第二節《澳門基本法》及其政制模式

—　《澳門基本法》


　　1982年12月4日中華人民共和國第五屆全國人民代表大會第五次會議修訂頒佈的新憲法第31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”從而爲港澳兩個地區日後建立特別行政區，制定特別行政區基本法，實行“一國兩制”、高度自治以及維持現行社會經濟制度不變提供了法律依據，亦爲港澳未來的政制發展作出了指引。
　　1987年4月13日中葡兩國政府簽署的《中葡聯合聲明》第3條第12 款也指出，中國政府對澳門的基本政策以及《中葡聯合聲明》附件一所作的具體的說明，將由中華人民共和國全國人民代表大會以《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》規定之，並在50年不變。
　　1.起草過程
　　1988年4月13日，第七屆全國人民代表大會第一次會議決定成立澳門特別行政區基本法起草委員會，負責《澳門基本法》的起草工作。9月5日，全國人大常委會通過並公佈澳門特別行政區基本法起草委員會名單，由來自內地的法律專家、中央領導以及澳門各界代表共48位知名人士組成。

附錄十三：基本法起草委員會成員名單



　　主任委員　　姬鵬飛
　　副主任委員　胡　繩　王漢斌　馬萬祺　何鴻燊　雷潔瓊(女)　錢偉長
　　　　　　　　何厚鏵　薛壽生*　李　後　周　鼎*　郭東坡**
　　委　　　員〔按簡體字姓名筆劃排列〕
　　　　　　　　萬國權　馬萬祺　王漢斌　王淑文　畢漪文(女)　劉焯華
　　　　　　　　許崇德　孫琬鍾　李成俊　李　後　李鍾英　李　康
　　　　　　　　李裕民　蕭蔚雲　吳榮恪　吳建璠　何厚鏵　何鴻燊
　　　　　　　　宋玉生　陳炳華　邵天任　武連元　林家駿
　　　　　　　　周小川　周　南*　周　鼎*　經叔平　項淳一
　　　　　　　　趙汝能　胡厚誠*　胡　繩　柯　平　饒不辱
　　　　　　　　勇龍桂　錢偉長　郭豐民*　 諸樺(女)　姬鵬飛
　　　　　　　　黃漢強　曹其眞(女)　崔德祺　康冀民　彭清源
　　　　　　　　魯　平　雷潔瓊(女)　廖澤雲　黎祖智*　薛壽生*
　　　　　　　　郭東坡**　田增佩**　陳滋英**　宗光耀**
　　　　　　　　羅立文**
　　秘　書　長　魯　平
　　副　秘書長　諸　樺(女)　胡厚誠*　宗光耀**

