共同體環境政策*
布蘭卡·馬丁斯·達·克魯斯**
能有機會來澳參加由環境技術事務室舉辦的紀念4月22日地球日活動使我感到極其榮幸。這次重遊這塊尚由葡萄牙管治的土地，我十分滿意地看到澳門政府在提出和解決影響本地區的環境問題方面所付出的努力。位於亞洲大陸的澳門，無可避免地存在著不少污染地球這方水土環境的嚴重危害，其中突出的有：
﹣﹣大氣污染和水資源污染；
﹣﹣危險的廢棄物積貯 (根據澳門政府社會事務暨預算政務司辦公室遞交的報告，澳門每天產生的固體廢棄物達470噸，超過亞洲大城市年產廢棄物一百萬吨的水平)；
﹣﹣土地破壞；
﹣﹣森林退化；
﹣﹣生物多樣性消失。
人口密度達每平方公里二萬居民的澳門確切地反映了擁有三十億人口，城市化增長指數居世界前沿的亞洲正面臨的一個最嚴重的問題。據共同體在97年10月13日1向歐洲委員會、歐洲議會和歐洲經濟社會委員會呈交的委員會公報中預測，到2025年，60%的亞洲人口將生活在各個大小城市裏。目前，這一比例已接近40%。
說到底，我不是想(也不應該)贅言這一地區的巨大環境問題，我想強調的是澳門政府將面臨的艱巨任務，也就是不能忽視環境保護與逐步發展第三產業經濟之間必須的協調性，正如社會事務暨預算政務司辦公室負責繕寫的上述報告所言，對第三產業來說“良好的環境質量是競爭力必不可少的重要條件”。
一、引言﹣﹣共同體環境政策的演變
1、歷史沿革
言歸正傳。共同體環境政策制訂的時間不算長，1972年10月在巴黎召開的國家和政府首腦會議肯定了實施環境政策的必要性。目前，共同體的環境立法已經超過三百個法案，其中二百多個為指令，其餘為規章和決議。
2、巴黎峰會以前
歐洲共同體訂立條約最初並沒有預見或確定保護環境的必要性，六十年代，保護環境的國際思潮才逐漸形成和發展，其反響在七十年代開始顯現。1970年，歐洲委員會宣佈該年為保護自然年，就是對國際環境保護計劃起決定作用的一年，經濟合作與發展協調組織(OCDE)設立了環境委員會。大概亦在同年，美國頒佈了國家環境政策法案。1971年8月，委員會首次對環境作全面研究，將環境定義為“通過錯綜複雜的內在關係，構成人類和社會生活環境和條件的所有因素的總和”。文件強調：
·必須正視反污染的鬥爭和經濟增長，保護自然資源，管理領土和領導進步，使人類真正的需要不僅體現在數量上，而且體現在質量上；
·徹底改變自然資源觀念，拋棄自然資源永不枯竭、隨用隨取的思想，將之視作急需適當保護和管理，數量不多，价值不菲的經濟財產；
·必須制訂一個共同體綱領并付諸實施。
3、第一行動綱領
1972年，亦即聯合國在斯德哥爾摩召開世界環境大會的同年，委員會向(歐洲)委員會遞交了一份關於必須制訂共同體環境保護綱領的公報，一年後，歐洲共同體第一個關於環境問題的行動綱領 (1973﹣1977年)2出臺，該綱領著重以下三項內容：
·減少和防止污染及由此造成的損失；
·改善環境和生活質量；
·使共同體的環境保護行動與同樣目的的國際行動保持一致。
4、第二行動綱領
第二行動綱領(1977﹣1983年)3除重申第一綱領確定的主要內容外，還闡述了一些基本原則，如污染者自負(預防和恢復環境破壞的費用由污染者負責)的原則，推廣環境教育。在具體行動計劃方面，七十年代的共同體環境政策主要集中於法律領域，以制訂大量指令為特徵。
5、第三行動綱領
八十年代開始面對建立內部市場的挑戰，1986年2月完成的修訂共同體煤炭鋼鐵條約(CECA)4、歐洲經濟共同體(CEE)條約5和歐洲共同體原子能(CEEA)條約6的歐洲單一法案，為歐洲共同體條約增添了一個專門論述環境的新章節7。1983年制訂的第三行動綱領(1983 ﹣1987年)強調必需將環境政策納入共同體的其他政策，規定預防污染應優先於控制污染。
