示為主導思想
澳門要順利回歸，成功地實行“一國兩制”的構想，首先必須明確其指導思想及基本政策。有關這方面，自然以中國最高領導人的言論為依歸。而中共中央一貫有明確的指示但可惜為時下一般談論澳門前途的人士所忽略，也有部分人跟不上“十五大”後改革開放的形勢所以在這裏有必要申述一下。
在建國初期，周恩來曾清楚闡述港澳不同於內地，要實行有別於內地的特殊政策的道理。他特別指出不能把香港、澳門“看成內地”，對港澳政策和對內地不能一樣，如果照抄，結果一定搞不好因為在港澳運作的是純粹的資本主義市場模式，“不能社會主義化也不應社會主義化”。香港、澳門是要“按資本主義制度辦事，才能存在和發展”。這樣對國家才能有利，才能把港澳的經濟優勢“為我所用”。
至於為甚麼要作“長期打算，充分利用”香港、澳門呢?周恩來亦作了明澈的解釋，這是由於中國大陸要“進行社會主義建設，香港（澳門）可作為我們同國外進行經濟聯繫的基地，可以通過它吸收外資，爭取外匯”。為此，中共中央在建國以來，對港澳堅持採取一系列具體的政策和措施，不容許內地的政治運動波及香港、澳門，破壞港澳不同於內地的制度，從而影響其社會安定繁榮。尤其是鄧小平，更明確地指出，“一國兩制兩種制度”是可以允許的，衹要“他們不要破壞大陸的制度，我們也不要破壞他那個制度”。據此，中共中央作出了“港澳工作必須深入調查研究實事求是，一切工作都要從當地實際情況出發，不能照搬照套內地做法”的指示。
根據《聯合聲明》及《基本法》澳門將實行“一國兩制”，即澳人治澳，高度自治，澳門原有的社會經濟制度及法律制度維持五十年不變。澳門居民原來享有的各種權利和自由，包括《公民權利和政治權利國際公約》，《經濟、社會及文化權利的國際公約》和《國際勞工公約》等適用於澳門的有關規定，將繼續得法律的保障。除了國防與外交事務由中央政府管轄外其餘行政、立法、司法事務，均由特區自行管理。
而最近江澤民更強調，中央政府在香港貫徹實施“一國兩制”、“港人治港”、“高度自治”的方針是“堅定不移”的，“絕不是施行一陣子，而是要長期施行下去的”。江澤民又重申“中央政府充分信任和支持香港特別行政區政府，中央各部門和各省區市都嚴格遵守《香港基本法》，全力支持特別行政區政府依照基本法行使職權絕不允許任何部門、任何地方、任何人干預香港特別行政區自治範圍內的事務。”在香港特別行政區成立的前後，錢其琛副總理更表明中國仍然需要香港（澳門）成為與西方國家交往的經濟基地，並承諾不會對香港干預。錢在最近所謂“錢七點”有關澳門的未來與海峽兩岸關係發言中，更明確指出澳門可以扮演特殊的角色。
必須指出，“澳人治澳”是在“一國兩制”的前提下實施的。在“一國兩制”的構想下，未來的澳門特別行政區是維持與國內不同的政治、經濟、社會制度。如果未來特區政府由一羣衹認同、擁護社會主義的人掌管，未來特區政府將逐步變為“一國一制”的政府。這種結果衹能説是“解放”了澳門，不能説是保留澳門特殊地位，實施“一國兩制”政策。
從以上中國領導人的有關主導思想可以得知成功實踐“一國兩制”與籌備“回歸”是不同的。籌備“回歸”有關事務完全是中國內政的事，是我們中國人的事，一些重要安排必須按照我國憲法及指定行政程序去辦，不關其他國家的事外國絕對不能插手干預，只要根據《聯合聲明》和《基本法》去辦，以今天中國的國勢，絕對無外人敢干預。但要成功實踐“一國兩制”策略則不同，這不是我政府或一些居澳外派幹部認為成功便可，是要一般西方和其他先進資本主義國家認同未來澳門特區，對它有充份信心才會繼續來投資，這樣特區才能成功引入外資外匯對國家作出貢獻，否則一旦外資裹步，特區將變為一爛攤子，成為國家負累。國家的政策不能單是關注政權順利的轉移和澳門行政特區的順利產生，是要按照偉大的領導人鄧小平的指示在回歸後能夠在澳門成功實踐“一國兩制”。