　　*　後因本身工作變動關係而免去起草委員職務
　　**　起草委員會成立以後增補的委員
　　澳門基本法起草委員會於1988年10月25日至26日在北京舉行第一次全體會議，訂定起草工作的大體規劃和步驟。考慮到《基本法》與澳門40 萬市民的前途和利益攸關，在起草過程中應盡量吸取市民的意見，起草委員會決定成立一個具有廣泛代表性的基本法諮詢委員會，並委托在澳委員發起籌組。
　　澳門基本法諮詢委員會發起人於同年11月11日召開首次會議，決定成立小組起草諮委會章程。1989年1月9日，發起人會議通過有關章程，並成立諮委會成員名單籌劃小組。至4月7日，審議通過籌劃小組提出的諮委名單，諮詢委員會於1989年5月28日宣告正式成立，由來自工商界、金融地產界、法律界、專業人士、傳播媒界、勞工及社會服務界以及其他人士等界別共90人組成，負責廣泛收集、整理和分析各界人士對《基本法》的建議和意見，向起草委員會反映，並接受起草委員會的諮詢。爲了令諮詢範圍更廣和更具代表性，還邀請了56名社會各界代表作爲諮委會外邀成員，直接參與5個專責諮詢小組的工作。
　　在廣泛諮詢的基礎上，起草委員會在4年半的時間內召開了9次全體會議和70次專題小組會議，終於在1993年1月13至15日第九次全體會議上完成全部起草工作，進行最後修訂並以三分之二以上的多數通過了《基本法》草案，送交第八屆全國人大審議。3月31日，《基本法》及其3個附件、特別行政區區旗和區徽圖案，順利獲得第八屆全國人大通過並於同一天由國家主席頒佈，於1999年12月20日起生效實施。
　　2.內容簡介
　　《基本法》全文包括序言、9章條文和3個附件，此外，還有《全國人民代表大會關於澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定》以及《澳門特別行政區基本法起草委員會關於設立全國人民代表大會常務委員會澳門特別行政區基本法委員會的建議》兩個附錄，分別就行政、立法和司法機關的過渡以及《基本法》的實施作出特別安排。
　　《基本法》在《序言》部分，指出中國將於1999年12月20日恢復對澳門行使主權，按照“一國兩制”的方針，依憲法規定設立澳門特別行政區，並由全國人民代表大會爲此制定《澳門特別行政區基本法》，以保障中國對澳門的基本方針政策的實施。
　　在《總則》中，闡明澳門特別行政區政治、經濟、社會制度的基本原則，強調特別行政區享有高度自治的行政管理權、立法權、獨立的司法和終審權，其行政立法機關由本地永久性居民組成；保障居民的基本權利和自由、私有財產權和土地使用權；現行資本主義制度和生活方式維持50年不變；原有法律、法令、行政法規和其他規範文件，除開與《基本法》相抵觸或需依法定程序作出修改者外，予以保留。《基本法》是特別行政區的制度和政策的依據，任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得與《基本法》相抵觸。這一章，充分體現了中國政府對澳門的基本方針和政策。
　　在第二章《中央和澳門特別行政區的關係》中，載明澳門特別行政區是中國一個享有高度自治權的地方行政區域，直屬於中央人民政府。中央人民政府負責特別行政區的外交和國防事務，任免特別行政區行政長官、政府主要官員和檢察長。這一章還對特別行政區的行政管治權、立法權、司法權和終審權作出較具體的闡述，並規定特別行政區的中國公民依法參與國家事務的管理。