6、歐洲單一法案
1987年7月1日開始生效的歐洲單一法案，從單純確定指導思想和優先內容轉為賦予共同體環境方面的真正職權，以實現下列三個目標：
﹣﹣保護和改善環境質量；
﹣﹣保護健康；
﹣﹣保證按照下列四項原則謹慎合理地使用自然資源：
·採取預防措施；
·糾正引致環境毀壞的原因；
·污染者自負；
·將環境政策納入共同體其他政策，即共同體所有決策領域作出決策前均應預先評估其對環境的影響。
7、第四行動綱領
共同體第四個環境行動綱領(1987﹣1992年)的基本目的是鞏固與下列四個主要目標一致的納入原則：
·貫徹現有立法；
·控制污染源；
·加強環境資訊的調研和傳播；
·創造就業機會。
8、馬斯特里赫特(馬城)條約
1992年2月7日，歐洲聯盟條約在馬斯特里赫特簽署，該條約重新編訂了第130R條的內容，重點引入的目標是：共同體環境政策應倡導有助於解決區域或全球環境問題的措施，還要求共同體環境政策按照共同體不同地區的不同情況，訂出較高的保護水平。
9、第五行動綱領及相關的歷史背景：里約會議
為1993﹣2000年制訂的第五行動綱領於1992年3月30日完成並於1998年2月1日獲委員會正式通過。受九十年代開始的世界環境破壞快速發展的直接影響，第五行動綱領對1992年6月3日 ﹣14日在里約熱內盧召開的聯合國世界環境與發展會議關注的問題作出了回應。是次大會通過的里約聲明及制訂的二十一世紀議程，將可持續發展定為世紀之交要達到的主要目標。
布倫特蘭報告(世界環境和發展委員會的報告，1987年)將可持續發展定義為：“不危及後代滿足其自身生活必須能力的，滿足當前生活必須的發展”，持續性發展亦即是這樣的發展：
﹣﹣保持生活的總體質量；
﹣﹣保證自然資源的連續供給；
﹣﹣避免永久性毀壞環境。
或者說，這一概念呼籲協調經濟增長和環境保護間的關係，要求在發展的同時保護資源，後者應該經常成為前者的制肘9。
我們記得，布倫特蘭報告眾多的其他資料中值得注意的一個事實是，僅佔世界人口26%的所謂發達國家消耗全球約80%的能源、鋼鐵和紙張以及40%的食物。
由於集中共同體現行環境政策主要內容的第五綱領正處於全面實施階段，在本節簡短的歷史背景介紹後，我們將用一章的篇幅介紹該綱領，還將留些時間和章節扼要地介紹關於恢復環境破壞的委員會綠皮書，以及簡要分析1993年6月21日在盧加諾開放給各國簽署的，關於為破壞環境的危險活動負民事責任的歐洲委員會公約。選擇這兩個文件是因為它們反映了共同體的一個重要取向，選擇將民事責任作為恢復和賠償性環境政策優先使用的一個手段，保證更嚴格地實施污染者自負的原則。最後，將對各成員國實施共同體環境政策過程中的問題略作概括。
二、共同體關於環境及可持續發展政策和行動的第五綱領
第五行動綱領徹底改變了共同體的環境政策，放棄了七、八十年代一貫沿用的單一的立法參與方式，轉向由不同的經濟、社會和政治行為人分擔責任及全面使用各種手段，達到第五行動綱領內明確規定的主要目標﹣可持續發展。
10、採取的原則和確定的目標
除將可持續發展原則定為共同體新環境政策的主要原則外，第五綱領還強調預備預防原則 ﹣預防性措施優先 ﹣和責任分擔原則。由於環境和環境問題要在共同體的所有決策程序中得到反映，全面充實共同體政策，納入各個不同領域，因此可以說，第五綱領使環境變成了歐洲建設的“ 主要動力”。提出這一表達法的是第五綱領的分析者之一，共同體環境法的作者：克里斯蒂妮·馬利耶·波尼輝教授10。