三．要保持資本主義制度的優勢
鄧小平堅定説過：“不保證香港（澳門）台灣繼續實行資本主義制度，就不能保持它們的繁榮穩定。”由此我們應明確，澳門必須維持現有資本主義制度衍生出來的經濟優勢，才能對國家有所貢獻。而要維持現有的經濟優勢，必須先了解澳門現有繁榮的重要成因。間接的原因很清楚是由於中共中央這幾十年來，對港澳堅持採取一系列具體的政策和措施，不容許內地的政治運動波及香港、澳門，破壞港澳不同於內地的制度，影響其社會安定繁榮。直接的成因則是本澳有遠大眼光的華人創業人士，如何鴻燊先生及其澳門旅遊娛樂有限公司旗下一批專業領導階層，他們發展澳門旅遊博彩業，并把它與各項事業的發展聯繫起來，努力促使澳門經濟步向欣欣繁榮。
傳統智慧視工業化為經濟發展的陽關大道。工業化與先進被劃上等號。反之，金融及旅遊被稱為“無根產業”，明顯有貶意。但根據香港大學金融學院教授周亮全的研究，三十多年來澳門經濟高速增長的功臣，正是這無根的旅遊博彩業。工業化只帶來過渡性的繁榮，替主要是新移民創造就業機會，為境外的投資者創造利潤。
但由娛樂公司策劃主導下發展起來的旅遊博彩業，植根於澳門，不斷地改革創新，有強勁的連鎖效應，而且利潤再投資的比率高，可以説是推動和維持澳門繁榮和發展的基本動力。
根據澳門戰後的發展經驗，我們可以總結出一個未來發展澳門經濟的策略原則，這就是，利用本身獨特的優點，而在建立有關產業時，不忘進一步鞏固和強化這些優點。
澳門地小人口少，又無天然資源，在與鄰近地區的經濟競爭中，不易佔到優勢。但澳門擁有四百多年來中西文化交流積累而成的歷史文化特色，則是世界其他地方所沒有的。澳門擁有吸引歐盟國家及多種拉丁語系國家的語言，此外，澳門還是歐洲人在中國唯一可以找到文化認同的地方。由於歷史的淵源，澳門一直與歐盟國家，尤其是歐盟的拉丁語系國家保持非常密切的文化商貿關係。這是澳門難得的發展經濟的優勢，衹要與上文所談及的澳門另一優勢一旅遊娛樂事業，充分互相結合利用發揮各自優點，必能藉此協助海峽兩岸進軍歐盟，提供後勤支援服務，開拓與歐盟國家的經貿和旅遊文化的合作。但要發揮這個中介作用，澳門就必須全心全意維持現有制度。
必須要緊記的是在澳門實現“一國兩制”，一方面要得到實行資本主義制度的國家，如一些歐盟國家的認同，給他們以信心。另一方面，澳門又必須保持與香港及周圍其他城市區域不同的獨特優點，這些國家才樂意跟澳門建立緊密的旅遊商貿關係。好像在過往不少外資由於對澳門旅遊娛樂公司有信心，才投入不少資金發展澳門各項事業。澳門要依靠熟悉本地資本主義運作方式的澳門專業人士與這些國家溝通。才能獲得他們的合作支持。
四．要維持對外（尤其是先進資本主義國家）的良好關係
因此澳門要成功實踐“一國兩制”主要還是向外，不能單是向內。錢其琛副總理在98年七月舉行的北戴河討論會上，就已經要求參加澳門回歸，政權移交籌備工作的幹部，不能掉以輕心，不能存有澳門僅是一個點的見解，不能有澳門在國際社會上沒有多大地位，對國家大局無影響的思想。
要知道“中葡聯合聲明”的簽署，是得到國際認同的協議。而我政府亦多次向外保證，必會秉承“一國兩制”的原則，給港澳高度自治，實施“澳人治澳”的政策。