　　在第三章《居民的基本權利和義務》中，對澳門特別行政區永久性居民和非永久性居民作了界定，且詳列了居民的人身、言論、新聞、出版、教育、學術、文藝創作、結社、組織和參加工會、罷工、集會、遊行、出入境、通訊、遷徒、宗教信仰、選擇職業、婚姻生育等各項自由和權利。此外，還根據澳門的特殊情況，特別規定葡萄牙後裔的利益受特別行政區保護，他們的習慣和文化傳統應受尊重。
　　第四章《政治體制》的內容，將在下節詳談。
　　在第五章《經濟》中，規定澳門特別行政區保護私產和外來投資，保持財政獨立，自行制定獨立的稅收、貨幣金融和自由兌換制度，作爲單獨的關稅地區，保持自由港地位，實行自由貿易政策，並自行制定工商業、旅遊娛樂業、勞工、航運、環境保護等政策，依法承認和保護合法土地契約及其有關的一切權利。
　　在第六章《文化和社會事務》中，規定澳門特別行政區自行制定教育、醫療衛生、科學技術、文化藝術、新聞出版、體育、社會服務的政策和專業資格制度，有關圑體與全國其他地區的團體互不隸屬、互不干涉、互相尊重，並可以用“中國澳門”的名義與國際組織保持和發展關係，參與有關活動。
　　在第七章《對外事務》中，在外交事務屬中央人民政府管理的原則下，澳門特別行政區可以參與或處理與其本身有關的對外事務，派代表參加有關談判，以“中國澳門”的名義單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議。此外，特別行政區政府還獲中央人民政府授權向澳門居民簽發中華人民共和國澳門特別行政區護照和其他旅行證件。
　　在第八章《本法的解釋和修改》中，規定《基本法》的解釋權屬於全國人大常委會。澳門特別行政區法院在審理案件時，亦可以對《基本法》進行解釋。在進行解釋前，全國人大常委會徵詢其所屬澳門特別行政區基本法委員會的意見，澳門特別行政區法院在審案時需對《基本法》關於中央人民政府管理的事務或中央與特別行政區關係的條款進行解釋時，亦應先徵詢全國人大常委會的意見，以免出現不一致的情況或影響澳門行使終審權。
　　《基本法》的修改權屬於全國人民代表大會，修改提案權屬於全國人大常委會、中央人民政府和澳門特別行政區，唯特別行政區提出的修改議案須經特別行政區全國人大代表三分之二多數、立法會議員三分之二多數和行政長官同意才能提出。修改議案列入議程前，先由特別行政區基本法委員會研究並提出意見。
　　在第九章《附則》中，規定澳門原有法律以及依法取得效力的文件、證件、契約等，除與《基本法》相抵觸者外，在特別行政區繼續有效。原澳門政府所簽訂的有效期超過1999年12月19日的契約，除與《基本法》抵觸或不符合《中葡聯合聲明》關於過渡期安排的規定、須經特別行政區重新審議者外，也繼續有效。
　　附件中，附件三列明在澳門特別行政區實施的8項全國性法律，附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》和附件二《澳門特別行政區立法會的產生辦法》則分別規定特別行政區行政長官和立法會的產生辦法。其具體內容，將在下面介紹。