我們已簡單介紹的戰略變化在於第五綱領使用以財政措施為主的經濟手段，取代以往幾乎唯一的立法手段，譬如對能源消費或二氧化碳或二氧化硫排放徵收被稱作生態稅或綠色稅的環境稅，使用市場管理手段達到環境成本內部化並正確平衡價格，使對環境無損害的產品和服務，不再在與污染產品競爭的市場上，或與企業簽訂協議過程中繼續處於劣勢11。
同時，呼籲進行科學技術研究、環境信息和環境教育，1990年設立的歐洲環境社證明了環境信息的重要性。像(歐洲)委員會撥給生命計劃四億五千萬歐洲貨幣單位(ECU)作為該計劃1996 ﹣1999年開展第二期活動的資金這樣的財政輔助機制成倍增加，幫助改變工業和實業家多年來眾所周知的形象，摒棄工業和環境間傳統的敵對觀念，不僅將工業視作環境問題的一個重要組成部分，而且將其視作解決環境問題不可或缺，有賴其合作的當事行業，而不是慣常的水火互不相容。
還提出必須改變社會行為標準，促使改變有損環境的當前趨勢和習慣，著重突出“教育在環境觀念發展中的重要性，環境教育應自小學起就納入學校課程”12。
11、 確定的優先面和選定的目標行業
第五綱領在響應里約聲明和二十一世紀議程，指出以可持續發展為其主要目標的同時，確定未來在作為優先目標的五個活動領域內將實施的挑戰、優先方向和行為模式，選定的優先方向為：
·自然資源的可持續管理，包括：土地、水、自然區和海岸地區；
·綜合控制污染，防止產生廢棄物；
·減少非再生能源的消費；
·有效管理活動行為，包括運輸方式及決定從環境角度來看較有效和合理的地點；
·與改善城市環境質量措施相關的其他手段；
·改善居民健康和安全，重點突出對工業危險、核安全和防輻射的評估和管理。
選出的五個目標行業是：
·工業；能源；交通；農業；旅遊。
12、挑選的環境主題
本綱領建議針對的主要環境主題包括所有的重大環境問題：
·氣候變化；
·酸雨和空氣質量；
·保護大自然及生物多樣性；
·水資源管理；
·城市環境；
·海岸地區；
·廢棄物管理；
·化學、核危險和事故管理
13、優先手段
第五綱領採用的環境政策手段主要有：
·規定保護公眾健康和環境基本水平及其他目標的立法手段；
·通過內部成本，教育生產者和消費者負責任地使用自然資源，避免污染和產生廢棄物的市場手段；
·支持科技研究、行業規划及重整、環境信息、環境教育或職業培訓等橫向手段；
·財政輔助機制。
正如第五行動綱領文本內所強調的，“為了根本改變現行的趨勢和行為習慣，帶動社會各行各業共同承擔責任，必須全面地綜合使用這些手段”13。
14、修訂
儘管第五綱領至2000年終止，但預訂在其實施中期，即1995年進行修訂，委員會已經擬出補充報告，修訂方案仍在審核中，已經獲得議會支持意見的最終文本可望隨時出版。
按照委員會的上述補充報告，“第五綱領的總體戰略和目標保持不變，尚欠缺的是要加快向可持續性方向發展必不可少的態度和願望的改變”14。
15、結論
我們相信，假如沒有制訂一個接一個的共同體環境綱領，特別是這個第五綱領，我們可能會看到更為嚴重的環境破壞，但我們肯定距達到第五綱領規定的目標路途仍然遙遠，如果歐洲聯盟欲確切實現這些目標，必須運用更加有力的手段，實施其環境保護政策。隨著處於蓬勃發展中的經濟和人口增長，社會趨勢對環境的壓力加大，繼而成為第五綱領內訂定目標的敏感行業，如交通、旅遊或能源必須面對的壓力。
第五行動綱領由於其純粹的綱領性和發散性特點，未能成為歐洲聯盟解決環境問題的靈丹妙藥，綱領還缺乏各成員國執政者達成綱領規定內容和目標，為真正的持續發展創造條件的政治願望。