若果澳門回歸後，好像香港一樣能夠成功實踐“一國兩制”，將會受舉世讚賞，而亦會直接影響台灣的回歸，因此澳門能否成功實踐“一國兩制”其實是一件世界大事，影響到各國對華的關係及政策。而一些西方國家亦已佈署監察澳門實踐“一國兩制”的過程，不可不知。
例如在本年二月廿四日，美國國會即已通過一個名為“澳門策略”的法令，授權美國總統嚴密注視中國是否按照承諾、容許澳門根據“中葡聯合聲明”實踐“一國兩制”政策。若果澳門特區政府有違反以上政策的措施，則美國總統有權終止一切與澳門有益於雙方人民的交往。就此總統已授命國務卿要不時向國會國際事務及外國事務小組提交有關澳門情況的報告。該法令亦強調美國會將全力支持一切符合“中葡聯合聲明”的措施，尤其是維護澳門文化特色、維持澳門經濟穩定繁榮以及各種人權和自由。
而由一些歐盟專家學者組成的所謂“名流小組”，其成員包括前歐盟委員會主席，荷蘭前國防部長及前西班牙外長等，經深入研究後，已於今年四月向歐盟委員會提交一份名為“廿一世紀澳門在中歐關係中的角色”的研究報告，該報告將再轉交歐盟議會，嘗試替澳門在下一世紀的中歐關係定位。值得注意的是該報告認為澳門在加強和促進中歐的經濟、政治和文化關係方面可以扮演積極的角色，可以維持重要的中介橋樑作用，但先決條件是澳門必須成功實踐“一國兩制”政策，必須有效維持與國內不同的政治、經濟、社會制度。
果然在本年六月五日舉行的高峰會上，歐盟首腦呼籲，在政權交接以後，澳門應保持其特徵，並享有高度自治。在會後的聲明中，歐盟十五國的政府首腦認為：“澳門特別行政區享有高度自治，澳門繼續保留其社會、經濟、法律和文化特徵，是澳門穩定和繁榮的基礎。”首腦們表示希望澳門的平穩過渡一直持續下去。他們在聲明中還認為：“全面貫徹實施中葡聯合聲明將會保證政權移交的順利進行。”歐洲委員會對保持和加強歐洲與澳門的合作關係充滿信心。葡國總理古特雷斯認為，高峰會的聲明充分表明“歐盟非常關注澳門的過渡，這會進一步增強我們對澳門未來的信心。”
至於台灣方面，台灣政府駐澳門的代表於今年上任後，已公開表示由於“澳門是中共實施“一國兩制”的另一地區，今後有很多具體問題可以從澳門觀察得知。”此外，他亦強調澳門對台灣較香港倚賴大，此是由於目前有接近兩萬名澳門人在台灣工作，而去年則約有八十萬台灣人經澳門往來兩岸。台灣可以稱得上是澳門觀光業的最大客源區。換句話説，台灣亦是注視著澳門未來特區政府是否眞的維持澳門現有制度而決定是否維持對澳門的善意態度。值得注意的是，雖然澳台貿易極大比差上對台灣有利，但若果兩岸關係繼續惡化，而台灣作出對澳門不利行動時，將肯定令現在已處於谷底的澳門經濟進一步惡化。
綜合來説，自從李登輝發表“國與國特殊關係”謬論以後，美國政府及歐盟馬上作出強烈回應，表明仍然支持一個中國的政策，亦即是説同樣支持中國政府實施的“一國兩制”政策。
但在八月中旬，英國一份具影響力的雜誌：《經濟學人》，有人撰寫文章指出澳門回歸前的政治、經濟、社會狀況與香港回歸前的不一樣，因為澳門現狀的“內地化”已相當明顯暗寓澳門實難以像香港成功實踐“一國兩制”。這類言論已引起國際社會的極大關注，若果澳門未來特區政府不盡力維持與國內不同的制度將不容易獲取先進資本主義國家的認同支持，結果是無法發揮澳門對國際作為台灣和平回歸的另一示範作用。
