“發展不忘環保”
阿里斯蒂德斯·格·萊陶*
在里約熱內盧舉行的聯合國環境與發展九二生態研討會的帷幕已於一九九二年六月十四號向廣大傳媒落下。與此同時,展現在我們眼前的是其有效協議的執行及通往發展不忘環保之路的開拓的令人樂觀的前景。
這個里約熱內盧的聯合國環境與發展研討會(CNUAD)是在一九九二年六月,亦即在斯德哥爾摩的人類環境世界研討會閉幕的二十年後舉行。參加的有超過一百五十個國家的元首、政府首腦、部長及高級官員。如果說在一九七二年的斯德哥爾摩,環境問題開始進入世界議事日程,那麼在里約熱內盧,這個問題已經成為制定所有政策及各等級決策程序要考慮的重要因素。
作為對環境及發展問題的最高論壇,里約熱內盧的地球高峰會議具備重要的歷史意義。它是一聲號令,一艘航海的通訊艦,它是天象意識的形成,是全盤的考慮和反省,是對全人類未來的決定性的下注....因此,我們不可單純地把它看作是目的地或中途站,我們對它的評價必須與它的起源,尤其是與它在召開期間的國際形勢聯繫起來。
孕育於兩股敵對力量的冷戰期(八七年至八九年)及北方工業發達國家的經濟擴張期,里約熱內盧九二國際研討會的舉行正值英國海灣戰爭之後,籠罩著倒退威脅陰影的、各“經濟轉型”國家(對東方集團解體而產生的眾多國家的委婉稱呼)紛紛出現的、充滿未知數的時期。
研討會的各項辯論一直圍繞著“發展不忘環保”的觀念而進行。同時也是在這個觀念的指引下恰如其份地制定出“環境與發展的各項政策的完全及和諧的結合”原則。此原則與其他兩個原則,即與主要伙伴國家共同制定各等級決策程序原則及戒備原則,同為聯合國環境與發展研討會(CNUAD)各項協議產生所必定遵從的金科玉律。
事實上,由里約熱內盧會議聲明到備忘錄廿一條,由森林保護原則聲明到生物多樣性及氣候變化協議 - 撇開其他各項政策的訂立不談 - 環境與發展結合的精神,尤其是環境政策中的跨代提前觀念,都一直貫串其中。
世界各地的社會傳媒當談到這個研討會時,持有下列兩種完全相反的看法:
看法一 - 失敗,期望落空和/或對會議進程及有關結果抱懷疑態度;
看法二 - 成功,目標達到和/或對未來滿懷信心。
這兩種各走極端的看法幾乎都有一定的片面性。對那些把CNUAD(聯合國環境與發展研討會)理解為維持生態平衡及生活條件全面改善、永遠封鎖通往環境破壞及自然資源濫用之路的決定性轉捩點的人來說,里約熱內盧的研討會無論對現在或將來都是一個失敗的經驗。而對那些人預計九二生態研討會將是一個適當的時機以通過一系列有連貫性的、向建立一個新的國際秩序以及一個更平衡、更有利於地球永恒存在的新生活模式邁進,則研討會的成績蜚然。
我們相信,舉凡世間萬物,皆以中庸為道。用數學上的用語來打個比方,近一百八十個價值觀與生活水平完全不同的政府及民間團體,在世界政治經濟形勢未明朗的情況下,為著一個目標,齊集里約熱內盧,可算是算式的公分母。對那些富於戰鬥精神的生態學家來說,分子只能是最大公約數,所以答案是負值 - 會議是失敗的。對於某些執政者來說,分子是最小公倍數,所以答案是正值 - 會議是成功的。然而,對這個地球高峰會議的較令人信服的評價應是在否定主義與樂觀主義此兩極端之間取其中位數。接著讓我們看看採用這種計算法的原因。
雖然里約熱內盧的聲明未能成為令人嚮往的、世界性的地球憲章,但它的廿七條條款組成了一組目錄,記載關於環境與發展的、有必要留意的一般原則,例如污染者受罰、戒備、預先通知、資料獲得、共同制定各等級決策程序、國家對其自然資源主權原則等等,終於在這聲明中出現。
關於森林原則的聲明,它可能與在財政方面的協議一起構成里約熱內盧九二研討會各項結果中最弱的一環。在以馬來西亞為首的一些西南亞熱帶國家的反對下,關於森林協議採用的初步協商條約無一能獲得通過。然而,值得一提的是,對包括一些擁有熱帶雨林的發展中國家向北部發達國家提出的必須有限制地、以身作則地管理及重建自己的森林的要求,發達國家的反應良好,這可能導致這些國家對他們在北方的或溫帶的森林態度有良性的轉變。