三、經濟財政策略：造成環境破壞的民事責任，歐洲經濟共同體委員會選擇的環境保護策略之一
正如我們所看到的，在關於環境的第五行動綱領中，共同體環境政策較重視經濟和財政策略，損害了以前佔主導地位的其他政策，如已經訂定的二百多款指令。除在某些成員國﹣如比利時 ﹣已經採用，另外一些成員國或共同體本身正在研究的稅收措施，如徵收二氧化碳稅外，共同體的環境政策現已轉向採用基於責任分擔原則的經濟和市場手段，使環境恢復成本業內化，確保污染者自負的原則的貫徹。
使用經濟手段保護環境的這一新趨勢主要強調九十年代以來倍受共同體各機構注意的環境破壞的民事責任，標誌著《民法》這一古老工具在達到共同體環境目標方面無可置疑的重要性。我們將重點介紹近十年的工作成果中兩個重要的，清楚表明共同體環境立場的文件：恢復環境破壞綠皮書和盧加諾公約。從提出執行環境破壞民事責任制過程中的無數問題，到提出解決這些問題的方法，這兩個文件已成為兩部極之豐富的理論和科學文集，更是對環境進行認真思考的優秀建議書。
16、環境破壞恢復綠皮書
委員會的綠皮書旨在說明第五綱領規定的一項政策。該綱領在言及採取與環境有關的民事責任措施時，將民事責任劃為“懲處任何不法環境行為的最新的重要手段”。
綠皮書在強調使用民事責任機制，使環境破壞得以恢復並取得優勢後，擬出並詳盡分析一系列該《私法》原理應用於環境提出的問題，指出解決的辦法，確定以客觀責任為例証的理論選擇，以便：
﹣﹣更好地管理各類危險；
﹣﹣更好地貫徹污染者自負的原則，保證損失由污染行為人承擔。
將民事責任併入共同體環境保護目標的理由主要基於“各成員國在環境破壞民事責任制應用方面的差異使統一市場的競爭方向發生了改變”15 這一事實。保證更好執行預防16及污染者自負的原則的同時，責任共同制的實施使某些成員國的工業不能不承擔由其造成破壞的責任，使設在一些實施環境破壞民事責任制較為嚴格的成員國的同類行業增加了明顯的競爭優勢。
要達到的目標是普及恢復環境破壞成本的內部化，避免外部化，或者說，使這些成本由污染活動的直接收益人承擔，而不是繼續由納稅人承擔。
最後，我建議就圍繞與民事責任原理應用於環境破壞有關的所有問題展開討論。
17、盧加諾公約
歐洲環境政策的另一重要工具是1993年3月8日制訂，同年6月21日在盧加諾開放供簽署的盧加諾公約，全名為歐洲委員會關於對造成環境破壞的危險活動承擔民事責任的公約。該公約旨在回應里約會議的呼籲，要求無論在國家立法，還是在制訂保證越境環境破壞責任化規則所必須的國際合作方面，貫徹破壞環境民事責任制。
盧加諾公約試圖通過客觀責任制的認定，在形式上更為簡單地體現污染者自負的原則的實質，保證恢復危險活動造成的環境破壞，還確定了波及環境的預防和恢復方式。該公約覆蓋公共或私營企業以“職業名義”(參閱第2條第1款)開展的所有危及環境的活動，除包括對人們在健康、財產或獲取終極利潤造成的經濟損失外，還包括純生態破壞，即獨立於同一破壞行為可能造成的人員損失以外的，對環境生態成份的專門影響。盧加諾公約在複雜的因果關係問題上規定了重要概率的判斷標準，受害人不必提供通常幾乎不可能顯示出來的，造成破壞的行為的絕對證據(參閱第10條)。
公約還對承認任何個體(公民)的程序合法性，葡萄牙的解決方法由人民行為法認可的第83/95號法律(8月31日)確定 或建立數個污染者之間的連帶責任(第11條)規定作了更新。