無疑，“一國兩制”作為統一祖國的政策，其基本概念是不變的，但在實踐於港澳台的過程中，按照三地實情無法一致而容許若干部份有異同的存在是絕對合理的。例如由於港澳現有法律制度和治安情況有別，所以未來澳門特區的駐軍法條例將與香港特區的不一樣。而偉大的策劃者鄧小平先生已一早聲明，港澳台的回歸“模式”是不會絕對相同，也就是對台灣的政策更寬。他曾説：“對台灣可以採取獨特的模式。……台灣甚至可以擁有自己的武裝力量。”而台灣的“模式”是可以透過雙方協商達到共識的。
但究竟對先進資本主義國家來説，澳門必須維持與中國大陸不同的制度才會獲得他們繼續支持“一國兩制”的策略。
而要未來特區政府成功實踐“一國兩制”必須要做足大量的實質準備工作，不能光是高呼口號，以為葡人一旦離去，澳門面對的嚴峻問題便會改善。在這關鍵性歷史時刻，切戒容許西方國家重施故技，散佈種種對中國澳門不利的懷疑論調，即不相信澳門人有能力管好澳門本身的制度。所以國家應關注這方面的情況，暗中護航，而不是遙控。
五．怎樣替未來特區制訂建設性治澳方案
因此當前急務是要著手展開未來澳門原有的社會經濟制度發展戰略性的研究，擬定一套政策，加強澳門回歸後在國際上的競爭力；和怎樣維持與西方先進資本主義國家的良好關係，並且懂得應付他們企圖衝擊特區政府的種種措施。但這些重要研究不能單靠一些空有民族主義感情不認同、不熟悉澳門原有制度及非由澳門原有制度培訓出來的專業人仕去承擔。這些未來特區政策研究者，必須對西方國家有深厚的知識，所以必須以認同《基本法》，並曾在澳門或其他資本主義國家受教育的專業精英為骨幹，配以國內負責研究對外政策的領導成員和學者，再加一些在這方面有研究成果的外國著名學者組成。只有這樣的組合才能有效地深入調查研究本澳現在制度，從實際情況出發，掌握澳門政治，社會經濟的路向，有計劃、有步驟地提供正確發展方針，擬定解決澳門問題的政策，以便未來特區政府貫徹執行。
要特別指出的是，國家必須了解、組織、協調這些研究計劃的機構，在後過渡期間，不應由中國政府或現今澳葡政府的機構來充當，因為這些研究計劃是為未來特區政府而設的，亦不便與現今澳葡政府任何機關合作這個機構必須符合以下條件：
1．是一澳門民間、獨立研究機構。
2．是由一經濟實力雄厚民間基金會資助研究計劃。
3.機構的一些負責人必須在中國和國際學術界俱有名望地位。
4．這機構必須在低調情況下進行各項研究，在研究過程不能外傳聲揚，以免引起負面影響和不必要麻煩。
就此，建議候任特首考慮由類似澳門一國兩制研究中心著手，負責組織研究成員和協調溝通各有關方面機構，盡快進行有關項目的研究。
六、那些澳人才能在“一國兩制”政策下治澳
要成功實踐“一國兩制”，必須挑選適當的治澳人才和加以培育。香港自一九九七年七月一日回歸祖國之後，嚴格按照《香港基本法》，實施“一國兩制”，“港人治港”，保持了社會的繁榮安定，受到舉世的讚賞，而其成功的因素之一，就是能組織起一批在香港培訓出來的，既懂資本主義運作方式，了解香港實情，有工作能力和專業知識，又勇於承擔責任，愛國愛港的管理階層。這個範例給制定澳門“一國兩制”策略一個極其重要的啟示：解決領導層是首要的關鍵性的問題。能夠成功實踐“一國兩制”的治澳人才必須具備以下條件：
1．擁護基本法，但不應是國內黨政身份的幹部，以免國際及澳人懷疑另設機構，遙控特區。
2．既要長期認同，擁護澳門本身制度，亦必須熟識這個制度和是從這個制度培訓出來的。外地來澳者，必須過去在澳門長期生活過，在這裏受過長期教育和堅決維護這個制度。
3．必須是熟識國內和西方國家情況，受過高等教育和在個人專業領域上受國內和國外同業器重者。
4.必須維護和發展從澳門原有制度衍生出來的文化特色。