關於維持生物多樣性協議,雖然美國的布殊政府不顧其協商代表已在內羅畢的會談中亮了“同意”牌而拒絕簽字,到九二生態研討會的最後一天為止,有多達一百五十七個國家在協議書上簽了字。能在短短九天的時間內達到這樣的成績,可說是超越了可信範圍。從來沒有任何協議能獲得如此一致的贊成及擁護。這協議的簽定是零的突破,為開展更有針對性的會商及制定具體的中、短期議定書開了路。就像關於生物安全議定書的制定,此議定書到今天已差不多到期了。然而,在某些方面,尤其在生物科技及遺傳因子庫保護的領域內,這協議還有待深化和發展。
備受抨擊並被遣責為“徒勞無功”的關於氣候變化的協議,事實上已在可能範圍內取得對這個重要問題的共識,並訂立了一個宏觀調控的協約。比起以前在這方面的一片空白,已是不錯的進步了。此外,到會議閉幕時,儘管大部份的阿拉伯國家以該協約對石油開採不利為理由而不表擁護,但仍有一百五十五個國家在協議上簽了字。以歐盟為首的許多國家還清楚地表達了立即舉行第二輪會談的願望,以期簽署穩定二氧化碳排出量協定書及制定其他對引起溫室效應氣體排出更有約束力的措施。
再看看備忘錄廿一條吧。它那近五百頁按不同主題劃分的,由四十個章節組成一個有啟發性的報告,是近年來世界各個國家民族以不同方式,透過地方、地區、國家以至國際規模的協定尋求貫徹落實的行動方案。
備忘錄廿一條的覆蓋面極為寬廣 - 由水力資源到森林管理,由貧窮的根治到城市環境的關注,由垃圾問題到國家間的合作,由高山的生態平衡到健康衛生問題 - 它的通過在全世界引起特別廣泛的興趣和關注。這表現在要著手以國家及國際規模,適當而具體地把備忘錄的指引及行動方案落實到不同的社會、地理及政治現實中去。例如到目前為止,已有超過四百萬個市政府採用地方性的備忘錄廿一條作為計劃及管理的主要工具。
對此,一點也不足為奇。因為,事實上,把負責貫徹和協調備忘錄廿一條的架構制度化一直以來都是聯合國組織重點關心的問題。而在生態社會及總議會外的一個發展不忘環保高等委員會(CDS)的建立是里約熱內盧會議後的格外重要的一個任務。這個高等委員會到現在已運作了五年,並已在世界範圍內建立了其基本章程及法規。
一切的期待都集中在里約熱內盧會議後的發展。國家和人民所知的、想要付諸實踐的會議的成果就是評核的標準。這樣,就掀起一股在地方、地區及國家範疇內的、按實際情況貫徹的備忘錄廿一條世界熱潮。
葡國,即如歐盟一樣,也是朝著這個方向努力。
歐盟繼它在聯合國環境與發展研討會(CNUAD)及其整個籌備過程中擔任的、以葡國為首的主角地位後,通過並尋求落實了發展不忘環保的政策和行動第五個共同計劃,作為向“發展不忘環保”進軍的實際行動。這個包含了CNUAD(聯合國環境與發展研討會)精髓的計劃(由一九九三至二零零零年)在一九九二年底獲得通過,並將在一九九五/九六年有一個中期檢討。
在葡國,對備忘錄廿一條及里約熱內盧會議的其他協議,無論在文明社會還是在行政上的貫徹落實,成了一系列移植及策略界定的即時工作目標。
葡國社會各界不僅是九二生態研討會總論壇及其籌備工作的積極參與者,又是研討會各項決定及由此衍生出的各項協議的堅定不移的執行者。由里約熱內盧研討會到九七年六月在紐約舉行的地球第二高峰會議,他們的投入的態度是始終如一的。
一九七二年的斯德哥爾摩研討會雖然只有一個國家元首出席(茵迪拉·加恩迪女仕),但仍然取得一定的成果。時至今天,已被譽為世界生態環境意識醒覺的歷史里程碑。二十年後的里約熱內盧研討會同樣有其重要的意義。它的重要性不只在乎有一百卅個國家元首及政府首腦出席,而更在於會議產生了一系列可作為靈感泉源及參考資料的文件,從而形成一股促進邁向一個更和諧、更有實質(因更適合哺育我們成長的地球)發展的新世紀的推動力。