遺憾的是我們沒有更多的時間對公約作更細緻的分析，除已經介紹的上述優勢外，該公約當然也有一些不足之處，譬如未能以明確的方式解決當修復“原貌”，遇到類似不可恢復性破壞，恢復污染地點不可能實現時賠償費的用處，還談及創立一個收集賠償費，並將其用於修復肇事者不明確，或因任何原因不能起訴肇事者的其他破壞的基金，該項政策尚未實施，負責擬定該公約的歐洲委員會的專家委員會已將評估和分析設立賠償費基金的優越性，以及恢復環境破壞的其他可能方式確定為下一步的工作任務。
作為歐洲聯盟邁向訂定和統一環境破壞民事責任的重要一步，據我們所知，盧加諾公約仍然令人遺憾地未獲得任何一個成員國的批准，使該公約無法生效17，公約仍然開放供共同體簽署，這一法律至今尚未付諸實施。
四、共同體環境政策及其實施前景、結束語
18、共同體環境政策及其實施前景
在共同體範圍內流傳著“葡萄牙從來都是個好學生”的說法，這一說法在涉及共同體環境政策時是否仍然有效，這是我們在這最後一部分試圖探討的內容。
耳熟能詳的是，由於其工業技術的發展比較緩慢，葡萄牙的環境問題較歐洲其餘國家為輕。假如環境問題在我國出現比在其他國家出現真的較遲的話，葡萄牙環境遭受的沖擊及由其引起的環境破壞與大部分歐洲國家遭遇和感受到的如出一轍，呈現的嚴重性也毫無二致，由於這些國家反應較早而頗得益，某些國家已經具備較強的面對環境問題的生態意識和公民準備。
因而，我們不能有幻想，制訂一個認真而連貫的葡萄牙環境政策已經十分或比歐洲聯盟其餘成員國更為必須和緊迫，關鍵應明確的是，正確實施共同體政策，特別是與轉介共同體指令有關的，必不可少的各項政治、社會和經濟措施是否已經引起各級政府的必要重視。
將共同體環境指令轉介入葡萄牙法律體系并不僅限於作出一個按一般法律程序執行的政治決策，轉介進入國內法律的共同體指令的具體實施，只有通過必要的環境信息和環境教育，深入民眾、經濟行為及直接決策者本身，以便擬定、執行和監督有關法例的實施，才能實現并取得成效。環境信息和環境教育是鼓勵參與的根本之所在，只有參與才能保證共同體環境保護政策的正確和有效實施。
可能除環境立法比較嚴格，除新近加入共同體的北歐國家和奧地利外，葡萄牙和共同體其餘成員國在實施共同體立法方面遇到的困難大同小異，技術性和複雜性太高，規章的模糊不清、分散和細微，法規架構不全19，等等...... 已成為批評共同體環境立法，致使有關立法實施普遍缺乏或不足的慣常用語。
委員會已經對實施共同體環境立法遇到的困難引起警覺，並於1996年10月22日20制訂了一個關於實施共同體環境立法的公報。公報附有經濟社會委員會1997年4月23日21、歐洲議會1997年5月14日22和歐洲地區委員會1997年6月12日23的意見書和1997年10月7日的委員會決議24。歐洲議會在其意見書內請求委員會“整理關於環境的共同體立法，以便改善立法的完整性和透明度”，還要求委員會“建議立法保證共同體預算每年預留其部分基金用於實施環境立法”，為此，根據第五行動綱領第9章第ii)點的規定，成立了由各成員國和委員會代表組成的，非正式的IMPEL實施網絡。
總之，我們認為，從總體上來說，在轉介共同體立法，執行共同體環境政策方面，葡萄牙面臨的困難沒有明顯多於其他成員國，我們肯定，界於適當立法工具的制訂及其具體使用之間的，是伴以不可或缺的環境信息和環境教育的，為環境法的有效實施奠定必不可少的公民準備和公民參與的，正確的貫徹過程。
19、結束語
綜合上述，我們可以這樣說，如果一個真正的共同體環境政策的存在無可置疑的話，那麼是否行之有效，就要打個問號。