5．中、葡或中、英雙語必須達到熟練程度，才能有效掌理政府的運作。
6．必須是愛國者。根據鄧小平的界定，要尊重自己的民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對澳門的主權，不損壞澳門的繁榮和穩定。“我們不要求他們都贊成中國的社會主義制度，只要求他們愛祖國，愛香港（澳門）。”
七．怎樣處理公務員問題
要成功實踐“一國兩制”，另一當前急務是要把公務員士氣穩定下來，對公務員平穩過渡作明確的表示。要明白現有的澳門制度，是建基於資本主義市場模式和葡式行政法律制度的。因此，負責維持現有制度的未來特區公務員，亦必須具備上文所提的主要條件，即既要長期認同，擁護這個制度和由這個制度培訓出來外，亦必須要熟識中、葡文，中、葡語的能力必須達到熟練程度才能有效掌理政府的運作。葡文的能力尤其重要，因為在短時期內是無法將現有葡式行政法例譯成準確的中文版本。所以，在未來行政特區政府成立初期，為了維持政府正常有效的工作，建議盡快公布：原則上將全部現有公務員中非高層管理人仕，在九九年後留任，待特區政府上了軌道後，加以甄別審核，才正式納入長期正軌聘用制度。這樣彈性處理，一方面可以爭取時間，讓一些只精通葡語或只精通漢語的現有公務人員，進行嚴格的語言培訓，變成眞正的雙語精英。雖然一部分現有公務員的資歷可能不足，但同樣可以給機會他們作專業進修，使之變成眞正專業行政人才，尤其是土生葡人公務員，更應如此。因為只有這樣，才能避免特區政府的行政架構在成立初期受嚴重衝擊。
葡籍政府高層管理人仕，應盡快由一個特別委員會甄別是否留用；或可借用香港部分華人管理人才，亦可以聘請外國人，充當副手或顧問角色，以補澳門目前人才不足的缺陷。鄧小平先生就此亦有明確指示“未來香港（澳門）特區政府的主要成份是愛國者，當然也要容納別的人，還可以聘請外國人當顧問”。香港特區政府能夠成功實踐“一國兩制”，其中一個原因就是勇於录用英國籍的專才，充當中上的公務員職位，既不違反“基本法”，又能達到選賢的目的，眞正履行偉大領導人鄧小平的指示。
還必須鄭重指出，葡語的重要性，不僅在於目前和回歸後澳門的治理，更因為它是歐洲大陸主要的語言系統之一。目前，世界上有兩億多人講葡語，十億多講拉丁語系語言，均可以與葡語溝通。所以，在澳門保留葡語，不僅有利於繼續保持與歐洲經濟、文化上的聯繫，同時還可以擴大與拉丁語系民族的交往。因此國家的政策不能基於狹窄民族思想，有損及澳門語言優勢的發展，危及澳門成為國際城市的地位。
八．結語
綜合以上所述，我們可以得出這樣的結論，澳門順利回歸並不是僅指政權的順利移交，而是要包括1999年12月20日後澳門特區政府能夠成功實踐“一國兩制”政策。“一國兩制”是中共中央—貫施用於港澳的戰略部署政策。以往是利用港澳作為同國外進行經濟聯繫的基地，以便“進行社會主義建設”，而最終目的則是完成祖國統一大業。因此在澳門回歸後成功實踐“一國兩制”，未來的澳門特別行政區必須全心全意維持與國內不同的政治、經濟社會制度，否則西方國家將不會維持與澳門的經濟及其他交往，而台灣問題亦難以和平解決。但要維持澳門現有制度則必須要由一班熟悉國內和西方國家情況，受過高等教育，在個人專業領域上受國內和國外同業器重的澳門人來掌理未來特區政府。因此當前急務是選拔和培育這樣的人才，認同像“澳門一國兩制研究中心”一類的機構為發展未來特區戰略性研究的工作，和作出穩定公務員士氣的正確措施。