如果在里約熱內盧國際研討會閉幕後,隨即出現了一些主要來自環境學者對會議協議的批評的話,今天,在非政府組織(ONG)及政府機關圍成的緊密防線的保護下,這些協議已成為不可觸犯的了。
人稱第三世界國家的經濟財政狀況與日趨全面化的環境問題是不可分割的。然而,與一九九二年於里約熱內盧預期的情形相反,這些國家的財經狀況正日走下坡。
當年,在里約熱內盧訂出了發達國家(P.D.S.)撥出國民生產總值的(PNB)0.7%作促進發展公共援助金 (APD/ODA) 的 目 標。五年後,這個目標不但沒有達到,發達國家對發展中國家(P.E.D.S.)的經濟財政援助還由一九九二年的0.34%下降到一九九六年的0.27%。
另一方面,聯繫到人口的持續增長,導致生活水平的嚴重下降(尤其在非洲,已達到令人震驚 的 程 度)。接著而來的是森林的大量砍伐,野生生物滅絕,土地荒漠化增長的危險,失控的移民潮,混亂的都市化及機械化等等。這一切一切都因為在第一個地球高峰會議(九二里約熱內盧)後,世界隨即進入了一個衰退時期。一直到最近,衰退才開始有改善的迹象。
凡此種種揭示了,在一九九二里約熱內盧的芸芸協議中,雖然得到最廣泛支持的基本原則,頭一條就是各項政策需要互相配合以達發展不忘環保的目的,而事實上,經濟、環境及社會這幾個環節非但沒有環環相扣,相反是背道而馳。
決策程序中環境、經濟和社會各方面的結合考慮是令行為及生產消費標準真正改變的基礎。這個結合是里約熱內盧高峰會+5(紐約高峰會),除了根治貧窮外,選擇為優先中的優先的宏大意圖之一。
事實上,如果說在紐約進行的第一地球高峰會協議的審查工作有什麼新意的話,這創新就是明確了經濟、環境及社會是承托發展不忘環保根基的三大支柱。里約熱內盧+5(紐約高峰會)被預計為由概念與計劃的層面過渡到實際行動的一個嘗試,而這行動正是基於上述三大支柱相互作用的程序。
然而,作為第二地球高峰會,說得貼切一點,作為聯合國全體會議的特別會議,紐約的高峰會是一個徹底的失敗。它的失敗可歸咎於分屬各個領域的眾多因素。
如果美國的缺點在於對發展中國家的資助不足及在訂立減少廢氣排出的目標及日期,或國際間協定(例如關於森林或引起溫室效應氣體協定)的實施等問題上的緊縮政策,那麼,作為發展中國家的非正式代表架構的七十七國團體,也沒能在克服停滯不前及結構不健全的行動上顯示其團結一致。另方面,其他發達國家及經濟轉型國家因各自的立場態度不僅不同,有時還是互相矛盾的。這樣,一些有重要意義的問題就不能獲得解決(例如關於飛機燃料的稅收或生態效能的工具問題)。
發展中國家為促進發展公共援助金和其他基金的建立及擴大,要求高額金錢,但並沒有許下任何諾言,表示願意在指定日期內做一些事以作回報;而發達國家則針鋒相對地設立了嚴格的期限及缺乏彈性的規定,但資助及貸出的錢卻很少。如此一來,雙方各持己見,無法溝通。
膠著狀態的結果是,在高峰會閉幕前廿四小時得出結論:沒有條件通過經數月努力經營、應該成為紐約高峰會令人觸目和見證的“政治聲明”。而這次聯合國全體會議的長達五十多頁的文件 -“備忘錄廿一條未來深入貫徹的方案” - 不但沒有宏大目標,從概念的角度來看,既無創意,思想境界又不高。
這個方案對民主的行使、人權的尊重、決策程序的參與、發展不忘環保運動中婦女的重要性等等現代社會的基本原則只作了輕描淡寫的論述。在發達國家眼中,由這些原則衍生出的無數目標是發展不忘環保運動的有效支柱。然而,另一方面,這個看法所面對的是結構不健全、極度貧困、對在中、短期內加速實現上述目標的各種條件不成熟 - (如:對環境沖擊的預防性研究,企業的環境評審,資料的關注及獲得,環境研究的定期報告...)