二　《基本法》政制模式


　　《基本法》明文規定，澳門特別行政區是一個享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府，除開外交和國防事務外，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權(第12、13、14、16、17、19條)。此外，特別行政區還可享有全國人民代表大會、人大常委會或中央人民政府授予的其他權力(第20條)。
　　從此可以看出，特別行政區的權力基本上全部來自中央的授權，本身僅是一個行政實體而非政治實體。因此，設計出來的政制模式，既要維護國家主權的統一和領土完整的原則，又要體現“一國兩制”、“高度自治”和“澳人治澳”的方針政策。
　　1.政制組織的特點
　　《基本法》所描繪的以行政(或行政長官)爲主導的政制組織形式，正好符合了前述原則和方針政策的要求，其主要特點爲：
　　(1)行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命(第47 條)；行政長官是特別行政區的首長，代表特別行政區，對中央人民政府和特別行政區負責(第45條)。由於行政長官必須是“在澳門通常居住連續滿20年的澳門特別行政區永久性居民中的中國公民”(第46條)，在當地推選產生且對特別行政區負責，充分體現出“澳人治澳”的高度自治原則。作爲一個地方行政區域的行政長官由中央人民政府任命並同時對中央人民政府負責，又體現了主權。
　　(2)立法會維持現行制度，議員由直接選舉、間接選舉和委任三種形式產生。立法會議員數目逐步增加，直、間選議員所佔的比例也逐步擴大(附件二)。
　　行政長官由300(首屆爲200)名各界人士組成的選舉委員會協商推選(附件一)，具有代表性和權威性，可保證得到社會各界的廣泛支持、減低產生黨派和對抗性政治的可能性，較容易獲得絕大多數議員由選舉產生、代表各界利益的立法會的配合。
　　行政長官除開行使一系列行政職權外，還可委任部分立法會議員、拒絕簽署立法會通通的法案和解散立法會(第50條第7款、第51、52條)，但政府的財政預算案需經立法會審核通過，政府也要對立法會負責(第71條第2款、第65條)。此外，立法會還可對行政長官提出彈劾。行政、立法從而可互相配合和互相制衡。
　　(3)司法獨立。特別行政區法院獨立行使審判權，審判只服從法律，不受任何干涉(第82、83條)。初級、中級和終審法院的法官根據由當地法官、律師和知名人士組成的獨立委員會的推薦，由行政長官任命(第87條)。法官依法進行審判，不聽從任何命令或指示；除法律規定的情況外，亦不對其所作的裁決負責任(第89條)。
　　《基本法》設計的政制模式，是現代民主政制中總統制和半總統制的混合體，行政、立法、司法三權基本上分而立之，但行政長官的地位顯得特別突出和超然，有點似總統制中的總統。行政長官由選舉(間選)產生，代表特別行政區，對特別行政區負責，雖然可能受到特別行政區立法會彈劾，但無需對其負責。向立法會負責的，只是他所領導的特別行政區政府。因此，實際上行政長官既是特別行政區首腦，又是特別行政區政府首長，擔負着重大的政治和行政責任，也擁有相當大的行政權和決策權。
　　2.與現行政制的區別
　　行政長官高度集中權力的特點，與目前的總督很相似。他們之間的根本性差別是，總督由葡萄牙總統委派，僅向總統負責，而行政長官則在當地推選產生，包含了民主成分，故而要對特別行政區負責。但從形式上，行政長官又由中央人民政府任命，因此，同時對中央人民政府負責。這正是主權和治權合一的必然結果，也意味着澳門政制的進一步民主化。
　　《基本法》政制模式與澳門現行政制的其他區別是：
　　(1)行政長官僅制定行政法規，不再與立法會分享其他立法權。立法權獲得更清楚的界定，可避免行政長官和立法會在立法職能上的衝突。但與此同時，立法議員提出有關政府政策的議案時，則需事先獲得行政長官的書面同意，即立法會政治主導權有所削弱；
　　(2)行政機關組成政府，本身有明確的職權；政府向立法會負責，執行立法會通過並已生效的法律，而不似現行政制中的“政府”，實際上是總督的秘書處，本身並無法定權力，在總督逐級授權下才能運作；
　　(3)設立審計署，對行政長官負責，取代現有的審計法院；廉政專員也轉向對行政長官而非立法會負責(第59、60條)；
　　(4)設立終審法院(第84條)；檢察長由行政長官提名或建議，報中央人民政府任命或免職(第90條)，而非似目前那樣由總督任免。
　　澳門特別行政區政制模式與現行政制的本質區別在於主權和治權的統一，澳門居民有更大的民主參與。澳門特別行政區雖然享有高度自治，但不是獨立的政治實體，不可能一人一票全民直接選舉行政長官。行政長官由社會各界人士組成選舉團推選，使得本地居民可以參與挑選特別行政區首長和代表，以後的選舉委員會的人數(300)比第一屆政府的推選委員會的人數(200)多，以及立法會直、間選議員比例的逐步增加，也反映出立法者逐步開放民主的意願。第一任行政長官由推選產生，以後的行政長官則由選舉產生，從“推選”和“選舉”兩個詞語，亦可看出立法者的苦心。
　　3.與中央政府的關係
　　《基本法》由全國人民代表大會制訂。全國人民代表大會是中國的最高權力機關，負責包括選舉、任命中央人民政府主要官員在內的事務。全國人民代表大會早就有澳門代表，即澳門居民已經間接參與國家事務。這一點，在《基本法》第21條也有規定。第八屆全國人民代表大會大幅增加澳門代表的名額，澳門居民(透過其代表——目前尚非由選舉產生)可以有更多的參與。作爲全國性法律的《基本法》，有接近半數的起草委員來自澳門，顯示出中國政府對澳門特殊政治社會現實的高度重視和關注，更體現出實行“一國兩制”、“澳人治澳”方針政策的誠意和決心。
　　全國人民代表大會及其常務委員會分別負責《基本法》的修改和解釋，但修改或解釋《基本法》前，都徵詢其所屬特別行政區基本法委員會的意見(第143、144條)。而協助實施《基本法》的特別行政區基本法委員會與特別行政區籌備委員會一樣，有一半或以上的成員來自澳門，確保澳門居民的利益和意願可以獲得充分的照顧和反映。特別行政區籌備委員會負責籌備成立特別行政區的有關事宜，籌組特別行政區第一屆政府推選委員會，以推選首任行政長官。
　　下列圖表，可較清晰地看到未來特別行政區的宏觀政制架構及其之間的關係：