多年來，共同體不斷努力實施阻止甚至扭轉人類，特別是歐洲人自殺趨勢的環境政策，環境問題仍繼續惡化。我不想以悲觀的分析結束本文，事實是歐洲委員會自己在其1997年出版的“邁向可持續發展”的補充報告中承認“評估取得的進步并不容易”，正如歐洲議員卡洛斯·皮門塔所說：“要掌握的基本資料不僅在於由人類帶進文化環境的變化，更在於由其帶進的變化的速度”25。
最近幾年來執行的共同體環境政策無疑避免了可能更為嚴重的後果，肯定促進了公眾、經濟行為、人和政治權力層的環境意識，關於環境問題的集體意識顯著增加，然而，要走的道路仍然漫長。
環境問題(如今已成為一種共同的責任)是全球性的問題，必須全球性地解決，眾所周知的世界不對稱現狀成為達成國際共識和實施行之有效的，緊急保護和保存地球環境的全球政策的嚴重障礙，正如委員會補充報告中強調的那樣，“ 只有當可持續發展被視作將來經濟發展的唯一模式並為所有人完全接受時”，這才有可能實現。
* 此文是為澳門紀念地球日大會所撰寫文章的全文，口頭發言時，因文章篇幅較長，不可能作完整介紹，遂在口頭發言中省略了沒有展開論述的第二和第四部分。
** 前里斯本大學法學教師，盧濟亞達大學助理教授，里斯本法律學院講師，盧濟亞達環境法學院院長
注解：
1 COM(97)490，結語，第6頁。
2 JOC112，1973年12月20日。
3 JOC139，1983年6月13日。
4 歐洲煤炭和鋼鐵共同體。
5 歐洲經濟共同體。
6 歐洲原子能共同體。
7 第七篇，第三部分，共三條：130R，130S和130T。
8 JOC138，1993年5月17日。
9 貝克·寇西斯·里查森和楊：無論個人對這類問題的看法如何，環境保護實際上的確意味著對經濟活動的限制；經濟增長和環境保護仍將是一對不和諧的伙伴。參閱《可持續發展的政治 ﹣理論、政策及歐盟的實踐》。Routledge出版社，倫敦，1997年，第36頁。
10 C.M.貝內輝，歐洲環境稅，德爾馬斯生活百科全書，巴黎，1993年。
11 要證實該項詳盡的新環境政策帶給共同體的利益，見有關環境協議的下列文件：委員會公報 ﹣COM(96)，561；1997年5月28日的經濟社會委員會倡議書 ﹣CES587/97；1997年7月17日的歐洲議會決議 ﹣JOC286，97年9月22日，以及1997年10月7日的(歐洲)委員會決議 ﹣JOC321，97年10月22日。
12 JOno.C138，第13頁，93年5月17日。
13 JOno,C138，第16頁。
14 參閱歐洲委員會補充報告第10頁及其後，以及標題為“邁向可持續發展”的，關於可持續發展政策和行動的第五綱領的行動計劃。D.G.XI出版社，1997年。
15 COM(93)47，結語，1993年5月14日，第5頁。
16 “預防原則適用於那些承擔恢復由其造成之破壞的經濟責任，有較強的激勵因素，避免產生上述破壞的潛在污染者”。
17 參閱第32條第3點。
18 參閱第32條第1點。
19 由於共同體環境立法無法付諸實施的主要原因在於其存在的不足，地區委員會在關於“實施共同體環境立法”的委員會公報中指出，“立法程序的最低要求之一是使非專業人士得以理解共同體環境立法的內容。現行的某些規則結構不清，常常在同一指令體”。
JOC244，1997年8月11日。
20 COM(96)500，結語。
21 JOC206，97年7月7日，第7頁及其後。
22 JOC167，97年6月1日，第92頁及其後。
23 JOC244，97年8月11日，第43頁及其後。
24 JOC321，97年10月22日。
25卡洛斯·皮門塔，二十一世紀 ﹣環境政策，刊於《文章、環境和消費》，第一卷，法律研究中心，1996年。
(吳新娟譯)