縱然如此,除了失敗的經驗外,會議也有一些正面的成果。
以哥本哈根高峰會行動方案採用的關於社會發展的20/20動議案為基礎,加上對貧窮國家加強財政援助的意向 - 為此,歐盟建議其發達國家撥出其國民生產總值的0.15% - 會議提出力求在二零一五年前,把貧窮國家的貧窮程度減半;逐漸消除產品中的含鉛量(例如燃料中的鉛);在改變生產及消費標準的宏大目標中加入關於生態效能的考慮,例如能源問題開始深入處理,這比起備忘錄廿一條是一個進步;擴大作為全體協議(例如打擊荒漠化及旱災協議)財政機制的用於環境問題的總基金;把海洋視為自然資源的組成部份之一,其中的海岸統一管理尤其重要(註);在備忘錄廿一條中添加與能源、土地管理、大氣及生物多樣性等問題互相連繫的旅遊和交通等策略性的環節。
這些小的進步數起來很多,甚至有令人枯燥乏味的感覺。然而,比起大的失敗來說,例如在擬定森林統籌協議的問題上無法取得共識;把二氧化碳及其他引起溫室效應氣體減少百分之十五至二十的限定日期的不能確定(二零零五年?二零一零年?還是二零一五年?)有關結論的作出只能留待今年十二月克伊奧托分部的第三次研討會;對發展中國家新財政援助的添加及技術轉移的具體措施的缺乏;等等,這些進步實在是太微不足道了。
六月廿七日於紐約通過的“備忘錄廿一條在未來的深入貫徹方案”的特點是只作最小的承諾。整個方案滿是“盡早”、“在國家具體條件許可的情況下”、“當合適時”之類的用語。這樣一來,文件策略部份的份量就被大大削弱了。
在紐約高峰會,歐盟亦如在九二里約熱內盧一樣(當時葡國是共同體委員會公認的主席),扮演著主要的角色。然而,在把全體會議的目標設立在一個相當高的水平時,他們也嚐到了失敗的滋味。在他們較前衛的建議中 - 例如森林國際公約、水力資源動議案、生態效能及能源問題、減少污染氣體排出的日期限制、對海洋和海岸區的新的管理工具、對垃圾的理智的管理及促進發展公共援助金額的增加等等 - 只有極少數可獲得通過。不過,可以肯定的是,在處理對待發展中國家這問題上,他們並沒有像其他人稱工業化國家那樣,表示出明顯的謹慎和收緊的態度。歐洲十五個國家的國家元首和政府首腦在聯合國會議上發言時都對這個問題表了態。不管怎樣,都傳遞了與其他國家基本上不同的、對發展援助單方面作出建議的、有希望的訊息。
自從很早以前就開始努力進行里約熱內盧高峰會+5籌備工作的葡國,通過他的總理,安東尼奧·古特列斯工程師再次重申,將增加用作促進發展公共援助的國民生產總值百分比,希望以此方式尋求鞏固葡國在葡語國家中的日益活躍的地位。葡國總理又強調,森林、海洋(里 斯本一九九八博覽會)、對荒漠 化 及旱災的打擊行動、水及下水道建設等 ,成為葡國在未來將要加倍努力的項目。
今年二月在里斯本舉行的葡語國家關於環境問題的部長級會議成為包括莫桑比克部長貝爾納爾杜·費拉茲等人的談述對象。而上述會議作出的“里斯本聲明”也在四月份於紐約得到介紹。
總的來說,在二十世紀末的今天,人們曾熱切期望而仍在期待中的發展不忘環保,這件基於世界各地人民團結,關係到人類子孫後代的頭等大事,到現在為止取得的成績還很有限,而它在未來的發展又是那樣的不確切。各國政府的表現令人相信,暫時來說,他們還未有能力解決這個問題。這樣,要改變“發展不忘環保”現狀的重擔就落在各民間團體的身上了。如果“ 備忘錄廿一條”及最近通過的“ 備忘錄廿一條貫徹方案”都肯定了非政府組織(O.N.G)及其他民間團體在發展不忘環保問題上起著的極其重要的作用,那麼,可預期的是,要使里約熱內盧會議的光彩重現,就有賴於這些組織對環保問題的積極參與了。
* 葡國環境部高級技術員
註:在這個問題上,葡國 - 雖然只擁有世界海洋總面積的百分之八,但漁業生產佔漁農總產值的百分之廿五 - 是歐盟的主導國家。他建議並以堅定不移的態度捍衛了“良好實踐法典”的擬定及其後期的被採納,作為對“海岸統一管理”的支持。
